多层次的规划及实施体系

城市空间并非是简单的工作与居住地点，而是满足人们各种生理需求与社会需求的场所总和。因此，在城市经济发展的同时，为包括居住弱势群体在内的市民提供良好、舒适的居住环境，提供丰富文化、运动、休闲、娱乐等活动的场所和机会，满足居民生活高品质化、个性化、多样化的要求，则是城市居民对所居住城市的希望和要求，也是城市发展目标的重要内容。目前，很多城市都明确将“宜居城市”作为与经济、产业发展并列的城市发展目标之一，不仅在总体层面上关注提高城市环境品质、增加住宅供给等，也十分重视住房保障。

（1）根据南京长期发展战略适时调整城市总体规划，将保障性住房建设规划纳入城市总体规划管理之中

《城市规划编制办法》（建设部令第146号）指出，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，并要求“编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全”。在当前构建社会主义和谐社会的宏观政策要求下，在城市建设发展过程中妥善地解决弱势群体的居住保障问题已经成为维护社会稳定、全面实现小康、促进城市健康发展所必须解决的重要问题之一。

在城市总体规划中更加关注注重贯彻国家宏观发展要求，将为居住弱势群体提供适宜的保障性住房和促进各收入群体居住融合纳入城市社会发展目标之中，并考虑城市的经济发展水平、住房现状水平、产业发展目标（劳动密集型产业重在吸引务工者，高科技产业则重在引进高学历人才）、人口发展和城镇化目标等多重因素，合理确定住房保障发展策略，明确近、远期的住房保障覆盖率指标要求。⁽³⁾

另外，保障性住房建设亟须空间视野下的综合规划应对策略。除了满足被保障人群基本居住需求以外，保障性住房规划目标应涵盖“长远的持续发展”：即通过城市环境的支撑，使被保障人群具备通过后致性因素进行向上流动和代际流动的可能性；“综合的社会效益”：即通过确定合理的社区结构，既能够保证被保障人群较好的生存环境，又能与周边社区融合，避免外部负效应的产生；“细致的人文关怀”：即通过提高微观层面的住宅和住区的规划建设质量，增强被保障人群的自尊心，有助于培养对于社区的自豪感、认同感，有效缓解抵触情绪，促进社会稳定。⁽⁴⁾

（2）在总体规划层面，明确住房保障长期发展目标，制定保障性住房建设阶段性实施规划

A．明确住房保障的长期发展目标

住房保障长期发展目标为建立健全住房保障体系和保障性住房的建设、供应与分配提供了指导，是住房保障体系可持续、健康发展所必不可少的。从各国公共住房政策来看，其主要目标是消灭贫民窟，并为全社会提供合适的住房和居住环境。如瑞典政府在1967年提出“以合理的价格向全民提供有益于健康、宽敞的、设计合理和设备齐全的住房”，在1974年又补充了“良好的居住环境、住房租户的参与权、各种住户阶层共处的整合居住社区”。美国国会在1949年《住宅法》的导言中宣称“要使全美人民都有一个像样的家和合适的居住环境，从而促进社会的发展，并实现全民族的成长、富裕和安全”。新加坡住房政策的基本目标是“使全民都拥有使他们引以自豪的住房”。

建设部政策研究中心2004年发布了《2020：我们住什么样的房子——中国全面小康社会居住目标研究》，从住宅数量、住宅质量与品质、住宅配套设施、居住环境与服务和居住消费等5个方面提出了21项指标，其中指出2020年我国城镇最低收入家庭人均住房面积达到20平方米，最低收入家庭的住房保障实现“应保尽保”，保障面达到98％以上。这一研究在住宅建设方面提出了中长期发展指标。

在现阶段城市住房价格不断上涨，保障性住房供需矛盾突出的背景下，为促进保障性住房的建设和发展，需要尽快制定住房保障的长期发展目标，包括以下内容：⁽⁵⁾

① 健全和完善住房保障体系，使所有家庭获得卫生、安全、能够满足基本生活需要的适宜住房；

② 住房保障的水平与标准应与我国经济社会发展水平相适应，保障性住房保障标准应达到社会住房平均水平的60％，使居住弱势群体同样能够分享发展成果；

③ 促进保障性住房与其他商品住房的混合建设，在城市中均匀配置保障性住房，加强社区建设，形成各收入阶层整合共处的和谐住区。

B．制定保障性住房建设阶段性实施规划

住房消费具有长期性、持久性的特点，不同的经济发展阶段，各类收入的人群对于住房消费的情况也会有所不同。很多国家和地区在公共住房发展中，都采取了阶段性实施规划的方式，针对当时社会经济发展水平和住房状况，按照国家和地区有关政策和法令提出的住房发展总目标制定住房建设实施规划。新加坡采取了住房建设的五年计划方式，从20世纪60年代开始实施，建设重点从早期的“居者有其屋”到后来的全面提高居住质量，逐步实现了使90％以上的国民获得公共住房的目标。中国香港则采取了长期计划和特定计划相结合的方式，从20世纪70年代开始实施“十年建屋计划”，同时根据公共住房发展建设的需要，提出“居者有其屋计划”“租者置其屋计划”和“可租可买计划”等有针对性的公共住房建设发展计划。

从其他国家和地区的公共住房的分期发展规划或计划的实践来看，它们具有明显的阶段性渐进发展的特点，都是从最初的解决大量住房需求到逐渐提高居住水平的过程，也是住房保障长期目标的逐步实现过程。根据不同阶段的发展要求和能力，制定保障性住房的阶段性目标和实施规划，长期持续建设是逐步实现住房保障的长远目标的有效途径。2006年5月国务院发布了《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号），要求“各级城市（包括县城，下同）人民政府要编制住房建设规划，明确‘十一五’期间，特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，并纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设规划”。这表明我国已经开始以阶段性发展规划方式推进保障性住房建设和发展的进程。从各地编制的住房建设规划情况来看，目前在编制要求、编制内容和编制标准等方面还有待于进一步规范。建议采取以全国保障性住房建设阶段性目标为指导，各城市因地制宜确定具体实施措施的方式来兼顾实施规划的刚性和弹性。

以南京为例，由于随着近年来住房价格的快速上涨，无法通过市场途径改善住房条件的居住弱势群体数量增加，保障性住房供需矛盾突出。因此，近期保障性住房建设的阶段性目标应该侧重于增加保障性住房供应总量，缓解供需矛盾，每年的保障性住房供应量不应低于新增住房总量的25％。随着未来房地产市场的发展和人民收入水平的提高，可根据需要逐步调整保障性住房的供应比例，使保障水平与社会、经济发展水平相适应。

（3）在分区规划层面，进行保障性住房建设专项规划，注重与城市各类规划的衔接

A．进行保障性住房建设专项规划

住房建设规划和年度住房建设计划着力点是城市总体层面的指导，缺乏地区操作层面的指导性，分区保障性住房专项规划可以弥补这一缺失。基于分区层面的规划，不仅可使相关调查更具针对性，而且便于与控制性详细规划衔接，从而落实到地块的具体控制，确保保障性住房建设。同时，可以立足于分区层面整体协调保障性住房建设，结合分区特定的社会经济发展情况和土地、环境等综合承载能力建设强度和土地供应量。⁽⁶⁾

与发达国家目前普遍提倡由社区和非营利机构驱动社会住宅建设不同，中国国情决定了保障性住房专项规划只能自上而下组织进行，但必须结合社会发展进行相应的空间规划，重视人口社会属性的考虑，在整合现有资源基础上确保社会经济的协调发展和持续发展，以避免问题积累从而增加日后整治协调成本。其规划期限不宜长，宜与近期5年建设规划期限同步。规划期限过长，有一些规划用地在远景中较好的条件在近期可能无法形成，同时规划存在的变动因素增多，如果近期选择这些用地，其可持续发展并不能得到保证。其次，对近期建设中涉及的各类城市建设导致保障性住房需求量的预测将更准确。保障性住房规划除了根据建设量需求预测和土地资源等条件确定土地供应量以外，还要明确选址、规模和配套。因此，保障性住房建设规划应是涉及多层次的专项综合性规划。

以合理进行空间资源分配为主旨的城市规划虽然已经具有一定的探索和突破，但直接影响居住社会空间格局的法定规划体系仍然几乎处于失语状态，对保障性住房的建设起到的指导作用极其有限。国外相关实践的经验与教训表明，保障性住房的规划不是规划体系的某一个层级就能解决的，既涉及宏观层面的综合发展战略，又涉及中观层面的社区发展支持，还涉及微观层面的针对性设计。继续加强宏观层级的保障性住房建设规划研究，对近期保障性住房建设予以准确调查和预测，包括基于住房状况调查获取低收入住房困难户的数据，以及基于城市建设推进的拆迁导致的经济适用房和拆迁安置房的数据；并在新区整体层面上进行保障性住房的选址研究。在中观层次上对保障性住房的规划布局进行研究，明确控制性详细规划应对各类保障性住房的区位选择与规模确定予以空间上的落实，与经营性土地储备相衔接，并与综合性社区规划相结合；对已建成区域的研究与社区建设规划相结合，有效应对已经出现的问题，促进社区环境、社区公共设施的持续改善和发展。微观层级的详细规划根据土地集约利用原则，研究被保障人群的居住需求，对住宅设计、公共设施设计、环境设计做针对性的规划研究。

B．注重与城市各类规划的衔接

住房建设规划（Housing Program）是通过对城市住房建设总量、结构、保障规模、时序安排等实施规划，合理确定各类住房的建设规模，科学安排建设用地，调整住房供应结构，引导资源节约型住房消费，满足广大居民的住房需求，促进房地产业平稳健康发展。住房建设规划的这些内容必须通过城市规划的技术手段才能实现，由于城市规划各阶段各类型的工作重点不同，住房建设规划侧重在目标、指标、时序等方面与城市规划各类型进行衔接。对城市总体规划侧重在目标上的衔接，城市总体规划通过预见未来城市发展中的住房需求，确定各类居住用地较为合理的建设标准和空间布局，为住房建设规划的滚动修编提供明确连贯的目标、科学合理的建设标准和居住用地的空间布局。对控制性详细规划侧重在指标上的衔接，控制性详细规划应通过规定居住用地的住宅建筑套密度和住宅面积净密度等强制性指标，保证居住区修建性详细规划中各类套型住房的数量和建设标准，推动住房建设规划的实施。对近期建设规划主要在时序上的衔接，近期建设规划要“确定近期居住用地安排和布局”，在编制中我们通过设立项目库与年度实施计划与“十一五”规划对接，特别是经济适用房等政策保障性住房在近期建设规划中的项目年度实施计划。

（4）加强保障性住房建设规划的组织，完善规划实施的配合机制

A．加强保障性住房建设规划的组织⁽⁷⁾

目前，大部分地区的保障性住房建设只是城市住房建设规划的组成部分，一般是由房产部门牵头。由于项目涉及范围大且房产管理部门缺乏空间观念，较多关注建设量的测算和基于经济测算的具体建设运作而忽视保障性住房选址和规划布局。

由于保障性住房的复杂性，理想的制度是设立专门机构对其规划、建设、管理予以组织、指导和协调，如中国香港房屋委员会及房屋署所担负的职责是香港公屋建设取得重大成功的保证。通过专门机构的专职工作，保证规划所获取的信息建立在多方组织单元的有效沟通基础上，这些组织单元包括政府、政府各职能部门、各功能区主管单位、社区、民众、规划设计单位等，又能够在利益冲突时担负起协调作用，并成为民意上传、政策下达的中间桥梁。那么，在目前缺乏这样的专门机构的情况下，保障性住房建设规划宜由政府出面组织，由具备空间视野的规划部门牵头，房产、土地、各功能区主管部门等积极配合。其中，政府必须有建构和谐社会的发展观念，规划部门则会同规划设计单位通过组织深入细致的规划研究、运用相应的技术方法来解决具体的规划问题。

B．完善保障性住房建设规划实施的配合机制

保障性住房建设规划与总体规划、近期建设规划等相衔接，恰当的布局使得居住、就业、交通、公共设施配套等方面具备相互支撑、共同推动被保障人口可持续发展的可能。但是，具备这种可能，并不意味就能够成为现实，规划成功实施尚需要相应的配合机制。规划实施过程中，尚需部门联动推进保障性住房城市环境的支撑性，包括交通系统的持续完善、公共设施的及时兴建，以及经营性土地的储备投放的时序跟进，方能落实避免排斥和隔离的规划目标。因此，在政府的协助下，建设部门联动机制十分必要。例如，对于失地农民的安置问题。在规划编制时，坚持新区规划与就业规划相结合，尽可能多地提供就业场所，创造条件引导和鼓励群众自谋职业、自主经营：通过成立清洁公司、园林绿化公司、物业管理公司、保安公司、综合执法队等，形成区内就业安置平台，使区内劳动力得到逐步安置。另外，保证新区范围内拆迁居民全部回迁，同时配套建设小学、幼儿园、农贸市场等公共设施，在开发初期即能集聚一定的人气。因此，相应的配合机制应包括——就业支持、教育配套、交通支撑、其他公共设施和基础设施配套。建立沟通和协商机制，主管部门制定相应行动计划与规划部门一起促成保障性住房建设实施，获得较好社会效益。

此外，还需建立保障性住房规划实施及社会效果跟踪研究机制。城市发展是动态的，在城市不断发展的过程中，可能出现预料不到的问题。建立保障性住房规划实施及社会效果跟踪研究机制，可以及时归纳总结规划建设中的成绩与不足，应对可能出现的新情况，适时调整规划，采取应对策略。