中国的城市化与保障性住房的发展背景

住房是人类生存和发展的物质生活基础，人人都应享有合适的居住设施的观点已经得到社会普遍认同。1981年4月，在英国伦敦召开了国际住宅和城市问题研讨会，会上通过了《住宅人权宣言》，将“享有良好环境，适宜于人类的住所”确认为是“所有居民的基本人权”。2004年3月4日，第十届全国人大二次会议通过宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”以及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。可见，住房保障是现代社会每一个公民享有的基本权利。

人类社会发展表明，居住成为一个普遍的社会问题是伴随着工业化和城市化而出现的。经济和城市化进程加速，大量农村人口涌入城市，城市中贫富差距现象加剧，城市发展中存在的中低收入家庭居住问题日益引起全球范围的广泛关注并成为社会学、城市地理学和城市规划等诸多学科的重要研究内容。进入21世纪，中国的经济、社会发展取得了令世人瞩目的巨大成就，城市化率由1978年的15.82％提高至2015年的56．1％⁽¹⁾，已经进入一个快速发展的阶段。与此同时，城市化又具有典型的“中国特色”，即：在自身并未开始真正意义的工业化之前，便与全球经济一体化同步。因此，中国的城市居住问题将面临更为严峻的挑战。

随着经济的高速发展和城市化建设步伐的加快，城镇常住人口和非常住人口迅速增加，广大中低收入居民家庭的住房支付能力与具有适宜住房标准的住房价格之间出现巨大落差。近年来，我国大中城市和沿海经济发达城市房价上涨过快。以上海为例，2015年全市新建商品房住宅平均价格约为21501元/平方米，内环线以内平均价格约为72066元/平方米⁽²⁾，同期城镇居民人均年收入约为49867元，这意味着普通居民要倾其所有积蓄，或者背负数十年的巨额银行贷款买房，这将导致贫富差距加大、生活负担加重，会危害整个社会的安定和谐。正是在这种背景下，政府成立了新的住房和城乡建设部，连续出台多项关于住房建设的有关政策以满足各个群体对住房的需求。为中低收入家庭提供保障性住房是住房政策的核心内容。2007年，国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求以城市低收入家庭为对象，建立健全城市廉租房制度，同时改进和规范经济适用房制度。⁽³⁾为解决保障性住房供应总量不足问题，中央财政补贴逐年提升，保障性安居工程建设力度明显加大：至2013年年底，全国累计用实物方式解决了3400万户城镇家庭的住房困难，其中仅2011～2013年，我国城镇保障性安居工程累计开工2490万套，基本建成1577万套，占比超过35％。⁽⁴⁾

以上数据表明，建设保障性住房已经成为解决城市中低收入家庭住房困难问题的主要途径，并且保障性住房的建设高峰在未来几年内仍将持续。然而，随着住房制度改革的深化和城市的快速发展，保障性住房在规划、建设、分配、管理等方面都暴露出一定的问题，包括出现不同社会阶层居住分离的特征、公共设施的供应水平和质量低下等等。这些情况的存在说明改善中、低收入群体住房条件并不是简单地盖几栋房子就能解决的问题，而是要对城市空间资源重新分配。在快速城市化进程中，如何在规划实践中更多地从社会视角出发，关注中低收入人群，扶助弱势群体，为他们提供住房保障，是必须重视和认真思索的问题。