联合国反腐败公约第八条

对于民主概念,在东西方政治文化背景下在理解上存在着差异,但也存在着共同性的因素,即都要求政治系统能够尊重并吸纳民意,并积极推进民意能够在政府的行为或公共政策中体现出来。尽管各国的民主的制度与形式可以千差万别,但对民主效果的衡量却是可以一致的。腐败是与广大人民群众的根本利益相对立的,人民群众对于反腐败的呼声很高。积极回应民众对于干部清正、政府清廉、政治清明的诉求,是当前中国式民主的突出特征。《中共中央关于印发建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划的通知》中指出:要从我国实际出发,借鉴国外反腐败的有益做法,做好履行《联合国反腐败公约》的相关工作。^[27]《联合国反腐败公约》是世界上第一部全面的预防和打击腐败的综合性国际法律文件,于2003年10月31日第58届联合国大会审议通过。2003年12月10日,我国政府签署了《公约》,2005年10月27日,十届全国人大常委会第18次会议通过决定,批准加入《联合国反腐败公约》。2006年1月13日,我国政府向联合国秘书长提交了批准书和政府声明,正式成为该《公约》的缔约国。该公约于2006年2月12日对中国生效,并适用于中国香港和中国澳门特区。2009年11月,《联合国反腐败公约》第三届缔约国会议决定建立《公约》履约审议机制,规定所有缔约国都有义务接受审议和审议其他缔约国。2013年由越南和巴哈马担任审议国,对中国实施公约第三章(定罪和执法)和第四章(国际合作)的情况进行审议。中国香港特区和澳门特区与内地共同接受审议。这是《公约》对中国生效7年多来,中国首次接受审议。2013年国务院对应对履约审议的总体原则、组织协调等重大问题作出了安排。各责任单位结合实际制定工作方案,分解工作任务,有效保证了各项任务的落实。

《联合国反腐败公约》第八条“公职人员行为守则”中要求各缔约国应当根据本国法律的基本原则,酌情努力制定措施和建立制度,要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。1990年第8届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《联合国反腐败的实际措施》中有关“公布财产”的条款指出:如果有了法律和规章,规定公职人员应全面公布个人情况(在进入政府部门任职时即公布本人的全部资产、债务和社会关系)或定期提供简要情况(每年的全部收入或商业活动)或公布应予报告的事项(职务以外的收入、出售或购买超过一定数额的资产的单据),那是很有价值的反腐败手段。它有两个方面的作用:第一,它可起到早期警报作用,据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合,如不相符,即应要求本人作出解释,或对其进行认真的观察；第二,当明知他有贪污舞弊行为,从而产生非法收入或资产,但拿不到确凿证据时,这也可以作为起诉的根据。每一国家均可根据本国社会关切的舞弊问题,制定出公布财产的要求。^[28]无论是公职人员向有关机关申报财产,还是全面公布公职人员的财产状况,都将对公职人员资产的非法增加产生抑制作用,因为申报后的专门机构审核与公示后的公众举报都有助于发现问题。美国、日本通过制定《美国政府行为道德法》、《国会议员资产公开法》等法律赋予公民查阅公职人员申报的家庭财产状况。为了最大可能公开官员的财产信息,近年来美国、法国、墨西哥、英国等国家也尝试使用计算机电子技术推动公务员财产申报信息公开工作。2012年2月美国众议院修正了《政府伦理法》,要求议员在向众院和参院提交有关财产公示报告后,必须立即将其上网,使所有公众网上可查。与以上国家不同,新加坡则将公职人员财产监管的重心,放在对申报资料的内部审查与核实上,而不是以信息公开的方式由社会公众直接参与监督公职人员的财产状况。新加坡的公职人员财产申报制度规定:所有公务员都在申报之列,不限定行政级别；申报内容不仅包括本人的财产和利益,还包括配偶、共同生活家庭成员的财产、利益；部门负责人和专门机构承担对申报材料进行审查的主要责任,申报资料不对社会公开。新加坡依靠内部权力监督机制成功地抑制了腐败,目前已经成为世界上最清廉的国家之一。2012年11月8日,世界银行表示,有关金融资产公开的法律要求政府官员申报资产、债务和权益,这样做有利于发现腐败。根据世界银行新的数据库,在该数据库所涵盖的国家中,八成国家有金融资产公开制度,但不到四成的国家系统地核查公务员资产公开中的违规行为,这主要是因为财产审核比财产公示要求更高。

当前我国的公职人员财产监管工作,正在循着公示与审核两种思路进行探索,相关机制正在建设之中,地方性实践正在推进之中。

2012年4月《求是》杂志发表国务院总理温家宝的文章《让权力在阳光下运行》,文章指出:“研究推进领导干部报告个人事项在一定范围内公开。”以下是2009年至2012年我国一些地方党政机构试行领导干部财产申报信息公示制度的情况。见表5-1、表5-2。

表5-1　我国一些地方党政机构试行领导干部财产申报信息公示制度情况(2009-2010)

表5-2　我国一些地方党政机构试行领导干部财产申报信息公示制度情况(2011-2012)

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

2013年1月21日王岐山在《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》中指出:加强对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员的管理和监督。认真执行领导干部报告个人有关事项制度,并开展抽查核实工作。2013年2月28日《上海市人民政府关于加强政府自身建设的若干规定》发布,强调“认真执行领导干部报告个人有关事项制度,并开展抽查核实工作”。2008至2012年上海市对800多个新提任的市管干部进行了包括个人经济情况在内的廉政申报,有些申报不清楚的问题要本人说明,通过有关部门加以核实。其中确实有个别人因为故意隐瞒、故意瞒报提供信息不真实没有提拔。广州市纪委2013年3月决定,2013年将对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加大监督力度,对领导干部重大事项申报进行比例为15%的抽查核实,虚报、瞒报的将被调岗或免职。2013年12月7日,中央组织部印发了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》(以下简称《通知》),《通知》提出,2014年起将开展领导干部个人有关事项报告抽查核实工作。重点抽查厅级后备人选对象。《通知》还要求,凡不如实填报或隐瞒不报的,一律不得提拔任用、不列入后备干部名单。为了开展对领导干部个人重大事项进行审核的工作,一系列相关机制已经或正在建设之中。1.有关机构可以通过银行核实申报人提供的个人资产信息,有效预防和监测犯罪所得转移以及防止事后受贿等腐败犯罪活动。金融机构不仅要对在任以及曾经担任过公职的个人的银行账户进行重点审查,而且要对公职人员的家庭成员和与其关系密切的人所要求开立或者保持的账户进行审查。政府部门通过确立金融机构核实客户身份的义务,可以使金融机构及时发现并报告可疑的交易活动,是预防和监测犯罪资产转移的重要制度基础。我国中央人民银行将于2011年3月至2013年6月在全国范围内完成个人人民帀银行存款账户相关公民身份信息真实性的核查,发现并清理一批匿名、假名账户。2.有关机构可以推动建立重大利益权属异地联网查询系统,防止发生虚报、瞒报的情况。目前,房产已成为一些官员腐败后的主要投资品,在贪官不如实申报房产情况而审核又不严的情况下,即使向社会公示其房产情况,公众的社会监督作用也会受到限制。我国正在建立的房屋权属异地联网查询系统,将会从根本上改变公职人员不如实申报家庭房产状况的现象,为通过公示实施有效的社会监督提供技术支撑。全国40个重点城市已与住建部联网,国务院常务会议决定2015年前500多个地级以上城市个人住房信息实现全面联网。2014年6月底前出台不动产登记条例,实施不动产统一登记制度。3.有关机构通过完善公职人员国外利益的登记管理,有助于追回被转移到国外的腐败犯罪所得。

西方国家在防治权力腐败的立法方面,具有丰富的经验。例如,《美国政府行为道德法》(1979年)、《法国关于政治生活财务透明度的第88—226号法》(1988年)、《英国内阁成员规则》(1997年)、《德国1997年刑法典》中有关国家官员腐败的条款等。当前应当在学习借鉴的基础上,尽快制定专门的《反腐败法》。

反腐败领域的国际合作是我国外事工作和外交工作的重要内容。^[29]近年来,中国利用《联合国反腐败公约》平台开展反腐败追逃追赃国际合作取得积极进展。《联合国反腐败公约》不仅确立了公职人员对国外资产的报告义务,而且为了鼓励缔约国之间的合作,要求缔约国的主管机关之间就公职人员财产申报的资料进行交换,以便对公职人员转移到国外的犯罪所得进行调查、主张权利并予以追回。2011年我国第一次对配偶子女均移居国外的国家工作人员进行了登记管理。截至2013年5月,中国已与49个国家签订民、刑事司法协助类条约,与36个国家签订引渡条约。^[30]