创新流动人口服务管理的探索与思考

创新流动人口服务管理的探索与思考_浙江公安机关加强和创新 社会管理的理论与实践

陈再灵[1]

2011年5月30日，胡锦涛总书记主持召开中共中央政治局会议，研究加强和创新社会管理问题。会议提出，要加强流动人口和特殊人群服务管理。随着改革开放的进一步深入，椒江区城市品位和知名度逐步得到提高，从外省市来椒江的流动人口也逐年增多。流动人口为椒江社会经济发展作出贡献的同时，也对椒江流动人口服务管理工作提出了新的要求。新形势下，进一步做好流动人口服务管理创新工作，促进椒江社会治安的持续稳定，实现椒江社会经济跨越式发展具有重大而深远的意义。

一、台州市椒江区创新流动人口服务管理的探索

随着经济社会的发展，流动人口不断增加，他们一方面为经济社会建设作出了积极贡献，同时也对社会管理带来了挑战。2010年椒江区共登记流动人口186683人，出租房屋24933间，分别较上年增长11．0%和19．5%。2010年全区刑事发案比两年前下降12．2%，刑事作案成员中外来人口所占比例由两年前的87．3%下降到75．8%。近年来椒江区对创新流动人口服务管理进行了初步探索，拓展服务管理领域，取得了明显的成效。

（一）建立流动人口服务管理三级网络，打造流动人口“十分钟服务圈”

1．积极创建流动人口服务管理三级网络。椒江区于2007年10月设立流动人口服务管理局，核定编制10人。从2008年上半年开始，在全区8个街道全面组建流动人口服务管理所，按照有专职人员、有办公场所、有服务窗口、有硬件设施、有工作制度“五个有”的要求配置软硬件设施；由财政全额保障的专管员按1000∶1共配备150人。2009年开始，椒江区以村（社区）为基本单位，以服务管理机构规范化、登记管理一体化、劳动用工合法化、出租房消防安全标准化、集中居住点建设社会化、服务宣传常态化为目标开展了示范村居创建活动，目前已创建50所示范村居。2011年开始，又开展了创建企业流管站推进季活动，在流动人口达百人以上的企业全部建立企业流管站，目标是建立规范化的企业流管站30个。

2．积极打造流动人口“十分钟服务圈”。就是流动人口10分钟内就可到达就近的服务所、站，对手续齐全的在10分钟内办好相关事宜，为流动人口提供便捷高效的服务。在各流管所设立服务大厅的基础上，建立了百余个服务站、点，对专管员分块包干上门办证，村、居协管员协助开展基础信息采集，提高了流动人口的办证意识，减少管理漏洞，促进了椒江区流动人口登记率的上升和犯罪率的下降。

3．积极稳妥地推进集中居住点建设。积极整合社会资源，鼓励企业或社会组织利用闲置场所等改建“民工公寓”，改善外来人口的居住条件。继环卫工人之家、方远集团民工之家后，前所街道新椒江人公寓、海东造船厂外来职工公寓、东港集团人才公寓等也先后建成使用。目前，全区共建成外来人口之家、企业外来职工公寓82处，入住外来职工4万余人。在集中居住点内设立了宣传橱窗，建立管理制度，引导“新椒江人”参与精神文明建设。

（二）探索流动人口管理方法创新，为社会稳定提供基础信息保障

一是采取蚕食式管理。根据蚕吃桑叶的原理，对流动人口居住复杂、管理薄弱的区域进行分块消化，排查一块，整治一块，巩固一块，达到以点带面的效果。具体工作中，实行面上推进和重点推进相结合，块上推进和线上推进相结合，全区每年组织不少于二轮的集中大排查行动，各街道在做好面上登记的同时，每月确定排查整治的重点，每周集中开展一次清查，区里每月对各街道整治的区块进行考核验收，巩固流动人口和出租房屋登记率。

二是采取自主式管理。按照“以业管人”、“谁用工、谁负责”的要求，同用工单位逐一签订流动人口管理责任书，明确“工作地”的法人或业主对流动人口管理负全责，治安责任人负主责。坚持重点管理和一般管理相结合，做到准确掌控，高效管理。2011年4月以区流动人口工作领导小组的名义专门下发了《开展企业流动人口服务管理站建设推进季活动实施方案》，把此项工作作为推进社会管理创新、落实基层综治责任的一项具体工作，并作为一项重要内容纳入平安考核、企业创安考核和街道流动人口工作考核中，落实用工单位自主登记、自主服务、自主教育的管理责任。

三是采取卡片式管理。结合农村和部分企业流动人口实际情况，一方面，在流管站设立橱窗，放置流动人口登记卡，列出所有出租私房和职工宿舍，使用卡片对临时居住人员进行信息登记。另一方面，在出租私房门口设立“信息窗”，里面放置便民联系卡、居住信息说明卡、居住证到期提醒卡等一系列卡片，提醒房主和外来人员及时办理登记、变更。通过放置一系列卡片，在潜移默化中强化出租房主和外来人员的责任意识，提高登记率。

四是采取坐标式管理。有的流管所利用电脑CAD技术制作出租房屋信息图，利用坐标的形式确定并记录各村居出租房屋所在方位。外勤人员下村居采集租住人员信息后，由内勤人员在出租房屋信息图上标出对应坐标，并及时将信息进行登记、修改，做到信息及时采集、传递、登记、更新。各村居、企业流管站做到基础信息图标上墙，定人定位。规范信息采集工作，定期开展信息分析，利用全省统一的流动人口综合信息平台，实时掌握流动人口的轨迹和活动动态，实行信息化、网络化管理，实现信息共享，提高服务管理效能。

五是采取集中整治式管理。椒江区于每年3—7月开展流动人口和出租房屋专项排查治理活动。发动派出所民警、专管员、村居干部集中上门宣传和登记，组成摸排组，落实责任区，努力摸清流动人口、出租房屋及用工单位底数，切实增强流动人口服务管理工作的针对性和实效性。通过整治行动，消除流动人口管理死角，使登记率、人户一致率达到省、市考核要求。行动中层层召开动员大会，专门制订实施方案，严格考核，落实奖惩措施，夯实流动人口管理基础工作。整治中，对不按规定登记的流动人口和出租房主实施行政处罚，扩大社会效果，对可疑人员由公安机关列为高危人员进行重点管控，2010年以来共列管1750人，有效预防和减少流动人口违法犯罪。

（三）拓宽流动人口服务宣传，切实增强新椒江人的归属感

流动人口为椒江区的社会经济建设作出了积极贡献，但往往难以真正融入本地，带来了一系列的社会问题。椒江区围绕市民化管理、亲情化服务的要求，推出了一系列的宣传服务措施，寓管理于服务中，有效增强了新椒江人的认同感和归属感。

一是开展新椒江人主题宣传教育活动。几年来，椒江区于每年的2、3月份开展以“服务创业就业、提高法律素质”为主题的“新椒江人宣传月”活动。通过悬挂横幅、张贴标语、散发宣传单、摆设咨询台等形式，向外来人员宣传相关法律法规，取得明显成效。同时创造条件，先后举办新椒江人演讲比赛、法律知识竞赛、民工子弟科普书画比赛、安全知识宣传月等活动，丰富流动人口的精神文化生活，切实提高广大新椒江人的法制意识。2010年初开展了首届“十佳新椒江人”评选活动，并在全区庆祝五一晚会上进行了表彰。2011年初又开展了“十佳新生代务工人员”评选活动。

二是开展新老椒江人恳谈联谊活动。为进一步畅通新椒江人利益诉求。椒江区定期组织召开“新老椒江人代表恳谈联谊会”。召集来自企业、民工子弟学校等单位的新椒江人代表，以及劳动、教育、工会、社保及部分社区居委会等负责人共同参加。一方面为新老椒江人面对面交流提供了平台，另一方面也为政府听取新椒江人在工作、生活中的利益诉求开拓了渠道，有利于完善服务管理功能，促进社会和谐发展。

三是拓展面向新椒江人的社会保障。为全面实施《浙江省流动人口居住登记条例》，椒江区积极配合市政府制定了《台州市区实施流动人口居住证制度的意见》，明确了持有《居住证》、《临时居住证》所享有的保障待遇，并针对流动人口意外伤害高发的现状，积极宣传和推进职工工伤保险，主动与太平洋人寿保险台州支公司联系，为暂时没有条件参加工伤保险的外来务工人员量身定做了一款意外伤害保险险种，一定程度缓解了外来务工人员及企业的后顾之忧。同时，与中国移动椒江公司联合开展“移动手机网，服务新椒江人”大型公益活动，减少新椒江人通信话费负担。

四是相关职能部门齐心协力做好服务工作。椒江区按照统分结合的原则，加强专门机构的综合协调和各部门的配合协作。人劳部门负责流动就业人员的职业培训、劳动就业、社会保险服务管理，规范人力资源市场秩序，2009年以来追回外来民工欠薪近千万元；教育部门负责流动人口子女教育管理工作，目前全区公办学校和民工子弟学校共接收外来民工子弟入学1万余人；人口计生部门负责流动人口计划生育管理，提供免费查孕查环和避孕药具；卫生部门加强对流动人口公共卫生服务管理工作，免费为流动人口接种疫苗。

（四）以落实长效管理为目标，建立健全服务管理工作机制

1．优化保障考核机制。将流动人口工作经费和专管员经费纳入财政预算，全额保障，分级负担，专款专用。制定了对街道（镇）流动人口服务管理工作的考核办法，坚持月考核与年度考核相结合，并纳入区对街道“两个社会”考核以及平安建设、综治建设考核范围，切实增强各级党委、政府保一方平安的政治责任。

2．建立成员单位责任体系。成立了区流动人口服务管理工作领导小组，专门制定了《全区流动人口服务管理职能部门工作职责》，明确了流动人口服务管理二十多个相关部门的工作责任，及时召开有关成员单位参加的联席会议，研究流动人口服务管理工作事项，使椒江区流动人口服务管理工作初步形成“党政牵头、统一协调、部门协作、条块结合、齐抓共管”的工作体制。

3．规范专管员管理制度。对专管员队伍按照统一公开选聘、统一管理制度、统一证件服装、统一工作台账、统一业务培训的“五个统一”要求进行管理。建立统一的工作职责、考勤制度、学习制度、考核奖励制度、过错责任追究制度、末位淘汰制度；每年开展法律知识、电脑操作、钢笔书法竞赛等内容的岗位比武活动，提高队伍的综合素质。

4．建立流管机构运行机制。每周由区流管局会同各街道流管所对专管员在岗情况和工作情况进行实地指导和督查，督查情况与专管员的工资奖励挂钩；每月定期开展业务考查和通报；每季度召开流动人口服务管理工作例会，总结和部署流动人口服务管理工作；每年对流动人口工作进行评比表彰，形成良性竞争的良好氛围。

二、椒江区流动人口服务管理中存在的问题

尽管椒江区的流动人口服务管理工作在全区上下的共同努力下，做了大量的工作，有了良好的开局，但也存在不少困难和问题。

（一）流动人口工作的社会氛围还不浓厚

流动人口工作投入大、见效慢，难度高，全社会重视流动人口工作的氛围还没有形成。对流动人口有关的政策法规的宣传还不够到位，大多工作停留在少数几个职能部门层面，用人单位、出租房主、有关社会组织的管理责任还没有真正得到落实，社会化管理有待进一步推进。

（二）流动人口管理仍存在薄弱环节

流动人口违法犯罪仍处高位，10年椒江区流动人口犯罪占总数的75．8%，虽较上年有所下降，但仍处高位，预防犯罪的基础工作有待进一步加强。外来人员流动性高，流动人口和出租房主的法制意识和主动登记意识普遍不强，漏登失管的现象仍在一定程度上存在，流动人口的整体守法和文明程度亟须提高。流动人口服务管理所、站建设和基础业务也有待进一步加强。

（三）专管员队伍管理不够规范

专管员配备比例离上级要求的500∶1还有一定差距。专管员均为临时聘用性质，队伍整体结构有待改善，素质有待加强，队伍中对流动人口工作法律法规掌握不全面，信息化操作水平不高，缺乏群众工作经验等情况普遍存在。专管员保障待遇较低，与流动人口服务管理工作的强度和难度形成较大的反差，一定程度上影响了做好流动人口工作的积极性和主动性。

（四）服务管理体制不够顺畅

椒江区流动人口服务管理三级网络的运行机制有待进一步完善，作为工作重心的街道流管所仍是临时机构，管理力量总体较为薄弱。村居服务管理站建设仍处于起步阶段，没有成熟的经验可供借鉴，需要进一步探索，示范村居建设的参与面需要进一步扩大。区级部门的服务管理职能和资源较为分散，目前缺乏有效方法实现更好的融合。社会保障和公共服务与广大新椒江人的愿望仍有较大的差距，需要进一步加大经费的投入和工作的力度。

（五）社会化管理较为滞后

创新社会化管理模式要求落实“以证管人、以房管人、以业管人、以外管外”的管理机制，但实际上椒江区的用工单位、出租房主自主管理的法制意识和责任意识普遍不强。由于流动人口服务管理存在职责模糊和职能交叉等现象，一些职能单位对流动人口务工创业的管理重视不够，存在“不愿管、不敢管”的思想。对用工单位和流动人口本人处罚难度大，行政成本高，造成流动人口法律法规执行难。在椒江区经商的流动人口大多是小规模、低档次，大部分不办理工商注册登记，管理难度非常大。也有少数不法分子混迹其中，以流动经商为幌子，进行违法犯罪活动，严重影响了椒江区的社会治安稳定。

（六）劳务市场建设较为滞后

来椒江区就业创业的流动人口每年接近25万（包括开发区）。如此规模庞大的用工队伍，应当为他们提供交通便捷、功能齐全、规模适度的劳务市场。但目前椒江区的劳务市场处于沧海路一个较为偏僻的室内场所，绝大多数外来务工人员都不知道它的存在。其他的10余家职业介绍所也普遍存在规模小、用工信息滞后、管理不规范问题，导致椒江区用工单位和外来务工者之间出现信息断裂，缺乏一个高效的职业介绍平台，成为发生“用工荒”现象的重要原因。同时，一些流动人口自发形成的“马路人力市场”，由于缺乏登记管理和监督，存在着很大的安全隐患。

（七）就业服务保障滞后

随着后金融危机时代经济的逐渐复苏，以及西部大开发的加速推进，城市就业岗位激增，外来劳动力已成为国内许多省份、城市相互吸引、争夺的重要资源。在此背景下，做好对流动人口的就业保障和社会服务显得尤为重要。企业和用工人员逐渐过渡到地位平等的相互挑选状态。许多外来务工者把能否提供良好的就餐、住宿条件以及解决社保、子女就学等因素作为择业的重要条件。但目前，椒江区很多企业在服务保障上还没有跟上形势发展，也是出现“用工荒”的重要原因。对流动人口的子女入学问题还没有很好地解决，进公办学校难，而民工子弟学校又普遍存在办学条件差、教学质量低的问题。有些企业对《劳动法》和《劳动合同法》的有关规定置之不理，使外来务工人员的合法权益得不到保障，致使他们反复跳槽，影响企业生产和社会稳定。

三、创新流动人口服务管理的对策与思考

要继续完善周永康同志提出的“以房管人、以证管人、以业管人”的工作模式，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，坚持服务与管理并举，关怀与指导并重，保障社会治安稳定，推动经济快速发展。

（一）大力宣传和实施居住证制度，完善社会管理和公共服务

加强对省居住登记条例和台州市实施意见的宣传，提高知晓率，使医院、学校、救助站、物业单位、中介机构、用人单位、房屋出租人等明确各自责任和义务，同时努力保证流动人口享受更多合理的社会保障服务。完善流动人口民主恳谈制度和新椒江人代表联谊会制度，搭建同城同享平台，畅通利益诉求和交流沟通渠道，促进外来人口安居乐业和新老椒江人和谐共处。及时查处侵犯流动人口合法权益的行为，力所能及地解决新椒江人衣、食、住、行、学、保险等方面的实际困难。积极探索流动人口自我服务管理的方法和途径，提高自我服务管理的水平。

（二）强化信息采集和日常管理，健全社会化管理工作机制

椒江区应在原有的管理方式上，努力探索创新管理方法与体制，延伸“以业管人”管理模式，达到新的管理高度。一是健全社会化管理工作机制。引导更多企事业单位参与到流动人口管理中来，鼓励、指导企事业单位制定流动人口员工工作、生活内部管理规章制度。积极探索流动人口自我管理制度，探索实行“以外管外”的办法。二是建立健全群众性组织。大力加强企事业单位工会组织建设，积极吸收外来职工加入工会，培养他们对企业的“主人翁”精神，加强企业内部流动人口自我服务、自我管理意识。加强对流动党员的管理和教育，以流动党员服务中心为工作平台，充分发挥流动党员在流动人口管理工作中的积极作用。三是推进企业流动人口信息化管理。利用全省统一的流动人口综合信息平台，建立企业流动人口信息采集终端，方便对流动人口信息的采集、录入和传递。加快培训企业流动人口协管员，提高流动人口基本信息报送质量。实时掌握流动人口的轨迹和活动动态，实行信息化、网络化管理，实现信息共享，提高服务管理效能。

（三）加大力度吸引培养外来人才，改善外来务工人员的知识结构和整体素质

一个地区的创新能力，很大程度上取决于人才的吸引和培养。一是加强服务保障促进人才吸收。应制定各项可行政策与法规，建设良好的社会环境和政策环境，促进更多高层次、实用型外来人才到台州市就业创业。二是积极开展针对流动人口的培训工作。新生代农民工已经由生存理性转变到社会理性，他们的文化精神需求及自身的教育需求同样迫切。应坚持开展好农村劳动力转移工作和外来务工人员培训活动工作，以技能培训为重点，开展进城务工青年岗位练兵、技能比武等活动，以提高流动人口的劳动技能。三是设立外来人员创业园区，为外来人员创办企业提供孵化空间，在创业园区内免收或少收各项行政事业性收费，实行税收优惠政策，以经济手段为杠杆体现对外来人员创业的扶持作用。

（四）制定合理长期规划，切实加强劳务市场建设

建设和完善劳务市场，有助于解决劳动力供求失衡和劳动就业存在结构性矛盾的双重难题。应加快建立规模适度、管理规范、容量足够、功能齐备的现代劳务市场。同时，可将劳务市场按照用工方式进行科学分类，使不同类型的企业和劳务人才有各自的招工和应聘场所，从而增强招工信息的透明度，减少企业招工成本，减轻流动人口就业压力。也可成立专门的外来人员就业职业介绍中心，向流动人口免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍，并与全国其他城市建立劳务合作关系，为流动人口就业提供方便。综合协调相关职能部门，联合开展经常性的劳动力市场秩序清理整治，加强对劳务中介组织的监督和管理。积极完善区、镇（街道）两级就业保障服务网络，拓展劳务协作渠道，规范用工制度。建立健全企业欠薪预警和催讨机制。积极处理劳动争议，深化维权工作，保护外来劳动者的合法权益。

（五）组织适合新椒江人参与的文体活动，丰富新椒江人的精神文化生活

要按照管理互补、服务互动、信息互动的要求，继续整合政府相关部门的力量，同时联合工青妇等组织，利用重大节日开展适合流动人口及民工子女特点的文体活动，丰富“新椒江人”的精神文化生活。利用报纸、互联网等媒介，探索建立新椒江人文化阵地，创导健康向上的流动人口群体主流文化。更多关注流动人口的所思所想，更多体现他们合理的意见诉求，适时组织开展对流动人口先进典型的评选表彰活动，切实提高流动人口的荣誉感、认同感、归属感。

（六）完善专管员队伍考核激励机制，提高专管员队伍的整体素质

开展集中培训和经常性的教育管理，适时开展专管员岗位比武和业务评先活动，健全队伍管理制度和考核激励机制，提高队伍的工作能力、服务水平和综合素质，使之更好地在流动人口服务管理中发挥基础作用，努力把流动人口服务管理队伍打造成一支让新椒江人感到可敬、可信、可亲、可爱的队伍。

[1]陈再灵：浙江省台州市椒江区流动人口服务管理局局长。