社区居家养老的必要性与可行性

社区居家养老的必要性与可行性_浙江社区的建设与发展

第四章　浙江社区工作的功能延伸

经过60年建设和发展，浙江不仅形成全国领先独具特色的社区服务体系，而且社区工作功能也不断延伸扩展，形成社区居家养老服务体系、社区社会保障体系、社区社会支持体系，在改善社区民生的同时，为兄弟省市和谐社区建设提供了有益借鉴。

第一节　浙江社区居家养老模式的选择

一、社区居家养老的必要性与可行性

（一）居家养老的必要性

人口经济学的相关研究表明，人口老龄化是经济发展水平和社会人口发展达到一定阶段后的产物，它反映了人类社会的进步，标志着经济文化、科技、卫生的水平。按照国际惯例，当一个国家或地区60岁以上的老年人口占总人口的10%以上，或65岁以上的老年人口占总人口的7%以上，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称为“老龄社会”。中国2000年的第五次人口普查结果表明：0～14岁人口下降到占2．89%，60岁及以上人口上升到占10．1%，65岁及以上人口上升到占6．92%，已基本上过渡到了老年型人口。在不到30年的时间内，中国人口年龄结构已由年轻型转变为老年型，比世界相同人口年龄结构类型转变花费的时间要短得多。到2050年，老年人口比例将达到最高峰值23．07%，将比世界的15．9%高出7．17个百分点，比发展中国家的14．3%高出8．77个百分点，比发达国家的25．9%低2．83个百分点。

目前，浙江省人口老龄化、高龄化的发展趋势在加快。按照户籍人口统计，截至2007年底，全省60岁及以上老年人口698．52万人，占总人口的15%，比上年同期增加24．26万人。80岁及以上的高龄老人101．04万人，占老年人口总数的14．46%，比去年同期增加3．17万人。浙江省人口结构已经迈入“老龄社会”，这对浙江省进一步构建和完善养老保障体系提出更高的要求。如何切实做好老年人的养老工作，保障老年人“老有所养、老有所医、老有所居、老有所靠”，是浙江省的重大课题，也是落实中央建立和谐社会和实践科学发展观的必然要求。

目前，中国的养老保障体系形式上主要可分为家庭保障和社会保障。家庭保障是以血缘关系和社会道德为保障的养老形式，是由家庭为老年人提供经济上的来源、生活上的照顾和精神上的慰藉；社会保障是由国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及有各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。从中国的实践来看，长期以来，中国传统养老模式是以家庭养老为主，即养老的物质需要和生活照料等方面由家庭成员提供。然而，由于计划生育政策的成功执行和社会经济的发展，社会急剧转型和广泛变迁，家庭结构出现了高龄化、小型化趋势，家庭养老功能逐渐减弱。

1982年联合国批准的《老龄问题国际行动计划》指出：“应设法按一个社会价值和家庭老年成员的需求来支助、保护和加强家庭。”1991年通过的《联合国老年人原则》再次强调“老年人应尽可能在家里居住”和“老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护”。这是因为养老不单是物质上的，而且是精神上的。除了给老年人以生活上的保障外，还要给他们以家庭的温馨。居家养老是指老年人在家中居住，但由社会提供养老服务的一种养老方式。有学者认为居家养老是指老年人分散居住在自己的家庭养老，而不是集中居住在养老机构养老。^[1]居家养老与家庭养老两个概念的内涵是不一样的。在老人的非正式照顾网络中，子女是老人照顾的重要基础。老年人家庭照顾主要是指来自家庭成员对老人的照顾，家庭成员包括老伴、子女、子女的配偶、孙子女和老年人的兄弟姐妹等亲属。照顾内容包括对老年人的经济支持、日常生活照料、精神疏导和患病情况下的护理等。此外，老年人家庭照顾也指这种照顾多发生在老年人的家庭里面，但有时候也发生在家庭外的一些其他场所，如在医院中的家属陪伴。在老年父母与成年子女之间的互动关系中，涉及父母与子女的互惠和子女对父母的责任等传统文化因素。有研究表明，在家庭照顾的背景下子女与父母之间的日常互动和支持对老人的身心健康有较明显的影响。^[2]费孝通曾指出，在中国的家庭结构关系中，子女赡养父母的方式与西方有所不同。^[3]

中国子女与父母之间是一种“反哺模式”，即下一代对上一代的赡养。在传统的伦理文化中，子女具有赡养父母的义务，它体现了养儿防老的均衡互惠原则，成为维系家庭经济共同体的纽带。不过，从20世纪80年代中国城市实行经济体制改革以来，出现了一些新的抚养关系，比如“逆反哺模式”，车茂娟将其总结为年老父母在经济上支持子女的一种反向抚育关系^[4]。在中国，家庭成员尤其是子女照顾父母是天经地义的，它成为传统价值中的重要内容，被世代推崇。家庭照顾依旧是目前中国城乡老年人照顾的主体，特别是当老年人因疾病或年迈而需要照顾的时候。这一现象是中国几千年传统文化不断沉积并产生影响的结果。中国传统的道德伦理观念一直支持着这种代代相传的血缘联系、地缘联系、经济联系和其他联系的老年人与子女之间的社会关系。^[5]李玲、许定波认为老人与成年子女间存在着千丝万缕的联系，即便没有同住在一起。^[6]随着交通以及通讯设施的改善，老人无论是长期还是日常的生活照顾都可以依靠子女。熊跃根认为成年子女是老人非正式支持网络中的重要基础^[7]。齐铱认为家庭支持对于老年人的照顾非常重要。许多统计资料表明，越来越多的老年人可能不再与他们的子女生活在一起，不住在一起，并不一定妨碍子女照顾父母，但是地理上的隔离在客观上给成年子女照顾老人带来了许多困难。^[8]子女照顾老人，不但家庭内部角色之间存在冲突，而且经济上也有较大的压力。照顾老人是一件琐碎的工作，照顾工作不仅包含有关心和爱的情绪在内，同时也包含了一系列的任务和责任。老人的子女是主要照顾者，很多国外的研究都指出除了配偶以外，子女是老人的主要照顾者以及支持来源，而且女儿在照顾工作方面比儿子还多。

社会嵌入理论为居家养老提供了理论支撑。该理论认为任何个人都不是孤立的，都是嵌入在特定社会结构和关系网络之中的，通过特定的社会关系网络获得社会支持，以及信息、情感、服务等其他社会资源。社会嵌入性简称嵌入性，该理论的代表人物是格兰诺维特，他继承和发扬了前人关于嵌入性概念的解释并提出自己的观点，他的嵌入性概念既反对社会化不足的概念，也反对过度社会化的概念。他指出，行动者既不可能脱离社会背景采取行动作出决策，也不可能是规则的奴隶；相反，行动者在具体的动态的社会关系制度中追求目标的实现。所以嵌入性概念并不完全否定这两种社会化，而是主张两者的相互支持，主张个体与结构两者之间的融合和互动。

社会嵌入理论和现代社会发展证明，老年人仍然需要继续社会化，主要的理由之一在于角色的转换。这种转换及影响的表现有四个。（1）劳动角色转换为供养角色，这容易使老年人产生经济危机感。（2）决策角色转换为平民角色（在家庭中由“家长”角色转换为被动接受照顾的角色），它容易使老年人产生“被抛弃感”和寂寞感。（3）工具角色转换为感情角色。工具角色是指人们肩负着一定的社会公职，在社会政治、经济、文化各领域占据着主体地位，他们所扮演的角色是为了某种特殊的目的，如职业上的角色。情感角色是为满足身心情感的角色，比如在家庭中父母、子女间的角色。这种角色的转换使老年人常常碰到性别角色模糊问题以及伴随而产生的老年夫妻之间的冲突。（4）父母角色转换为祖父母角色。除了角色转换外，老年人还将遭遇多重“突然失去”的威胁，如子女情感支持的突然失去（子女成家分居），老年人进入“空巢”（家庭）、健全身体的突然失去（疾病并可能面临肢残或死亡）、配偶的突然失去（丧偶并带来心理健康上的问题）。所有这一切对老年人而言都是将要面临的新问题，都需要通过继续社会化，加强学习，提高修养和不断自我调整来予以解决。居家养老是老年人继续社会化的一个很好的平台，通过社区为老年人提供的各种服务，可以使老年人在角色转换过程中能够更好地地应对。

（二）居家养老的可行性

2000年，全国社会福利社会化工作会议提出，努力建设居家为基础，社区为依托，福利机构为补充的老年人福利服务体系。2001年开始，民政部在全国推进社区老年福利服务星光计划，旨在通过福利金资助，社会力量帮扶，各级财政投入和街道居委会筹集资金共同建设，为社区老年人提供福利服务。据此，各省市在实践中积极探索适合本地区的养老模式。在这个政策指导下，全国多个城市正在试行居家养老，这种新型的城区养老模式借鉴国外的成熟经验，结合中国国情，把政府提供的养老保障服务和家庭居住养老结合起来，发展出一个新的养老模式，可以更好地满足老年人的养老服务，极大地降低了社会成本。其中，浙江省城区居家养老模式尤其突出，取得了较好的社会效果，得到了中央和社会群众的好评。

在中国目前社会养老难以一蹴而就、真正意义上的社会化的养老在实践中难以实现经济支持的情况下，居家养老的作用及其重要性显得更为突出。居家养老是社会转型期养老方式的最佳选择，它与城市社会化养老密切相关。作为后者的过渡形式，居家养老充分体现了格兰诺维特所提出的“适度社会化”的理念。中国老年人虽然比较看重家庭成员的作用，但随着社会的发展和文化的变迁，中国老年人对家庭的依赖性越来越弱，养老方式将呈现多元化，居家养老将成为现阶段及未来一定时期城市养老的重要方式。

从老年人的居住方式角度而言，居家养老是指老年人养老的居住方式是在自己的家庭，而非集中居住在各养老机构。家庭养老并不都是居家养老，也有些老人自费或家庭其他成员提供费用到福利院或者托老所去养老。居家养老虽是养老的一种主要形式，它是从养老的居住方式角度而言，是相对于集中居住在各种机构养老的一种分散在家庭居住的养老形式；家庭养老虽也是养老方式的一种主要形式，但它是就养老费用和生活服务由谁提供或承担而论的，是相对于由社会供养的一种由家庭供养的养老形式。居家养老最早是英国政府为使老人留在社区和家庭，鼓励家庭照顾有需要的人士而采取的一种政策措施。^[9]有研究发现，老人经常会从家庭那里获得日常生活、活动方面的帮助，从经济逻辑的角度分析，居家养老是一种最经济的公共消费和善用社会有限资源的办法。但“居家养老”绝不是以牺牲家庭成员特别是配偶和子女的幸福、降低自身生活质量为代价的。西方推行居家养老是有前提的，是一定要配以“社区照顾”作为补充方式。为解决家庭核心化与老年人居家养老的矛盾，学界主张大力发展社区助老服务，从而为居家养老的老年人提供全方位的服务。《1982年维也纳老龄问题国际行动计划》强调“应该设法让年长者能够尽量在自己的家里和社区独立生活”，并且建议“社会福利服务应该以社区为基础，向老年人提供各方面的服务”。1992年，联合国通过的《老龄问题宣言》强调，“以社区为单位，让老人尽可能长期在家里居住”^[10]。

目前国内相关研究文献对发展居家养老的作用进行了分析，根据其侧重点不同，可分为两类。一类是从中国机构养老和家庭养老面临困境角度对居家养老作用的研究。首先，中国人口老龄化的一大特点是“未富先老”。65岁及以上老年人口比重达到7%的发达国家人均国民生产总值一般在10000美元以上，而中国进入老年型国家时仅有1000美元左右。这种“未富先老”还体现在文化教育、卫生水平、产业结构、地区和城乡差别等方面，这决定了中国不可能照搬西方福利国家的方式。另一类是从老年人各方面需求角度对居家养老作用的研究。首先，从传统角度，居家养老符合多数老年人的传统观念。^[11]养老院缺乏“家”的感觉，不符合中国“叶落归根”的传统观念，并且集中宿舍式的生活使老年人失去了适应社会的能力。其次，从经济学角度，居家养老既可充分利用现有的家庭物质资源，如住房及生活设施等，又可根据老年人多年的生活习惯安排日常生活，节省开支的同时有利于保证老年人生活质量。^[12]第三，从心理学角度，居家养老有利于老年人的身心健康。在养老机构中的老年人远离自己生活过的社区，心理上易产生一种被家人和社会冷落的孤独感；而且在养老机构中常目睹同伴们死去，容易产生额外的心理恐惧和精神压力。在自己长期生活过的社区中养老，熟悉的环境能帮助他们保持原来的生活习惯，亲朋好友、熟人也能使老年人精神愉悦。

（三）我国社区居家养老模式的比较与借鉴

1．杭州市上城区政府出资主导的“标准化居家养老模式”

杭州市上城区居家养老模式整合民政局、上城区居家养老服务指导中心、街道办事处、居委会、居家养老服务实体力量，构建了政府主导、涉老部门协同、以家庭为基础、社区为依托、社会参与的工作格局。杭州市上城区的居家养老模式的核心是在全国范围内率先制定《居家养老服务与管理规范》，针对上城区居家养老服务工作规范化的要求，通过对居家养老服务的规范化，建立工作规章制度，向社区老年居民提供规范化的居家养老服务，使居家养老成为服务基层社会，造福社区居民的载体。这个规范性规章制度是在质量技术监督局的指导下制定的，制度明确规定了管理机构、居家养老服务实体的职责，并对服务对象与工作内容进行了界定，将各类养老服务工作定性、定量编制，对服务人员的工作进行职业考核。这个规范性文件第一次将上城区居家养老模式从规章制度上固定下来，有效提高了居家养老服务质量，提高了其社会保障的公平性，运行效率大大提高。

2．宁波市海曙区政府购买服务的社会化居家养老模式

宁波海曙区由政府出资，向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员，每天上门为辖区内600余名高龄、独居的困难老人服务。社区服务中心启用“81890”（“拨一拨就灵”）服务热线，即时响应老人的需求。

3．北京市“无围墙养老院”模式

2005年北京市西城区月坛街道开始探索居家养老服务模式，通过住养、日托、日间照料等形式开展专业化居家服务，探索新时期居家养老的运行机制。街道依托街道社区服务中心建立了相应的居家养老服务机构，为老年人提供各种直接上门服务。例如家政服务、生活照料、购物、就医等，同时注重他们的心理健康，积极组织老年人开展多种形式的体育文化娱乐活动，组成了太极拳队、老年人门球队、时装模特表演队、书画社、老年人合唱团、秧歌队、舞蹈队等各种兴趣活动小组，丰富了老年人的精神文化生活，这种养老模式被老百姓形象地称为“无围墙养老院”。

4．上海市“居家养老服务券”模式

上海的养老政策“因类而异”：对三无、五保老人、优抚对象和有特殊贡献的老人，由政府购买服务；对低保老人、高龄老人、生活困难老人，由政府补贴服务费用；对身体健康、有经济支付能力的，则实行优惠低偿的市场化服务。各个区县“居家养老服务指导中心”应运而生，尤其必须提到的是“居家养老服务券”，服务券的分发按照一年12个月，每月1张服务券，券上分有“轻度”、“中度”、“重度”几类等待打钩的服务评估等级。不同的服务等级，对应的分别是高限为200元/月、300元/月、400元/月的服务补贴。内容涵盖陪医，也有帮助打扫卫生、洗衣做饭等。

5．大连市“家庭养老院”模式

2002年，大连市沙河口区民权街道推出了“家庭养老院”的社区养老福利服务形式。“家庭养老院”立足社区，利用老人现有的住房把养老院建立在老人家里，充分调动辖区内的下岗失业女工，对其进行相应培训，使其成为标准的养护员，在老人家里上岗，把养老服务送到老人家里。家庭养老院不仅可使老人居家享受到打扫卫生、洗衣、买菜、做饭、巡诊、医疗、护理、温馨交谈等服务，也符合老人喜欢家庭氛围，喜欢居家养老的心理要求。大连的家庭养老院分为三个层级：第一层级是街道家庭养老院，院长由街道主管民政工作的副主任兼任，主要负责制定各项工作制度和管理办法，协调相关部门的关系，筹集家庭养老院的慈善基金；第二层级是社区居委会的社区家庭养老服务站，站长由居委会主任兼任，主要负责征求养护对象的意见，安排居家养老的工作任务，管理社区养护员；第三层级是家庭养老院的成员，由一户居家养护对象和一名养护员组成。

综合上述文献，大部分学者认为，中国的养老制度发展方向应该是居家养老和规范化的社区服务相结合，以家庭养老为基础，社区养老服务为依托，机构养老为补充，这将是未来社会养老的主要模式。社区居家养老模式是以居家老人家庭照料为主，社区养老机构照料为辅。在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅。该模式借鉴了西方发达国家的社区照顾理论，结合中国实际情况，首先在北京、上海等老龄化比较严重的城市发展起来的一种整合社会各界力量的养老模式，并取得了不错的效果。相较于国外发达成熟的居家养老模式，中国仍处于摸索阶段，各地都根据本地情况作了若干尝试，取得了一定的社会效果，但是其模式还很不成熟，需要各级政府和学者进一步探讨和研究。

自2004年《浙江省人民政府办公厅转发省老龄委工办、省民政厅关于加强城市社区老龄工作意见的通知》（浙政办发〔2003〕67号）下发以后，浙江省各地特别是大中城市实施了“3587工程”，开展了居家养老“生活照料网络”建设。2006年4月，浙江省政府出台《关于促进养老服务业发展的意见》，从政策上鼓励各种社会力量投入“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为辅助”的养老服务体系建设。绝大部分市和经济强县相继出台了具体实施意见，中心城区探索居家养老服务工作初见成效，服务的内容涵盖了紧急救助、家政服务、生活护理、日间照料、配送餐、精神慰藉等方面，初步形成了政府为特殊困难老人购买服务，专门服务机构为居家老人提供低偿、微利服务，志愿者队伍为居家老人提供无偿服务的工作格局。从2007年起，有条件的地方如杭州、宁波、嘉兴、金华、台州、舟山等市的29个县（市、区）还将居家养老服务向农村延伸，惠及更多的老年人。截至2008年10月，除15998名老人享受政府买单服务外，其他结对帮扶、志愿者照料和社区、中介组织低偿或有偿等服务也由点到面不断扩大，广大城乡老年人得到了实实在在的实惠。对此，陈加元副省长曾多次批示对此予以肯定，回良玉副总理也专门对宁波市海曙区的经验作过批示；《人民日报》、《浙江日报》、中央及省市电视台等主流媒体也多次进行过报道。

虽然浙江省逐步建立了居家养老制度，并在实际运行中取得了一定的成绩，受到了诸多肯定，但是在浙江省老龄化加速的趋势下，任务是长期而艰巨的，如何进一步总结经验，在现有的城区居家养老模式的基础上，提炼出可以在全省范围内推行的居家养老模式，是社会保障部门的一个重要研究方向。

二、杭州市上城区政府出资主导的“标准化模式”

杭州市上城区是杭州历史文化底蕴深厚的一个老城区，也是浙江省人口老龄化比率最高的一个城区，60岁以上的老人有6．5万人，占全区总人口的20．5%。杭州市上城区是“全国养老服务社会化示范试点区”之一，自2005年被确定为试点区以来，经过三年的探索和实践，在杭州市率先推出并实施了以“养老在家里，我们来帮你”为主题的居家养老惠民工程，构建了“七化一结合”的养老服务新体系，即“投资多元化、运作市场化、管理规范化、对象大众化、服务人性化、队伍专业化、手段信息化、专业服务与志愿者服务相结合”，先后出台了《上城区居家养老服务工作实施意见》、《上城区推进养老服务社会化意见》、《上城区福利机构管理改革实施意见》等文件，2008年还出台了《居家养老服务评估标准》，通过杭州市质量技术监督局的验收，并以杭州市地方标准的形式予以颁布，有效推进了和谐社区的标准化、科学化建设。此外，上城区专门成立“养老服务社会化领导小组”，下设养老保障、医疗卫生、生活服务、文化教育和司法维权五个指导中心，养老服务社会化程度有了新的突破和提升。

杭州市上城区大力发展老年福利事业，在促进为老服务的社会化上取得了较好的成绩。仅2008年，全区有1700人享受由政府买单的居家养老服务，政府投入资金达240万元。对“橄榄型”的中部和顶部，通过服务引导，老人向为老服务专业机构自行购买居家养老服务的平均每月3000小时计2．5万元，全年消费累计达30万元；向中介服务企业找保姆服务和家政服务的平均每月11200小时计11．2万元，全年消费累计达134万元。全区共有45600多名老人享受居家养老服务，占老人总数的70%，产生了较好的社会效益和经济效益。

（一）党政重视，科学规划，构建三个体系

杭州市上城区区委、区政府将发展为老服务事业、破解养老服务难题、推进养老服务社会化进程，提上重要议事日程上来，制定了《上城区老年人福利事业发展纲要》，并出台《上城区养老机构社会化改革实施意见》。为切实加强对养老服务社会化工作的领导，还专门成立了由区委书记为组长，相关部门领导为主要成员的上城区创建养老服务社会化示范区工作领导小组。领导小组下设养老保障、医疗卫生、生活服务、文化教育和司法维权五个指导中心，为街道、社区和民营组织开展养老服务进行分类指导，为养老对象提供全方位的服务。

上城区还实施了“养老在家里，社区来帮你”为主题的居家养老“惠民工程”，对不同对象的老人，采用不同办法，给予保障。一是组织体系。采取区、街道、社区与中介服务实体“三级管理，四级运作”的模式。区居家养老服务工作领导小组牵头协调，制定相关政策、措施。街道居家养老服务中心负责对社区和中介服务机构的监督和管理。社区居家养老服务工作站负责服务对象调查和服务申请受理。中介服务实体负责上门服务。二是运作体系。各街道根据本区域实际情况，培育民间组织或依托敬老院，成立居家养老服务所等专业机构。对大多数社会老人，积极引导他们转变传统的养老观念，自己掏钱向居家养老专业服务机构购买服务，服务项目设置不仅有生活料理、外出购物，出门陪侍、陪医护理，还有读报、陪聊等精神慰藉特色服务。对少数困难老人，政府投入资金，向每位服务对象发放每月70—420元不等的居家养老服务券。为搞好企业退休人员社会化管理服务，各街道还成立了殡仪服务站，方便老人家属料理后事，取得社会效益和经济效益双丰收。三是保障体系。做到制度保障、资金保障、场地保障。为有效推进居家养老服务工作，上城区出台了《关于开展“居家养老”服务工作的实施意见》、《推进社会养老机构社会化的实施意见》等文件，将居家养老服务作为区委、区政府的一项重要工作来抓。资金筹措采取“一块三点”的办法：“一块”，就是区财政切一块；“三点”就是街道贴一点、社会力量捐一点、个人出一点。各街道为老服务中心和社区为老服务所提供工作场地和活动场地，并与社区福利服务设施相结合，开展老年食堂、老年洗衣房、日托所等精品亮点设施创建工作，为老人提供良好的活动环境。

（二）社会参与，加快发展

杭州市上城区区委、区政府广泛动员街道、社区、中介服务机构和辖区各行各业积极参与，初步形成了“以政府为主导、以街道社区为依托、以福利机构为骨干、以居家养老为基础、以专业化服务为主体、以全社会共同参与”的养老服务社会化新体系。

为进一步整合为老服务资源，培育一批守信誉、讲质量、服务优的品牌企业和中介组织，提高为老服务水平，推进养老服务社会化，杭州市上城区在全国成立了首个“为老服务联盟”，通过整合社会资源，将品牌好、服务优的企业和中介组织吸纳为联盟成员，从而真正实现了社会化、专业化的养老服务。首先，辖区内企事业单位、中介服务机构等经申报和审核，可成为联盟成员单位，为全区老年人提供家政、送餐、购物等各种服务。其次，联盟成员单位履行诚信、优质服务，就可给予“三权”，即“挂牌权”、“入网权”（纳入上城区建立的“一册三网”社区服务信息平台）和“授星权”（授区星级服务点）。通过此种有效激励机制，在提高联盟成员单位形象、知名度的同时，确保了为老服务的优质和规范，并促使联盟成员单位良性竞争，优胜劣汰，营造了社区服务业向社会化方向健康发展的良好氛围，从而有效推进了养老服务社会化进程。

（三）政策扶持，引入民办非企业组织

为鼓励民间资本、社会力量投资参与养老服务，杭州市上城区区委、区政府采取了多项扶持政策。首先，制定了优惠政策，在市政府给予每张床位2000元一次性开办费支持的基础上，又给予每张床位每月60元的床位补贴。其次，区委、区政府与台湾唯新集团、在水一方互助会等一批企业和民办非企业组织签订合作协议，由其先期投入、兴办实体，由此共吸纳社会资金1000余万元。再者，与区卫生部门联系，改造卫生院，成立临终关怀医院，设临终关怀床位60张，服务设施逐年递增。

在居家养老惠民工程中，杭州市上城区采取“政府主导，街道、社区为依托，中间组织和福利机构负责上门服务”，实行了“三级管理，四级运作”的管理模式。在管理架构上，各街道建立“居家养老”指导中心，社区建立“居家养老”工作站。在实施形式上，采取了政府买单、购买服务的办法，向所有政府需要提供养老服务的老人发放服务券。在宣传引导上，街道、社区通过加大力度，上门做好思想工作，引导老人们转变传统养老观念，建立“养老消费”新概念。在资金筹集上，采取“一块三点”的办法，区政府财政先期投入启动资金200万元，多方再筹资，一起为“居家养老”工程提供充足的资金保障。通过上述一系列的举措，居家养老惠民工程在全区得到顺利开展。

全社会积极参与养老服务事业的氛围在杭州市上城区基本形成，志愿者广泛参与的热情蔚然成风。其中南星街道“个十百千万”志愿服务模式，湖滨街道“时间银行”、“助老机制”，被评为全国先进社区。居家养老惠民工程在解决为老服务的同时，也开辟了新的就业岗位，实现了双赢。

（四）建设队伍，规范运作

杭州市上城区在养老服务队伍建设上，采取专业服务与志愿者相结合的办法。在居家养老与其他养老服务工作中，首先强调专业队伍建设。如今，全区的6个街道中，共培育服务机构6家，专业服务人员已达215名，加上12所敬老机构、老人公寓、托老所等老年福利机构从业人员共458人。这些养老服务从业人员都经过了专门的技能培训，并在取得相应资格证书后方可上岗。同时，上城区还定期不定期地组织各类知识业务培训，以不断提高服务队伍的知识水平和服务意识，塑造一支爱岗敬业的优秀队伍，为老人提供专业化、人性化服务。

在创新探索养老志愿服务新途径方面，杭州市上城区更是百花齐放，涌现出一批全国性的先进单位和示范街道。南星街道首创“个十百千万”志愿者服务模式，即一个协会、十大项目、百支队伍、千人服务、万人受益，为老人送去温馨照顾，被评为全国志愿者服务先进单位。湖滨街道则创设“时间银行”——服务储蓄存与取制度，提出“今天我为你服务，明天你为我服务”的口号，推出了低龄老人服务高龄老人，为困难老人请“生活管家”等管理创新模式，为老人提供住、行、医、乐等多方面的上门服务，激活志愿者服务运转机制，被评为首批全国社区志愿服务示范街道。望江街道以健全的组织机构为基础环节，以居民需求为重点环节，以社区互助会为中介环节，以“保育”、“反哺”为亮点环节，以区域共建为关键环节，精心构建社区志愿服务新体系，被评为第二批全国社区志愿服务示范街道。

（五）创新模式，强化特色

杭州市上城区确立养老服务社会化发展的基本思路，明确“橄榄型”发展目标，积极引进以培育民办非企业组织参与养老服务事业，在探索养老服务社会化、市场化、专业化的基础上，首创“为老服务联盟”、“一册三网”信息平台，并以该平台为依托，整合社会资源，开展多渠道、多特色、人性化的服务。并由此形成政府、民间组织、服务对象及加盟单位多赢的局面。经过五年来的探索与实践，全区精心构建了一个“投资多元化、运作市场化、管理规范化、对象大众化、服务人性化、队伍专业化、手段信息化、专业服务与志愿者服务相结合”的“七化一结合”养老服务社会化新体系。政府投入、吸纳民间资本共计6000余万元，新建床位200余张，星光老年之家71个，引进一批信誉好、服务优的中介服务实体，采用政府购买服务、服务实体上门服务的形式，为3000余位困难和高龄老人提供生活照料、陪医购物、精神慰藉等多种服务，服务内容和方法日趋人性化。居民的养老观念得到转变，有经济能力的老人则通过自己购买服务，享受到政府低偿优质服务，基本实现了养老服务全覆盖。

（六）“七化一结合”

投资多元化。区政府投入6000万元，新建敬老院、老人公寓等福利机构3家，新增床位200余张，“星光老年之家”71个，总面积达14800平方米。在加大政府投入的同时，还通过政策扶持，积极引导老年人福利事业向“投资多元化”方向发展。近年来，上城区与3家企业、民间组织合作实行公办民营，吸引民间资金1000万元。

运作市场化。区政府提出“福利为本、服务为先、优胜劣汰”的改革基调和租金适当优惠的政策，采取“公办民营、管办分离”的形式，使福利机构的效率明显提高，生存能力不断增强。对原公办福利机构进行改制，引进了一批信誉好、服务优的中介服务实体，作为社会化运作的主体，面向社会自主经营、自负盈亏，增强了福利机构的竞争力。

管理规范化。为了不断推进养老服务社会化进程，做到规划有保障、组织有保障、制度有保障，上城区每年制订老龄工作实施意见、社区服务业发展计划，并先后出台了《开展创建养老服务示范街道的通知》、《福利机构改革管理办法》等文件。对街道、社区、服务实体人员进行专业培训，对其工作进行检查考核，并专门成立“杭州华爱老年事务发展中心”，就居家养老机构、老年食堂管理、养老护理员职业技能培训、涉老事务咨询、中介机构等进行管理监督。为促进本城区居家养老服务与管理的规范化和标准化，还专门制定了《居家养老服务与管理规范》，规定了居家养老服务与管理的术语和定义、管理机构职责、服务对象与工作内容、管理要求、检查与考核。

对象大众化。杭州市上城区推出的以“养老在家里，我们来帮你”为主题的居家养老惠民工程，利用“低成本、广覆盖”的优势，对不同对象的老人采用不同办法，给予保障。首先，对全区18名“三无”老人实行入院集中供养；其次，对958位低保、困难老人以及2000余名80岁和85岁以上的空巢、独居老人通过“政府买单、上门服务”的办法给予居家养老；再者，对1300余位有养老需求的老人，积极引导他们转变传统的养老观念，通过自行购买，享受到低价优质的服务。通过各种养老福利机构的服务和居家养老惠民工程的实施，较好地满足了广大老年人养老服务的各种需求，基本实现了养老服务全覆盖。

服务人性化。在实施居家养老服务过程中，承担养老服务的中介机构，在项目设置上体现“以人为本”、“人性化服务”的理念，服务项目不仅有生活照料、外出购物、陪医护理，还有读报、陪聊和精神慰藉等特色服务。

队伍专业化。对养老服务从业人员，全区各街道实行公开招聘，在政府政策的支持下，择优录取一批养老服务员。按照《养老护理员国家职业标准》的要求，由中介机构、福利机构负责专业培训，通过考核持证上岗，不断加强、提高养老服务队伍的知识化和专业化建设。并根据与老人习俗相近的要求，吸收280余名本地“4050”人员从事居家养老服务，深受老人欢迎。

手段信息化。杭州市上城区打造社区服务“一册三网”信息平台。“一册”即编印一本《上城区便民服务手册》，收录各类社区服务信息。“三网”即电话服务网、电视服务网和电脑服务网，提供方便、快捷的信息服务。通过“一册三网”信息化平台，逐步实现“5A”服务目标。另外，上城区还与电信、市120急救中心联合开发了“一键通”应急呼叫器，投入30余万元为968名老人免费安装使用，被老人们亲切地称为“放心的电子保姆”。

专业服务与志愿者服务相结合。上城区实施居家养老惠民工程主要以专业服务为主，志愿者服务为补充，不断扩大服务范围，延伸服务触角，满足各类养老服务需求，使老人享受到更专业化、多样化的服务。

（七）服务全面，群众满意

在兴建、改建一批社会福利机构的基础上，近年来，杭州市上城区采取多元化投资手段，使原有设施不断升级，还新办了老年食堂22家、洗衣房15个、日托所65家，增设临终关怀医院1家等。随着福利机构和福利设施规模的扩大、服务能力的提升，“三无”老人和困难老人实现了集中供养，一般社会老人享受机构上门的优质低价服务，以及少数经济宽裕的老人享受高层次养老服务等不同需求都能得到基本满足。根据最近调查显示，在5000名老人的问卷调查中，表示“满意”和“基本满意”的有4750人，满意率达95%以上。

总之，杭州市上城区在推进养老服务社会化工作方面，解放思想，大胆创新，从工作模式、运作机制、管理与服务等方面进行了多方积极探索，取得了较好的成绩。他们为创建以政府为主导、街道社区为依托、中介机构为服务实体、社会力量兴办福利设施、全社会广泛参与的养老服务社会化工作体系示范区做出了榜样。

三、宁波市海曙区政府购买服务的“社会化模式”

海曙区是宁波市的中心城区，现有60岁以上老人5．4万人，占总人口的17．1%。其中，空巢独居的老年人有2．6万人，占老年人总数的47．9%。按国际通行标准，已进入老龄化社会。机构养老供给不足，家庭养老功能日益弱化，探索一种新的养老方式成为紧迫课题。从2004年3月开始，宁波市海曙区积极开展社会化居家养老的全新探索，构建起新型的社会化居家养老服务体系，经过四年的实践，海曙区的做法赢得了社会的普遍认同，尤其是老年人的欢迎。2005年宁波市海曙区成为唯一一家全国社区养老服务示范区。2008年海曙区“政府购买居家养老服务”获得了第四届中国地方政府创新奖优胜奖，为宁波市捧回了第一块“中国地方政府创新奖”奖牌。

（一）宁波市海曙区社会化居家养老模式实践

宁波市海曙区实行“走进去”和“走出来”方式探索基本的社会化居家养老模式。

1．“走进去”方式

“走进去”，就是主要针对一些行动不方便的老年人，落实专门的居家养老服务员、照护员和义工提供上门服务。自实施居家养老工作以来，全区每年都有近600名高龄、独居的困难老人享受到由政府出资购买的每天1个小时的居家养老服务。对于政府购买服务对象以外的其他困难老人的个性化需求，非营利性组织——海曙区星光敬老协会发动社会力量建立了一支由1255人组成的居家养老义工队伍，与老年人结对进行亲情关怀，广大老年人成为这一政策的受惠者。此外，宁波市海曙区还推出了企业认购、个人认养、个人认购等多种服务选择，进一步扩大了“走进去”的服务受惠面。

2．“走出来”方式

“走出来”，就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭。海曙区许多街道、社区相继建立了带有日托服务功能的居家养老综合服务中心，向社区老年人提供日托、就餐、康复、休闲娱乐、学习聊天等各种服务。目前，海曙区共有4家街道养老服务中心、13家社区养老服务中心，居家养老服务中心提供的不仅是物质性的服务，更重要的是搭建起老人之间精神、情感方面的互动和交流平台，不少社区民间组织得到了孕育和成长。

（二）宁波市海曙区社会化居家养老体系的运作方式

1．政府扶持，为老人购买服务

作为一项复杂的社会系统工程，政府是居家养老工作的发起者和规划者。几年来，宁波市海曙区一直把居家养老列入年度重点工作，在每年的全委扩大会议和两会等重要会议上，从政策、规划、财政等方面进行部署和推进。于2004年出台了《海曙区社会化居家养老工作实施意见》，并在黄金地段无偿提供了活动场地。每年有150万元服务成本列入财政预算，从2007年8月起，服务成本由原来的每人每年2000元增加到2400元，财政预算也增加到204万元，并按照政府购买服务财政拨款总额的5%的比例设立备用金，作为因病等其他特殊原因致贫服务对象的保障经费，2008年全年全区共有710人次的老年人享受到政府购买的服务，另有28人次享受到企业认购的居家养老服务，有85人次个人出资购买了服务。此外，对新建的面向老年人的社区公共服务设施、设备及其日常运作进行了补助，累计资金达500余万元。

2．社会参与，非营利机构扎实运作

社会事业社会办是做大社会事业的基本趋势。社会化居家养老自然离不开社会的参与，这也是家庭养老社会化这一思路的基本含义。宁波市海曙区政府通过向非营利性组织——海曙区星光敬老协会购买服务的方式，实现居家养老公益项目的有效运作。区星光敬老协会主要承担居家养老服务对象、服务员、护理员的核定，服务员、护理员和义工的组织和培训以及对服务质量的监督等工作。在海曙区的居家养老体系中，政府负责规划、政策制定、资金投入，而协会作为中介组织负责组织实施，具体任务由社区承担。发挥民间组织在社会管理、服务中的生力军作用，这既有利于整合和培育社会力量，同时又促进了政府职能转变，改变政府包揽社会一切事务包括公共服务的传统做法。目前共有居家养老服务员271人、报名义工1255人、结对认购服务企业5家。

针对政府支付老人居家养老服务以外，区星光敬老协会还培训义工，提出“服务今天，享受明天”的思想理念，通过“义工银行”储蓄劳务的方式，和政府购买服务对象以外的老年人结对上门服务，即每位参加义工的低龄退休老人都有一张卡，义工每提供一次服务，将服务情况记录在卡，由服务对象签字认可，协会存档归案，以后义工年纪大了，协会可以无偿提供相应服务。

3．社区搭台，“小家”变“大家”

社区是现代城市社会生活的基本形态。社区是个大家庭，居家养老这个“家”，也包括社区这个“家”。从一定意义上说，居家养老就是社区养老。社区在居家养老中发挥了主体性和基础性的作用。社区的依托作用主要体现在提供需要上门并由政府支付成本购买服务的老年人对象、落实上门服务人员、提供面向大多数老年人的各项服务设施和服务项目。社区发扬邻里互助的传统美德，使老街坊成了好保姆，又解决了社区里下岗、失业困难人员的就业问题，在社区的居民之间架起了沟通互助的桥梁。2004年以来，区和街道两级筹资，在有条件的社区建起了一批居家养老服务中心，日托夜归，使老年人找回了久违的“老墙门”。除了硬件建设之外，社区还进一步完善社区老年协会等组织载体，充分发挥其作用，组织发动更多的社区老年人参与到居家养老中来；许多社区还与辖区医疗机构、养老机构联姻，发挥这些机构在居家养老中的作用等。

（三）宁波市海曙区社会化居家养老体系的功能

1．安全保障，建立老年人应急求助信息系统

为了有效地对居家老人实行安全应急救助，宁波市海曙区借助81890求助服务平台对信息系统进行了改造升级，设计出专为老弱病残人士方便使用的“81890一键通”电话机。“81890一键通”电话机具有三大功能（即普通电话机的功能，“一键”拨通的功能以及8秒内无操作、无通话自动接通的功能），对持有这种特制话机的用户，“81890”事先将他们的有关信息，如姓名、住址、病史以及子女、物业、所在社区居委会或其他联系人的电话输入信息系统，只要按一下“一键通”，上述信息就会在“81890”电脑屏中自动显示；如高危用户拿起话机后，连拨键或诉说都有困难时，8秒钟后，81890信息系统也会自动接通并显示用户信息，从而可实现第一时间迅速、合理地组织各种救助力量实施救助。目前，全区共有1718户老年人安装了“一键通”话机，其中由政府出资为困难、高龄、独居的老人免费安装的有200户，使居家养老老人的安全保障问题得到了有效解决。

2．低价医疗，解决老年人“看病贵”问题

2006年，海曙区向2万多名70周岁以上老人发放《海曙区社区基本医疗服务证》，使这些老人可以在区属7个社区卫生服务中心和24个服务站享受低价医疗。他们能享受的优惠服务主要有三项：药品、一次性医疗器械只收成本价；医疗人员技术劳务费免收；其他医疗费用打6折。这项面向低收入群体的社区基本医疗服务制度推出后，人均费用28．16元，比全区均费80元低65%。从2008年开始，低价医疗服务覆盖到60周岁以上所有老年人。海曙区的“低价医疗”不仅以制度的形式来帮助老年人，还让老年人可以自主选择医院看病，这种做法在浙江省尚属首创。

3．义工招募，推进居家养老社会化

为提高居家养老的社会参与面，进一步推进海曙区居家养老社会化，2007年海曙区创办了全国首家区级居家养老义工招募服务中心，向社会公开招募居家养老义工，使海曙区的义工队伍形成了比较完善的区、街道、社区三级网络体系。中心围绕提升居家养老社会化程度的要求，最大限度地整合利用了社会服务资源，广泛调动了社会成员参与的积极性，力求惠及更多的老年人。

4．精神养老，关注老年人精神生活

依托居家养老平台，2008年海曙区在全区73个社区全面推行居家精神养老服务，采取多种精神养老服务方式，为独居、丧偶、空巢老人提供精神生活服务，解决老人的孤独寂寞问题，让老人有交流、有参与、有事做。区政府专门拨款60万元作为加强居家老人精神养老服务的启动运作资金，海曙一家企业也主动拿出8万元用于支持老年人精神养老。一是打造一支新型的居家养老友爱访问员义工队伍，主动走近独居、空巢老人，排除老年人心理上的孤独和寂寞；二是加强以邻里守望为基础的互助友爱小团队建设，使更多老年人融入各种不同的小团队；三是动员失偶单身老人参加宁波银龄单身俱乐部，使更多的失偶单身老人结交新朋友；四是街道或社区成立独居老人俱乐部、义工俱乐部等组织，给老年人创造一个交流和沟通的服务平台，帮助孤独寂寞的老年人重新接纳他人和社会。

海曙区探索低成本亲情化居家养老“两走”模式的实践，是对政府公共服务的拓展和深化。限于现实的条件，很多方面还需要进一步完善和探索，但关键是成功迈出了重要的第一步，创出了一条解决社会养老问题的新路子。居家养老这种低成本广覆盖的养老模式，不仅在经济上适合现在的发展水平、生活方式，从习俗文化而言，也易为老人和子女所接受。

第二节　浙江社区社会保障事业的全面发展

在各级政府积极倡导和大力推动下，浙江植根于社区的社会保障事业得到全面发展，表现在社区社会保障平台的建立、社区社会救助和社区医疗救助的开展、残疾人社区社会服务的发展等方面。

一、社区社会保障平台：杭州市劳动保障站的建设

浙江省杭州市十分重视基层劳动保障工作，立足于社区的基层劳动保障平台建设起步较早、发展较快，尤其是在乡镇、村劳动保障平台建设方面取得了明显成效，在劳动保障管理服务中发挥了积极作用，为杭州市经济发展和社会和谐作出了贡献。

（一）杭州市社区劳动保障平台建设情况

杭州市基层劳动保障平台建设从2000年起步，至2005年底，已实现街道、乡镇、社区劳动保障机构全覆盖；至2008年底，全市共有街道（乡镇）劳动保障管理站201个，其中乡镇劳动保障管理站139个；社区（村）劳动保障服务室1292个，在1699个农村行政村中，有561个劳动保障任务较重的农村行政村已建立劳动保障服务室。没有建立劳动保障服务室机构的农村行政村，也全部配备了劳动保障协理员，共1198名。根据国家部级、厅级和市委、市政府有关文件精神，杭州市基层劳动保障机构建设全部实现了“机构、场地、人员、经费、制度、工作”六到位，并在基层劳动保障工作中发挥了重要作用。

1．机构建设到位

2003年，杭州市下发杭州市人民政府办公厅转发市劳动和社会保障局《关于加强街道（乡镇）劳动保障管理站和社区劳动保障服务室建设意见的通知》（杭政办〔2003〕07号），对基层劳动保障机构建设目标、场地设施、人员配备、经费保障、制度建设、工作职责等事项作出统一规定，并把机构建设工作纳入政府目标任务考核。为确保机构建设到位，市政府采取以奖代拨形式，市劳动保障局对新建机构验收后，统一拨付建设经费，其中新建劳动保障管理站为12万元、新建劳动保障服务室为2万元。机构建立以后，以规范化建设为要求，指导基层劳动保障机构统一制度、规范流程、优化服务。

2．场地设施到位

杭州市每个街道（乡镇）劳动保障管理站落实场地面积50—70平方米，其中退休人员档案室面积16—20平方米；每个社区（村）劳动保障服务室，落实场地20平方米左右，要求选定在社区较中心位置，便于群众办事、来访。在实际建设过程中，街道（乡镇）、社区（村）都极为重视，有些劳动保障管理站（室）建设面积远远大于规定标准，达到了800平方米，为开展基层工作创造了良好的环境。每个街道（乡镇）、社区（村）服务大厅设立劳动保障服务专柜，按业务分工设立专窗，站（室）内外劳动保障服务标志清楚醒目；配置了电子显示屏（触摸屏）、网络设备、工作电脑、打印设备、服务柜台、电话机、空调设备、档案柜等。信息网络实现市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级互联，各统筹地统一软件平台、数据信息实时共享。

3．人员落实到位

一是人员编制落实。杭州市街道（乡镇）劳动保障管理站为事业编制，核编为4—6人，站长及其工作人员均为专人专职，由区、县（市）劳动保障局负责向社会公开招聘，由街道办事处（乡镇政府）与个人签订事业单位聘用合同，参加事业单位社会保险。社区（村）劳动保障管理岗位按每个社区1人配备。登记失业人员（包括“协缴”人员）超过300人的，可增配1人。企业退休人员管理可按每500人配备1人。具体由街道选聘，经区、县（市）劳动保障局审核，一般由社区服务中心与个人签订劳动合同，依法参加企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险5项社会保险。街道（乡镇）、社区（村）劳动保障工作人员合同期为三年，一年一考核，期满经考核合格，可续签合同。

二是人员培训落实。基层劳动保障站（室）工作人员实行持证（劳动保障协理员职业资格证）上岗。杭州市劳动保障局负责站（室）工作人员职业资格证书的培训。从2005年至2008年连续四年组织站（室）新增工作人员参加劳动保障协理员职业资格培训，共有近1000名新增工作人员通过考试并取得劳动保障协理员职业资格证书，目前持证率达到95%以上。各区、县（市）负责基层劳动保障站（室）人员的业务培训，培训情况纳入年度考核。街道（乡镇）劳动保障管理站建立工作例会、学习培训制度，提高工作人员服务素质和能力。

4．经费保障到位

街道（乡镇）劳动保障管理站人员经费由杭州市、区财政定额补助，其中市财政按人员经费每人每年1．75万元、工作经费每人每年2500元的标准给予补助，各区按不低于1∶1的比例配套。社区（村）劳动保障服务室工作人员工资福利待遇执行社区委员的相应标准，由职务年限工资、奖金福利、补（津）贴、住房公积金缴费及社会保险缴费五部分组成。其中职务年限工资按12个档次划分核定，福利待遇水平大幅度提高，达到每人每年3．75万元左右。社区（村）劳动保障服务室工作经费标准为每人每年5000元。人员经费和工作经费由市、区两级财政按50%比例配套保障。

5．制度建设到位

一是管理体制明确。基层劳动保障机构实行分级管理。街道（乡镇）劳动保障管理站在街道办事处（乡镇政府）领导下，接受区、县（市）劳动保障局业务指导。社区（村）劳动保障服务室在社区居委会（村委会）领导下，接受街道（乡镇）劳动保障管理站的业务指导。市劳动保障局在对各区、县（市）基层劳动保障机构建设和工作开展情况进行日常检查、指导、督促的基础上，制定出台了《关于开展杭州市劳动保障服务室规范化建设考核的通知》（杭劳社退管〔2007〕177号），对社区（村）劳动保障服务室规范化建设工作进行考核。2007年和2008年，市、区劳动保障局组织了两次考核检查，共有170个劳动保障服务室获得规范化建设先进单位称号。各县（市）对基层的规范化建设工作十分重视，相继出台了规范化考核的文件并组织了考核。劳动保障服务室规范化建设考核，对推进、完善、提高基层劳动保障平台的建设起到了重要作用。

二是工作制度明确。根据中央、省市政府有关文件精神，结合街道（乡镇）、社区（村）劳动保障工作的实际，制定了一系列工作制度。主要有街道（乡镇）劳动保障管理站工作职责、社区（村）劳动保障服务室工作职责、站（室）维护稳定工作目标管理责任制、站（室）绩效考核制度、规范化服务室考核制度等。各项规章制度、服务标准、工作流程等统一制牌上墙公示，做到标志明显，办事程序公开透明。

6．工作落实到位

在杭州市委、市政府的高度重视和各级劳动保障部门的共同努力下，基层劳动保障站（室）工作进展顺利，落实到位。基层劳动保障站（室）主要负责做好就业服务、企业退休人员社会化管理、劳动关系协调处理和社会保险相关业务等工作。具体有：为农村富余劳动力、失地农民、失业人员提供就业服务；建立劳动力资源库，进行动态管理；组织失业人员、失地农民、农村富余劳动力、跨省务工人员参加市、镇两级的职业技能和职业指导培训；做好企业退休人员的社会化管理服务工作；做好老年居民、农民、灵活就业人员等参加社会保险、享受社会养老补贴和生活费以及收缴农保保费等业务工作；采集和维护各用人单位劳动保障基本信息，指导和帮助用人单位加强劳动管理，为规范用人单位用工行为提供服务；宣传劳动保障法律法规和政策规定，反映、传递群众对劳动保障违法行为的举报投诉；调解简单的劳资纠纷；配合劳动监察员开展日常巡查、书面材料审查、专项检查和案件调查处理等业务工作。

（二）杭州市基层劳动保障平台建设的有关文件

针对基层劳动保障平台建设工作，近年来，杭州市先后研究制定并下发了一系列政策文件，使基层劳动保障工作有章可循。主要有：

1．《关于加强街道（乡镇）劳动保障管理站和社区劳动保障服务室建设的意见》（杭政办〔2003〕07号）；

2．《关于进一步推进杭州市企业退休人员社会化管理服务工作的意见》（市委办〔2004〕06号）；

3．《关于进一步加强社区服务工作的通知》（市委办〔2004〕09号）；

4．《关于切实做好企业退休人员社会化管理服务工作的通知》（市委办发〔2004〕143号）；

5．《关于进一步做好市区企业退休人员社会化管理服务工作的若干意见》（杭政办函〔2005〕161号）；

6．《关于杭州市区劳动保障和帮扶救助机构建设的补充意见》（杭政办函〔2005〕195号）；

7．《关于进一步做好企业退休人员服务工作的若干意见》（市委办〔2006〕18号）；

8．《关于印发〈劳动保障管理站工作职责〉、〈劳动保障服务室工作职责〉的通知》（杭劳社退管〔2006〕42号）；

9．《关于印发〈杭州市劳动保障站（室）维护稳定工作目标管理责任制（试行）〉的通知》（杭劳社退管〔2006〕43号）；

10．《关于加强2006年杭州市劳动保障站（室）工作的意见》（杭劳社退管〔2006〕121号）；

11．《关于进一步完善企业退休人员社会化管理服务有关工作的意见》（杭劳社退管〔2006〕180号）；

12．《关于加强2007年劳动保障站（室）工作的意见》（杭劳社退管〔2007〕84号）；

13．《关于开展杭州市劳动保障服务室规范化建设考核的通知》（杭劳社退管〔2007〕177号）；

14．《关于印发〈社区工作人员和经费配备标准〉的通知》（市委办发〔2008〕160号）；

15．《关于下发〈杭州市区企业退休人员自管小组活动经费使用管理办法〉的通知》（杭劳社退管〔2008〕213号）。

（三）杭州市基层劳动保障平台工作开展情况

近年来，随着劳动保障各项工作重心的下移、关口的前移，全市劳动保障事务进社区的步伐明显加快，基层劳动保障机构承担起越来越多的基础性工作，服务群众的窗口作用更加突出。

1．就业服务工作

就业服务工作以充分就业社区创建活动为抓手，发挥站（室）就业服务功能。

一是实行失业人员动态管理。通过定期走访、调查，摸清底数，准确掌握登记失业人员增减情况，建立和完善基础台账；普遍开展辖区劳动力资源调查，乡镇、村劳动保障机构负责开展农村劳动力求职登记工作。

二是开展公共就业服务。为辖区居民提供职业介绍、职业指导、用工登记、求职登记、信息发布、信息查询和咨询服务。

三是重点实施就业援助。重点帮扶“零就业”家庭、农村低保户家庭和“4050”失业人员就业，落实扶持政策，提高帮扶效果。截至2008年底，全市使用促进就业专项资金2．88亿元，累计消除“零就业家庭”2358户，实现就业3686人，其中2008年消除“零就业家庭”102户、实现就业155人，实现了动态消除“零就业家庭”的目标。

四是挖掘就业岗位，采集辖区用人单位空岗信息，开发保安、保绿、保洁和助老助残公益性岗位，鼓励失业人员自谋职业和自我创业，实现创业带动就业的就业倍增效应，创造更多岗位。2008年，全市新增社区公益性岗位3040个。

通过就业服务工作的深入开展和顺利落实，全市505个社区达到了创建充分就业社区标准，占列入考核社区总数的67%，充分就业社区创建活动取得了积极成效。

2．退休人员管理服务工作

杭州市市本级企业退休人员29万余名，社区管理率达96%以上。各站（室）以退休人员满意为目标，深化完善管理服务。

一是发挥自管组织作用。在退休人员中普遍建立自管小组，目前已建自管小组7090个，选拔、培养16827人担任“自管小组”的组长和副组长。指导自管小组开展自我管理和互助服务，组织开展丰富多彩的文化体育健身活动。市财政按照退休人员人数，落实自管小组活动经费年人均50元，落实文体活动经费年人均40元。

二是开展日常管理服务，主要搞好退休人员春节、端午、中秋三个节日的慰问和慰问费（每人每年1000元）的发放，两年一次的健康体检，因病住院后的探望慰问，去世后的丧事料理等有关工作。仅2008年，全市共计对83．18万人次发放节日慰问费2．22亿元；探望住院人员28997人次，支出探望费用317．6万元；对9208名特困企业退休人员发放困难补助费451．01万元；帮助料理丧事4933起，支出丧事料理费125．53万元；组织33．07万人次企业退休人员开展文体娱乐活动，支出文娱健身费用1350．9万元；共有27．58万名企业退休人员参加健康体检，参检率达97．5%。

三是设立助老助残公益性岗位，招聘失业人员，给高龄、独居、孤寡、残疾等生活困难的退休人员提供生活保障、日常照料、代办代购、精神慰藉等无偿服务。仅2008年，市区新增助老助残岗位达到753个。

四是建立退休人员困难帮扶资金制度。市财政对各区按每名退休人员5元的标准，每年对困难帮扶资金给予补贴，各区财政按1∶1配套。困难帮扶资金实行专户管理，专款专用，由各区、街道（乡镇）负责，对通过各种渠道救助后仍然存在生活困难的退休人员进行帮扶。仅2008年，共帮扶困难退休人员8911人次、使用经费358万元。

3．劳动关系协调处理工作

以劳动保障监察网格化管理为手段，从基层抓好劳动纠纷预防和劳动关系调处工作。在各街道、乡镇普遍建立劳动保障监察中队，一般由劳动保障管理站站长兼任中队长。各街道（乡镇）根据辖区区域面积、企业分布、职工人数等情况，将街道（乡镇）划分成若干网格，一个网格内用人单位一般不少于200家。每个网格配备不少于1名劳动保障监察协管员，经费由市、区财政各负担50%。协管员经统一培训后上岗工作，由劳动保障监察中队管理。目前，杭州市区已建立街道（乡镇）劳动保障监察中队52个，划分网格191个，招聘劳动保障监察协管员185名。萧山、余杭区和五县（市）建立街道（乡镇）劳动保障监察中队138个，招聘劳动保障监察协管员224名。建立网格后，重点开展辖区单位用工基本信息采集，按照“一户一卡、一路一册”的要求，建立电子信息台账，完善“杭州市劳动保障监察信息库”。开展日常巡视检查，准确掌握、及时报告用人单位遵守劳动保障法律法规有关情况，实施动态监控。登记、受理举报投诉案件。就地调处一般性劳动纠纷，及时报告较为严重、复杂的劳动纠纷及群体性事件情况，配合上级劳动保障监察部门执法管理。

4．社会保险相关业务工作

社会保险相关业务工作主要有：失业登记和失业保险金的申领、发放，养老金发放情况反馈和领取资格认证，退休人员丧葬抚恤金申领，城镇老年居民生活保障、外地退休回杭定居人员生活困难补助费发放，征地农转非人员养老保险和农村居民养老保险，城镇居民大病住院基本医疗保险，少年儿童大病住院基本医疗保险，困难人员医疗互助救济等相关业务。截至2008年底，杭州市农村居民养老保险、城镇老年居民生活保障、城镇居民大病住院基本医疗保险、少年儿童大病住院基本医疗保险的参保人数分别达到了13．52万人、1．51万人、7．27万人和16．62万人。

深入开展社区救助。完善区、街道、社区“三级救助圈”制度，以及最低生活保障制度、配套优惠政策、实物援助和社会互助制度，继续实行分层分类救助。大力发展社区慈善事业，到2010年，争取各社区普遍设立“捐赠物资接收点”，各街道建立“爱心家园”和慈善分会，50%以上的社区建立慈善组织。

完善社区助残服务体系。确保符合政策规定且有需求的残疾人，享受共享小康工程中的普惠加特惠政策，通过实施助残“六零工程”，即残疾人家庭权益保障“零盲点”、残疾人家庭基本生活“零贫困”、残疾人教育培训“零空白”、残疾人融入社会“零距离”、残疾人就业安置“零遗漏”、残疾人康复服务“零遗忘”。坚持“出现一个、扶助一个，扶助一个、解决一个”的宗旨，不断提升残疾人的生活品质。

二、社区社会救助：杭州市上城区经验

对困难群众实施救助，是政府的职责，也是社会的责任。近年来，杭州市上城区坚持“政府主导、部门协作、社会参与”的运作机制，以低保为基础，各类专项救助为补充，有效保障了困难群众基本生活，促进了社会的和谐稳定。2002年，上城区在杭州市率先推出“五位一体”的救助体系，2004年又率先在各街道建立“爱心银行”，整合政府、部门和社会资源，形成合力，对困难群众实施救助，较好地保障了困难群众的基本生活权益。2004年，杭州市上城区被授予“浙江省帮扶救助工作先进集体”，2006年、2007年被授予“杭州市帮扶救助工作先进单位”。截至2007年底，全区有市、区两级救助圈困难家庭2352户，计4644人。按照杭州市困难救助办法，对市级圈困难群众的救助由市统一制定政策，区级圈困难群众由各区制定相关救助政策。目前，市低保救助标准为每人每月355元，市级圈困难群众还可享受医疗救助、教育救助等33项优惠政策。区级圈困难群众享受区慈善总会救助政策。在工作实践中，通过市、区两级“普惠制”救助政策，虽然解决了大部分困难家庭的生活困境，但由于就医、就学、就业、住房等各种原因导致实际生活水平低于最低生活保障线标准的困难家庭依然存在。为改变这一现状，近年来，上城区积极探索区一级层面的制度创新，相继出台了“零贫困家庭”工程和困难家庭“安居”工程，不断创新工作载体、深化救助内涵、健全完善救助体系，较好解决了困难群众的实际困难。

（一）家庭“零贫困”工程

为弥补“普惠制”救助政策的遗漏和不足，缓解困难群众“就医难”、“就业难”和“就学难”问题，2007年杭州市上城区针对因疾病、教育、失业等原因造成实际生活水平低于低保标准的困难家庭，出台了《关于“零贫困家庭”工程的实施意见》，按照“以政府为主导，街道、社区为依托，区有关职能部门和社会各界广泛参与”的运作模式，对因各种原因造成实际生活水平低于低保标准的贫困家庭实施个性化、兜底救助，使救助后该家庭的实际生活水平达到低保家庭生活标准，救助对象主要包括已享受低保、困难、扩面政策，但因就医、就学、失业、住房等原因实际生活水平低于低保标准的家庭和因政策原因无法纳入市、区两级救助圈，但生活确实存在困难的家庭。2007年10月，上城区的“零贫困家庭”工程被杭州市政府授予“春风行动”爱心奖，新华社《高管信息》和《内参》也曾对“零贫困家庭”工程进行了连续刊登。工程实施一年多来，共救助393户，救助金额137．69万元，其主要做法可概括为：多方参与机制、三项救助原则、四大运作机制。

1．多方参与机制

上城区建立以政府为主导，街道、社区为依托，区有关部门和社会各界广泛参与的工作机制。区政府建立“零贫困家庭”工程推进领导小组，协调解决工作推进过程中出现的新情况、新问题。区民政局负责具体工作的检查落实，区慈善总会负责救助资金的募集使用，区帮扶救助中心负责救助对象的审核审批。社区负责申报，并拟订具体的救助方案。街道负责初审，招募资助者，并对救助对象实施本级层面的托底救助。同时，卫生、教育、劳动等部门也按照各自工作职能，承担相应的救助责任。

2．三项救助原则

一是救助对象全覆盖原则。在救助对象的准入资格上不设置任何“门槛”，不仅对全区常住户口且实际居住的贫困家庭实施救助，而且将加入区属企业工会的外来务工人员贫困家庭也列入救助范围。二是救助内容个性化原则。以“出现什么困难，解决什么困难”为目标，实行“一户一策”，对因各种原因造成生活困难的贫困家庭，量体裁衣，有针对性地给予救助。三是坚持救助审批实时性原则。建立科学的发现和救助机制，对出现的困难家庭，做到“出现一个，发现一个；发现一个，帮扶一个；帮扶一个，解决一个”。借鉴低保管理中积累的有益经验，对经审核确定救助的家庭，及时纳入救助范围给予救助；对已脱贫、经审核不符合救助条件的，及时取消其救助资格。

3．四大运作机制

一是贫困发现机制。杭州市上城区建立信息监控和反馈机制，在每个社区配备5－7名救助信息员，要求每周重点走访、每月普遍走访，做到困难人员发现及时，信息反馈迅速，确保贫困人口无遗漏。二是部门协作机制。整合有关职能部门的资源，统筹实施“零贫困家庭”工程，对困难群众实施医疗、救助、就业、应急和其他各方面的救助。三是社会动员机制。建立健全以社会力量为主、政府托底的救助资金募集与运作机制。区财政每年安排100万元的专项资金，教育、卫生、残联和各街道办事处按区政府规定分别承担40万元、20万元的出资任务。同时，鼓励企业单位和社会公众参与慈善事业，营造良好的社会氛围。四是工作推动机制。建立健全考核奖励制度，探索完善发现和救助机制，调动“零贫困家庭”工程参与各方的积极性。

（二）困难家庭“安居”工程

近几年来，随着杭州市和上城区两级困难救助政策的完善，困难群体的生活得到了很大改善；但在城市有机更新和重点工程建设中，发现部分困难家庭在家居条件改善、拆迁安置中还存在一些困难。针对这一情况，2008年8月，上城区在破解困难群众“就医难”、“就业难”、“就学难”的基础上，推出了困难群体“安居”工程，着手破解困难群众“居住难”问题。困难家庭“安居”工程是“春风行动”的延伸，也是“零贫困家庭”工程在救助内涵上的深化和完善。

救助对象，包括市、区两级救助圈所有救助对象，即持《杭州市困难家庭救助证》的低保、困难家庭，持《上城区慈善总会救助卡》的扩面家庭。救助内容，“安居”工程由改善类救助和救助性安置两部分组成。改善类救助是对居住条件差，无能力进行基本装修或无力购置基本生活必需用品的困难家庭实施的救助；救助性安置是对在城市有机更新、重点工程推进过程中，按现有政策无力完成政策性安置、自行过渡的困难家庭而实施的救助。

改善家居救助。对居住条件差的困难家庭，帮助其完成必要的修缮、基础装修和基本生活必需用品配置，使其居住条件得到改善和提升。改善家居救助主要包括三个方面。一是修缮、基础装修。对现居住住房基本功能不完善或拆迁安置后的标准房无基础装修、缺乏基本生活必需品的，按每平方米不高于200元的标准给予修缮和基础装修。二是添置基本生活必需用品。对缺乏餐用桌椅、床、衣柜、基本炊具、彩电等基础生活必需用品的困难家庭，给予低保家庭5000元，困难家庭4000元，扩面家庭3000元以下的补助。困难家庭在修缮、基础装修和基本生活必需用品购置均需要救助的情况下，也视情况一并给予救助。三是物业管理费补贴。凡需缴纳物业管理费的困难家庭，可按需缴纳物业管理费50%的标准给予补贴。

拆迁安置救助。对按现有政策无力完成政策性安置、自行过渡的困难家庭，采取保底安置、政策性扩面优惠、发放一次性安置救助金等措施，帮助其顺利回迁且相对合理地安置。拆迁安置救助主要包括三个方面。一是保底安置。对原住房面积小于48平方米，回迁安置面积确定为48平方米的拆迁困难对象给予保底安置，被拆迁房屋和安置用房互不结算产权调换的差价。二是政策性扩面优惠。困难家庭拆迁安置的住房由区属指挥部开发建设的，给予政策性扩面优惠（即在原有优惠政策的基础上，高层住宅给予市场评估价10%的优惠，多层住宅给予市场评估价5%的优惠）。三是一次性安置救助金。拆迁困难家庭为持证困难对象的，每户给予3万元一次性安置救助费。对特别困难的拆迁家庭，根据实际情况再给予适当救助。

经费保障。改善家居条件救助，由区民政局牵头，各街道实施，社区配合。一般困难家庭，所需经费在区慈善总会、各街道“零贫困家庭”工程专项经费中列支。残疾人困难家庭，所需经费在残疾人保障金中列支。拆迁安置救助，由区属各指挥部负责实施，街道、社区给予配合，所需经费在建设工程费中列支。

三、社区医疗救助：杭州市西湖区调查

医疗救助是医疗保障体系的最后一道防线，浙江省各地探索依托社区构建医疗救助体系，切实把守护人民生病健康防线落到实处，做了大量具体工作，积累了丰富经验，这部分结合对杭州市西湖区的调查研究，对浙江省社区医疗救助的开展进行个案分析。

（一）低保困难家庭享受医疗救助的状况

对200个西湖区低保困难家庭的调查，可对杭州市西湖区社区医疗救助状况作出如下概括。

1．低保困难家庭申请医疗救助的原因

从表4－1可以看出，与疾病有关的选择位居第4和第5，分别是39%和38．5%，是继工资收入、失业和孩子教育后的主要困难原因。这表明，疾病的确是低保困难家庭生活的沉重负担，不少家庭正是“因病而贫”。作为对照组，由于残疾人家庭的特殊性，家庭困难的第1、2、3位因素是工资低和就业难等因素，这是不可避免的；另外，残疾人的亲戚朋友一般也由于种种原因无法接济或援助。排除这些残疾人家庭的特殊性之后，疾病导致的医疗支出仍然是残疾人家庭的沉重负担。因此，调查结果表明，和一般的低保困难户类似，疾病同样是残疾人家庭的沉重负担，不少家庭和个人正是“因病而贫”。

表4-1　一般低保困难家庭和残疾人家庭申请低保困难家庭补助主要原因列表

值得注意的一个亮点是，西湖区的调查结果表明，西湖区残疾人家庭医疗支出的自费部分比杭州市一般低保困难户要低2．9个百分点，证明西湖区残疾人家庭的医疗负担处于一般低保困难户医疗负担的一般水平稍微偏上。这是近年来西湖区政府、残疾人联合会和各个街道社区共同努力的结果。

2．低保困难家庭医疗需求状况和支出状况

调查结果显示，低保困难户的健康状况比一般家庭要差，表4－2中的各项差值从1%－25%反映了低保困难家庭的医疗服务需求比一般的家庭要大得多，存在着因病致贫的因果关系。因此，医疗救助对于低保困难家庭而言有着不言而喻的重要性。相应地，低保困难家庭的医疗支出是一般家庭的2．2倍左右，一方面，低保家庭的收入低于一般家庭；另一方面低保家庭的医疗支出却远远高于一般家庭，这种反差无疑反映了低保困难家庭的一种困境，健康状况差导致较高的医疗支出，减少了家庭的收入，没有政府、社会的救济，他们中的多数人不出意料会陷入“因病致贫，因病返贫”的恶性循环。

表4-2　西湖区低保困难家庭健康状况表

注：表中一般家庭的健康状况来自杭州市卫生局主编的《杭州市卫生统计资料汇编》（2005、2006年）的平均值，一般疾病发生率指的是两周患病率。

3．低保家庭医疗支出比例（见表4－3、表4－4）

表4-3　西湖区低保困难家庭医疗支出分布表单位：元

注：表中一般家庭的数据根据《杭州统计年鉴》和《杭州市卫生统计资料汇编》（2005、2006年）整理而成，低保困难户的医疗费用是实施医疗救助前的金额。

在社会基本保障方面，低保困难户家庭由于工作能力低，家庭收入低，参加基本医疗保险和商业健康保险的比例很低，大多数医疗费用都必须依赖自筹，这也极大地加重了低保困难家庭和残疾人家庭的负担。

表4-4　杭州市低保困难家庭不同医疗费支付形式的比重表

注：费用比例根据医疗救助之前的支出计算。

4．低保困难家庭享受的医疗救助金额

西湖区对低保困难家庭的医疗救助力度较大。从医疗救助补贴金额看，西湖区低保困难户享受门诊补贴达218．97元/户，药品费用补贴365．11元/户，住院费用补贴506．20元/户，因此享受医疗保险救助之后，西湖区低保困难户的总医疗费用从1790．28元/户减至700元/户，实际负担40%左右，极大地减轻了低保困难家庭的医疗负担。

5．低保困难家庭对医疗救助的评价

调查中还调查了低保困难家庭对目前医疗救助制度的看法见（表4－5）。总体上看，西湖区的医疗救助获得了困难群众较高的评价，现行的医疗救助制度是行之有效的，今后应该在目前的基础上进一步发展和完善。

表4-5　西湖区低保困难家庭对目前医疗救助制度评价表

（二）医疗救助中存在的问题

调查结果表明，西湖区在医疗救助方面是下了大力气的，从规章制度、组织架构、工作人员素质以及医疗救助运作等方面给予高度重视。整体运行的效果也不错，基本满足了西湖区低保困难户对医疗救助的需求，缓解了医疗救助资金需要与供给的矛盾。但是，由于医疗救助在中国仍是一种新型制度安排，无论理论上还是实践上尚处于探索阶段，因此出现种种问题和不足之处就不足为奇了。概括地说，目前西湖区的医疗救助体系存在如下几个方面的问题。

1．医疗救助资金需求和供给存在一定的矛盾

医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。造成医疗救助资金短缺的原因有：一是贫困患者增多，医疗总量扩大；二是医疗费用价格上涨；三是医疗救助经费不能及时足额到位，加剧了供需矛盾和紧张状况。

2．救助对象的确定存在困难

西湖区的低保困难家庭存在一定的动态性。随着经济的发展，必然有些人脱贫；同时也可能由于外界原因，部分非贫困人群转为贫困人群。所以在确定救助对象时，应遵循动态性原则，定期重新界定贫困人群。

3．医疗救助普及性不高

其主要体现在医疗救助灵活性不高。由于大病医疗救助设有门槛，要求自负医疗费用超过一定数额后才以报账方式给予救助，使得一些困难家庭难以发生医疗行为，相应也享受不到医疗救助。

4．公平性还存在一定的缺陷

医疗救助起付线的设置，造成越是困难的家庭就越难以享受到医疗救助；按一定比例给予救助，使得越是困难的群众因自费医疗费用少而得到救助数额也少。

5．程序较为烦琐

救助对象凭医疗费用发票到社区申请，街道审核，区民政局审批，街道发放的救助程序复杂，效率不高，时效不强，困难群众难以及时受助，对于部分困难群众救助效果不明显。

6．资金使用效率不高

由于担心救助资金不够用，政府部门在制度设计时比较保守，在进行医疗救助时比较谨慎，尺度掌握比较严格，使得救助范围较窄，救助方式单一，救助门槛较高，造成基金结余量大，处于“用不完”的尴尬境地。一般年度基金结余在25%－30%左右。这些资金一方面闲置，无法发挥医疗救助的本意；另一方面，一些困难家庭却无法得到及时充分的医疗救助，形成医疗救助的悖论。

7．医疗救助评估机制有待完善

拥有一个科学的管理和评估机制是医疗救助制度可持续发展的标志。目前，西湖区对于医疗救助评估机制主要体现在医疗救助联席会议讨论主管部门的区民政局的工作总结，而其他部门相关的工作总结尚未采取年度报告等形式对医疗救助情况进行评估。总体上看，西湖区没有建立一个具有权威性、全面性、经常性、客观性比较强的管理和评估体系，这将妨碍西湖区医疗救助制度的可持续发展。因此，在下一步的工作重点中，建设一个科学、客观、权威、全面的医疗救助评估体系是十分必要的。

（三）完善浙江社区医疗救助的政策建议

贫困群体的医疗救助应该是以政府为主导，社会力量广泛参与，通过医疗机构提供服务的综合援助行为，旨在恢复患者健康，维持其基本生存能力。医疗救助体系应该是一个政府牵头，公立医院为主体，非营利性救助组织为重要补充的救助体系。为了进一步完善西湖区的医疗救助体系，就必须鼓励社会资金进入这一领域，政府可以适当对之进行登记管理。把非政府的非营利性慈善团体纳入到一个多层次的医疗救助体系中去。

1．完善多层次贫困群体医疗救助体系

要完善医疗救助体系，首先需要从制度上建立以下机制。

（1）政府层面的医疗救助机制。解决贫困人口的医疗救助问题，是政府的一项重要职责，应当作为政府行为来实施，政府层面的医疗保障机制是整个救助机制的基石和中心，应包含以下内容。

立法保障。对贫困人口的医疗救助不是一时一事的事情，而是一项长期的战略性的大工程。因此，应加快医疗救助的立法进程，把医疗救助体系建立在医疗救助政策的法规上，明确救助各个环节的责任和权限、奖罚措施，使救助工作有章可循，有法可依。而这一点正是西湖区乃至中国在贫困群体医疗救助的立法缺位所在。在实践中，西湖区相关部门的领导都反映了这个缺陷对医疗救助工作的阻碍作用。

财政投入。政府应当根据现实财力和需求，设立专项资金，逐年加大投入，扩大救助面。由于社会保险工薪税占国家财政收入的比重较大，为广开救助财源，政府可考虑开征社会保险税。另外，政府应充分利用民间力量多方筹集医疗救助资金，借助非政府组织（比如慈善机构）参与和社会捐赠，以及其他资金来源（福利彩票和社会义卖的收益），大力开展民间救助事业。从西湖区的实践情况来看，中国的医疗救助偏重于政府资金，占全部资金的98%左右，民间资金相当有限，今后应从各种角度鼓励民间资金投入医疗救助，比如采取减税、社会表彰等形式。

组织实施。政府部门应当设立专门的机构来负责这项工作，统一协调各方面的资源，保证救助机制正常运作和持续发展。

行政干预。政府可以通过行政手段对贫困人口的医疗救助问题实施干预。例如，医疗保险管理机构应当对困难群体实施医疗救助的过程进行严格的监督，可以在进行医疗保险制度改革时，对无缴费能力或有部分缴费能力的困难职工放宽政策，适当降低费率或先建立统筹基金等。目前一些企业采取各种方式逃避这部分的责任，需要政府加强监管。

资金管理。国家拨款的医疗救助金，可以考虑按当地最低社会保障标准增加一定的比例（如广州市按最低生活保障标准每人每月增加14%安排基本医疗救助金），由各地财政通过增加预算安排实施。基金的管理，可以设立如城镇最低生活保障基金，交由当地民政部门统一管理、统一使用；亦可通过创立基金会，交由专门机构进行营运。

鼓励企业为职工缴纳医疗保险费用，并给予一定的优惠政策，对不缴纳保险费用的企业，给予一定的行政惩罚。从目前西湖区的实践情况看，部分企业，尤其是经营较为困难的国企和一些民企在这方面做得很不够。

（2）社区层面的医疗保障机制。中国城市社区的建设和发展已经进入了一个新的阶段。社区作为与居民日常生活关系最为密切的组织，在实施对贫困人口的医疗救助中有着不可替代的作用。社区应主动将这一职能纳入到自身的工作日程中来。社区在构建贫困群体医疗保障机制上的主要内容有：一是将对贫困人口的医疗救助列入日常和重点关注的工作内容实施管理；二是建立贫困人口医疗救助档案和信息库，对贫困人口的医疗救助实行监测；三是通过各种渠道筹集救助资金并对资金进行规范化管理；四是利用社区资源为贫困人口提供医疗救助服务，如组织社区服务自愿者为贫困人口提供医疗方面的辅助性服务、居民间的互助服务等。

（3）企业层面的医疗保障机制。一是预防为主。企业在经营稳定的发展时期，一定要积极参与医疗保险制度，为职工购买医疗保险（包括社会保险和商业保险），及早为职工积累保险资金。这样，即使在企业经营不良时，职工也不至于在医疗问题上遭受太大的困难。二是积极解决。企业对内部的困难职工，应当有特殊的医疗救助制度，如建立大病补贴基金，实行统一管理。三是落实责任，这里主要指私营企业。相关法律规定任何企业都要为职工购买医疗保险。所以应用法律监督手段要求私人企业主按照医疗保险改革政策为其职工购买保险，让这些企业真正担负起责任，对构建贫困群体医疗保险机制具有重要意义的。

（4）家庭层面的医疗保障机制。一是除参加社会医疗保险外，还应有选择地购买一些商业保险，如重大疾病险等。二是所有家庭成员都应当树立保健意识，多参加体育锻炼，提高健康素质，减少疾病，降低医疗开支的可能性。三是患病了要及时去看，不要把小病拖成大病，导致因病致贫。

（5）社会层面的医疗保障机制。一是通过社会捐助、发行彩票、社会义卖等方式筹集资金，利用其收入建立困难群体医疗救助基金，直接用于困难职工大病医疗费用的补偿等。二是对于非营利性医院应通过让利的形式承担部分社会职责。如设立特困病房、给予医疗减免费用等。城镇贫困群体医疗保障机制是一个开放系统，它不仅由上述五个方面组成一个相对独立的系统；更重要的是，这个系统还是整个社会大系统的一部分，它的运作离不开有关系统的协调和支持。就目前的医疗救助状况分析，建立城镇贫困群体医疗保障机制关键的一点就是资源整合问题。

2．细化贫困群体医疗救助的操作方案

医疗救助的具体内容表现在确定救助对象、救助方式、救助标准、实施程序、资金来源、管理体制、检查监督等各方面。现结合各地实施医疗救助的经验，提出医疗救助制度的一个基本框架。

救助对象。医疗救助对象的确定机制，主要包括以下几方面的内容。首先是贫困分析。从两个方面进行分析，一个是对家庭的经济收入和财产状况进行评估；另外从贫困群体对医疗需求、医疗利用状况进行分析。目前比较容易操作的办法是确定某一收入标准，把收入低于这个标准的人作为潜在的救助对象。其次是救助资金评估。在救助资金充裕的情况下，可以根据要求救助人群的医疗需求进行救助。然而在现实中，多种因素常常使救助资金短缺或不到位，在这种情况下，确定救助对象的前提就要根据现有救助资金来决定。也就是说，根据救助资金决定救助范围、救助对象、救助程度、救助内容。各地应根据本地区的特点，在贫困人群分析和救助资金评估的基础上，确定救助对象，尤其应关注低保家庭及特困家庭。

救助方式。医疗救助在方式上要多样化，既可以采取直接发放现金，减免医疗费，也可以发放实物救助（如康复器械），或施行医疗技术援助。地方政府也可以开办“惠民医院”、“爱心医院”等，这样可以节约贫困人员看病费用，对于控制医疗救助成本也有比较好的作用。另外，有关医务部门组织定期或不定期义务巡诊，发扬人道主义精神，向贫困群体提供免费或价格低廉的医疗服务。

救助标准。对救助对象在挂号费、治疗费、药费、住院费等费用酌情实行一定比例的减收或全部免收。同时确定最高给付标准，如上海市规定全年累计医疗救助金额一般不超过5000元，北京市不超过10000元，广州市每人每月基本医疗救助额度以当地最低生活保障标准的14%为限。杭州市西湖区应结合全区的具体情况，定期实时地调整适当的救助标准。

资金来源。政府拨款和社会筹集相结合。政府拨款是医疗救助资金的主体，政府应鼓励社会组织不同形式的捐助，并采取多种优惠政策予以支持，充分利用民间力量多方筹集医疗救助资金。借助非政府组织（如慈善机构）参与和社会捐赠，以及其他资金来源（福利彩票、社会义卖的收益、有价证券、专利转让、遗产等的收入），大力开展民间救助事业，要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。

实施程序。医疗救助的实施步骤可以直接纳入城市最低生活保障制度的规范化程序当中。在实施中，要注意原则性和谨慎性结合，这点政府机构往往原则性有余而灵活性不足。西湖区今后要注意医疗救助程序中的灵活性。

管理体制。各相关职能部门明确分工，各司其职。民政部门是管理主体，要与财政部门、卫生部门、劳动保障部门加强合作。民政部门利用传统上一直负责城市弱势群体生活的优势，利用现有的民政工作网络，实施救助政策。具体操作上，可借鉴上海市建立的“三级管理，四级服务”的社会救助和帮困网络。一是由市委、市政府建立“社会保障工作协调小组”。二是区县一级设立社会保障委员会等协调机构。三是加强街道（乡镇）一级专门的救助工作机构建设，组建领导机构、办事机构，并积极培育其他救助帮困的民间组织。四是在居委会设1－2名社会救助协理员，受街道委托开展工作。上海市的特点是实行政事分开，社会救助管理工作重心下移。

监督机制。成立专门的医疗救助管理委员会，由人大、财政、审计、工会和弱势群体代表组成，对医疗救助资金的使用情况进行定期检查和监督。民政部门或医疗救助基金会有义务向社会公布医疗救助基金的使用情况，接受管理委员会的检查和监督。

评估体系。由政府官员和专家学者共同组成专家组，定期（一年）对医疗救助制度实施情况进行评估。建立一系列评价指标，并通过对受助者的满意度调查，科学地评定医疗救助的实施效果，并提出改善的建议。西湖区在这方面尚未建立起一个完整的评估体系，每年仅仅在医疗救助联席会议上作一个简单的总结评估，在评估科学性和客观性方面有较大的改进空间。

救助信息系统。确立医疗救助信息系统需要做好几个方面的工作。一是在目前信息系统的基础上（如民政信息），根据医疗救助的特点，扩展有关救助对象的信息量，特别是疾病等健康状况的指标，这需要卫生和民政部门更加紧密地联合起来。二是在社区卫生服务机构建立救助对象动态的信息记录。社区卫生服务机构能够掌握社区内患慢性病、重病、费用较高疾病人口的信息，这些信息在确定救助对象时能够被充分考虑。三是提供信息系统需要的基本条件，包括计算机软硬件等条件。

费用控制机制。鉴于医疗费用的高涨致使西湖区医疗救助资金供需矛盾日益严重的问题，建议在以下几个方面推进创新和改革。控制医疗费用不仅使贫困群体受惠，也将有助于降低患者医疗开支的涨幅。第一，建立由社区卫生服务提供看门制的全科医生首诊制度，并由全科医生负责控制医疗费用，全科医生负责审查治疗医院医药费用和检查费用的合理性。第二，借助医院信息透明系统挑选合适的医院作为报销的定点单位，借助信息透明系统的医生排名核查救助对象的医疗大处方，参与对开大处方医生的审计和索赔活动。第三，在信息透明系统上公布医疗救助总医疗费用和人均医疗费用，并评价各医院的社会公益效果。

四、残疾人社区服务的调查与分析

社区是能够为残疾人直接提供服务的基层组织。做好社区残疾人工作，对于加强社会主义精神文明建设，不断满足广大残疾人日益增长的物质与精神需求，促进残疾人平等参与社会生活具有重要意义。浙江在残疾人社区服务方面进行了有益的尝试和创新。

（一）残疾人城乡社区服务现状和存在的问题

根据第二次全国残疾人抽样调查数据推算，中国各类残疾人有8296万人，占全国总人口的6．34%。^[13]在浙江省共调查了11个地级市的城乡社区200个，其中城市居委会42个，乡村村委会158个；浙江省各类残疾人的总数为311．8万，占总人口的比例为6．36%。其中，视力残疾42．3万人，占13．57%；听力残疾105．9万人，占33．96%；言语残疾3．3万人，占1．06%；肢体残疾70．6万人，占22．65%；智力残疾19．9万人，占6．38%；精神残疾26．2万人，占8．04%；多重残疾43．6万人，占13．98%。浙江省残疾人口比例在全国各省（区、市）中居第18位。本书所研究的浙江省残疾人城乡社区服务的基本状况依据的就是第二次全国残疾人抽样调查数据及其跟踪数据。本书主要从以下十个方面来衡量考察浙江省城乡残疾人社区服务状况及存在的问题。

1．浙江省残疾人分布比例

浙江省被调查户中有残疾人的家庭共5466户，占浙江省调查家庭总户数的16．23%，比全国水平17．80%略低。从残疾人家庭户比例的地区分布来看，各地级市残疾人户数占调查户数的比例较为接近，最大差距约为5个百分点。

2．浙江省残疾证持有率

管理和统一核发残疾人证是国家赋予残联的行政管理职能和各级残联的重要职责，也是落实残疾人扶贫解困、分散按比例就业、福利待遇和优惠政策的依据。在浙江省被调查社区的11056名残疾人中，持有残疾证的只有5499人，比例为49%；无证的残疾人数达5607人，比例为51%。浙江的残疾人持证率比全国平均的35%要高14个百分点，但是各个地区情况很不一致，差距比较大，最低的地区和最高的地区相差达53个百分点。

3．浙江省残疾人社区服务需求状况

本次全省被调查的6063名残疾人中，接受的主要服务为医疗服务与救助（36．60%）、贫困残疾人救助与扶持（9．86%）、辅助器具（5．51%）、康复训练和服务（4．27%）、就业安置（1．68%）和生活服务（1．62%）等；主要需求是医疗服务与救助（63．47%）、贫困残疾人救助与扶持（51．56%）、辅助器具（43．74%）、康复训练和服务（22．20%）、就业安置（6．68%）和生活服务（16．96%）。分析表明，浙江省残疾人的需求和接受提供的服务是相互对应的，说明残疾人的社区服务抓对了方向，但是需要加强对辅助器具、康复训练和服务的管理。未接受服务的有3262人，占被调查残疾人数的53．80%，表明浙江省残疾人对社区服务的需求和满足之间尚存在较大缺口。

4．浙江省社区康复站和康复协调员的配备状况

社区康复站是中国残疾人实现社区康复的重要场所，对实现社区康复具有重要意义。此次浙江省调查的社区总数有200个，有康复站的社区有71个，比例为36%。多于1/3的社区没有康复站，难以满足残疾人的康复需求。全国被调查的社区有康复站的平均比例为24%，浙江省为36%，高于全国12个百分点，与全国水平相比，浙江省社区康复站的建设情况好于全国。从浙江省各地区来看，杭州、嘉兴、湖州、衢州、台州等地区社区康复站的建设情况相对较好，丽水、绍兴、舟山、温州和金华等地的社区康复站建设情况不容乐观，但是由于样本太少，可能难以准确反映各地区的真实水平。

社区康复协调员是协调社区康复工作的重要人员配备，对社区康复工作的开展具有重要意义。浙江省第二次抽样调查数据显示，配备有社区康复协调员的社区数为79个，约占所有被调查社区的40%。数据表明，浙江省社区在支持残疾人康复工作中的人员配备还不是很足，需要大力加强。但与全国平均水平30%相比，浙江省配备比例比全国要高出近10个百分点。

在调查中发现有50%的社区没有提供任何服务，在所提供的服务中，专为残疾人服务的项目也是极少的，如介绍工作和医疗卫生等皆是为大众服务的成分更多一点，仅有占13%的康复矫正算得上真正为残疾人提供的一项服务。

5．浙江省残疾人享受救助的情况

浙江省被调查城乡社区中享受定期救助残疾人人数为1641人，占社区的残疾人总数11056人的15%；享受临时救助残疾人数为2050人，占被调查社区残疾人的19%；定期受助人数和临时受助的残疾人人数加起来，占被调查社区残疾人的34%，约占被调查残疾人人数的1/3。从总体上来说，浙江省残疾人社会福利的覆盖率还是比较低的。

6．浙江省社区公共服务机构覆盖情况

社区公共服务机构的覆盖情况调查主要采取的是距离调查，浙江省被调查社区残疾人距法律服务所（司法所）平均距离为3．17千米。与全国平均水平（3．13千米）相比，浙江的平均距离略长于全国平均距离0．04千米；距特教学校（班）平均距离为4．95千米，全国平均距离为4．73千米，相差0．22千米，浙江比全国略远。距文化活动站平均距离为1．70千米，与全国平均距离2．40千米相比，有一定的优势，要近0．7千米。社区内开设文化活动站对于开展残疾人文化活动，丰富残疾人文化生活有积极作用。浙江被调查社区残疾人距社区卫生室平均距离为0．97千米。与全国平均距离相比，略有优势，近了0．19千米。

从便利性来讲，根据距离的远近可以看出，卫生室的便利性最高，其次是文化活动室，次之为法律服务所（司法所），最后为特教学校（班）。便利性体现了社区服务的发展程度和水平，经济发展水平在社区服务获得的便利性中有着重要作用，经济较发达地区平均距离较短，便利性较高，反之亦然。

7．浙江省社区无障碍设施建设状况

据第二次抽样调查数据分析，浙江省有无障碍设施的城市社区为26个，占被调查城市社区总数42个中的62%，全国社区无障碍设施建设率仅为49%，浙江省高出全国平均水平近13个百分点。从数据层面来看，与全国平均水平相比，浙江无障碍设施和环境的建设比较先进，但是调查发现有完备无障碍设施的仅占8%，较少和太少的比例高达64%，根本没有无障碍设施的比例为28%。综合起来考虑，也就是只占不到0．1%的社区是有比较完备的无障碍设施建设，也只有极少数的残疾人在社区生活中可以无障碍通行和活动。在交通工具上，有无障碍设施的公车等交通工具只有40%的比例。城市中的少数无障碍设施中，能被有效使用的数量仅为22%，有35%的设施不能被有效使用。在调查活动中，调查组特意对8个地区的盲道进行了清查，发现破损、设计不合理以及被无故占用的盲道比比皆是，大多数盲道形同虚设。由于行动不便和沟通困难等因素的限制，大部分残疾人除了工作和就医外几乎都不出门，这两部分的人数加起来在65%以上，由于标志不清的因素导致出行障碍所占的比例为15%左右，在出行和购物等方面没有任何困难，完全可以独立自由地进行社会生活活动的不到20%，由于各种出行障碍，近50%的残疾人从不参与任何形式的休闲放松活动。

8．浙江省社区残疾人协会建设情况

被调查的200个社区中有122个社区建设有残疾人协会，占61%，比50．7%的全国平均水平高出10个百分点以上；有99个社区配备了社区专职委员，配备比近50%，比全国平均水平40．7%高出近10个百分点。同时，调查中还发现在生活或工作等方面遇到困难时，有65%的残疾人都是想办法自行解决或求助亲友，向残联、残协等机构以及社区街道求助的为15%左右，仅有3%的人想到求助于政府部门。这说明虽然残疾人工作取得了一定程度的进展，但大部分残疾人并不信任或没有向残疾人相关工作部门求助的意识。

9．浙江省城乡社区老年残疾人状况

随着年龄的增长，不同年龄段的残疾率总趋势是持续增加的，尤其是从60岁开始，老年人由于生理机能衰退，心脑血管疾病、骨关节病、听力视力下降等的发病率和致残率都较高。第二次抽样调查数据分析显示，全国60岁及以上残疾人的比例为53．24%，而浙江省60岁及以上的残疾人的比例则为61．3%，比全国平均水平高出8个百分点左右，说明浙江省的老年残疾人社区服务任务比全国更为沉重。浙江老年残疾人主要是听力残疾，占到老年人残疾人的48%；其次为视力残疾，占到18%；次之，肢体残疾，占到17%。这就要求为老年残疾人提供养老等服务，成为残疾人社区服务的主要内容，因而也使得残疾人社区服务显得更为重要。

10．浙江省残疾人受教育和培训状况

残疾人的受教育程度普遍偏低，初中以下学历的占总数的81%，大专或本科以上的只有5．1%，高中学历的也不到14%。在提高自身文化程度的方式上，有63%的残疾人都是通过听广播、看电视、读报纸等传统方式来提高自身的文化修养，与人交流获得信息的比例有19%，只有10%的人是通过参加各种培训班来获得信息，提高文化素养的。

大多数残疾人并没有接受过专业培训或职业教育。在调查结果中，曾经接受过专业工作培训的仅占32%，还不到总人数的1/3。培训中53%是由残联、残协以及相关的政府部门主办的，工作单位为残疾人进行培训的比例达到了24%。较低的教育水平又没有接受职业培训，直接导致了许多残疾人就业难的问题。有固定工作的只有55．4%（含已经退休和离休的人员），这其中35%的人是由残联等社会劳动保障部门介绍而获得工作的，自主创业或自荐和人才市场应聘获得工作的分别占了19% 和11%。

（二）促进残疾人社区服务的政策建议

1．科学制订残疾人社区服务规划

在掌握城乡残疾人基本状况和社会服务需求的基础上，科学制订残疾人社区服务建设规划，并将残疾人社区服务纳入城乡社区建设的总体规划之中。重点是加强残疾人社会保障和服务建设体系，将残疾人事业各项业务分别纳入国家相关事业领域，统筹安排，兼顾特性，同步实施。如残疾人教育尽可能纳入普通教育体系，残疾人就业尽可能分散到普通单位，残疾人康复尽可能在自然的社区和家庭环境中进行，残疾人文化活动尽可能融入公共文化生活之中，同时针对残疾人特点和需求，辅之以专门设施和特殊手段。

2．合理界定残疾人社区服务内容

残疾人社区服务的内容，是随着城乡社区的发育、发展和外部环境的改变而逐渐拓展和丰富的。在积极拓展残疾人社区服务内容的大前提下，还要按残疾人的实际需要，因地制宜，合理界定残疾人社区服务的内容，确定城乡残疾人社区服务发展的重点，以形成比较便利、健全的残疾人社区服务内容为目标，以残疾人家庭照顾社会化发展为方向，循序渐进地推进城乡残疾人社区服务的发展。

3．加强残疾人保障的法制建设和财力支持

首先，要赋予各级残联执法地位，确保残联可以从根本性上、综合性上、救助性上全面维护残疾人的合法权益。其次，开展法律援助工程，加强残疾人的维权工作。由于文化水平不高的关系，许多残疾人对国家的残疾人政策法规并不了解，有66%的人不知道该如何维护自身的权益，不清楚在权益受到侵害时该向哪些部门寻求帮助。各级政府可加强法律法规的宣传普及工作，使残疾人有法律维权意识。再次，协调有关的法律援助机构，采取多种形式，确保经济困难的残疾人也能够得到切实的法律服务和法律援助。

各级财政应继续加大对残疾人事业的投入，用于改善残疾人在生产、生活和学习等方面的条件与环境，扩大残疾人社会保障的覆盖面，为重残无业的残疾人提供最低生活保障金，建立残疾人医疗救助金和残疾子女教育费救助金，对残疾人进行劳动就业培训，加大对残疾人就业的扶持力度，多渠道开辟残疾人就业新途径。给予残疾人更多的支持和关爱，使残疾人真正分享到改革开放和经济发展所带来的物质和文明的成果。

4．加强残疾人城乡社区服务的组织保障

在充分发挥现有乡、镇、街道基层残联及其专职工作人员作用的基础上，还要通过组建城乡社区残疾人协会、配备社区残疾人专职委员和康复协调员、动员社会志愿者积极参与残疾人社区服务等方式，多方面满足残疾人社区服务的开展对组织管理和人力资源配备的大量需要。基层残联是联系广大残疾人的重要纽带，乡镇、街道要配备好残联专职或兼职理事长，明确岗位和职责；社区、村要建立残疾人协会，社区残疾人协会配备专职委员，村残疾人协会配备联络员，各部门分工明确、协调配合、整体运作，真正把工作落到实处。

5．加快社区无障碍设施的建设

无障碍的环境包括物质环境的无障碍，主要是指室内外设施的无障碍，公共设施和服务的无障碍，如盲文点字、电视手语翻译和字幕、信息技术和服务的无障碍、交通的无障碍。无障碍的环境还包括沟通的无障碍，建立更为顺畅的社会沟通机制，发展具有包容性的社会文化体系。残疾人无障碍设施和环境建设是一个长期过程。

6．构建多元主体的残疾人社区服务网络

残疾人社区服务网络是一个集政府、社会组织、社区和民间力量为一体的多元主体的体系。要在进一步发展由政府建设和保障的、较为完整的、适合残疾人需要的各项残疾人福利设施的基础上，立足城市街道、社区和农村社区（中心村），积极动员社会力量参与残疾人社区服务的建设，加大基层人员的培训力度和志愿者队伍的建设，大力支持和发展致力于残疾人康复、教育、收养、职业培训、生活服务等社会福利事业的社会团体和民间组织。逐步建成与社会主义市场经济体制相适应，符合中国基本国情，与当地经济社会发展水平相协调的以政府福利设施为引导、社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套、民间社会公益组织服务为补充的社区服务网络。

7．调动残疾人自身潜能

在政府主导、社会互助，呼吁政府和社会对残疾人给予帮助和“特别扶持”的同时，也要重视残疾人自身在残疾人事业发展中的作用，鼓励广大残疾人发扬“自尊、自信、自强、自立”的精神，唤起残疾人的参与意识，激励自强精神，鼓励他们通过自己的合法劳动来改善和提高自己的生活。

第三节　浙江建设社区社会支持系统的尝试

“社会支持系统”是指个人在自己的社会关系网络中所能获得的、来自他人的物质和精神上的帮助和支援。这些社会支持既包括有形的经济上、物质上的援助，也包括无形的心理上、情感上的关心。良好和谐的社会联系和支持令我们的交往和归属需要得到满足，使我们的内心不再感到孤独和无助，感觉活得比较充实和有意义。一个完备的支持系统包括亲人、朋友、同学、同事、邻里、老师、上下级、合作伙伴等，当然，还应当包括由陌生人组成的各种社会服务机构。每一种系统都承担着不同功能：亲人给我们物质和精神上的帮助，朋友较多承担着情感支持，而同事及合作伙伴则与我们进行业务交流。社会支持系统对缓解心理压力、维护身心健康有着重要意义和巨大作用。

浙江在推进和谐社区建设过程中，从不同层面进行了建立社区社会支持系统的尝试和探索，比如问题少年的社区社会支持系统，对反社会行为的社区预防和社区矫正等，积累了一些经验做法。

一、问题少年社会支持：温州某社区的田野调查

“问题青少年”是指处在学校教育阶段的青少年，他们由于面临着许多冲击和适应上的问题，因而引发情绪障碍、性格异常或行为偏差。具体来说，问题青少年的心理和行为主要表现为诸如自我封闭、人际交往难以适应或逃学、偷盗、学业不良、自杀、暴力行为、性行为低龄化以及吸毒等许多问题。同时，这个群体还具有其他一些特点。例如，标新立异的生活方式、出人意料的行为举止、引人侧目的着装打扮、张扬出位的率直个性、游戏人生的享乐精神。他们中的很多人抽烟、喝酒、打架、泡吧、蹦迪，成为让家长和学校都很头痛的一个群体。台湾地区的前教育训委会一位委员曾说，“问题青少年的偏差行为是社会生活形态改变的结果，是每一位教育工作者和家长的责任”。因此，必须对青少年的偏差性行为产生的原因和脉络有清晰的了解。

不能简单地看待青少年的各种问题，他们出现的行为偏差是其自身特点和社会系统影响与共同作用的结果。法国心理学家K．勒温提出的拓扑心理学中的“心理环境”概念，是指人脑中对人的一切活动发生影响的环境事实，也即对人的心理事件发生实际影响的环境。勒温认为，不管是人意识到的事件还是意识不到的事件，如果他们成为心理的实在，都可影响人的行为，并在形成人心理品质方面起特殊作用。换句话说，心理环境就是指对人的心理发挥着实际影响的社会生活环境。

作为社会变革中最活跃、最富有生机的力量，置身于经济、思想、文化急剧变化的洪流中，青年学生的心理状态、思想观念很大程度上是社会变革的折射。首先，就青少年自身而言，处于这个年龄段的青少年很好动，好奇心强，对很多事情都很想尝试。他们心智不成熟，自我控制能力较差，加上精神上无所寄托，很容易迷失自我，对道德观、价值观等存在某些不正确的认知，而这些不正确的认知往往通过某种破坏行为来表现。其次，从整个社会系统的影响来说，家庭、学校和社会都会对青少年产生影响。家庭教育是每一个孩子成长的第一课，这对他们今后的行为塑造和养成良好的生活习惯尤为重要。但是，现在的家庭教育却存在很多问题。比如说，中国实行计划生育政策，越来越多的家庭只有一个子女，在这种情况下，父母对子女的期望值也越来越高，一相情愿地希望子女能出人头地、成龙成凤。然而父母往往忽视他们的真正需求，并不知道他们到底需要什么，很多青少年都与父母缺乏沟通。而且，许多青少年在遇到问题的时候，宁愿向朋友倾诉，也不愿意向父母敞开心扉，他们认为父母不会理解自己。更为重要的是，部分父母一旦发现孩子的行为与自己的期望和想法相左，就采取严厉的约束和管教方式，漠视和冷落青少年的看法和需求。父母事事限制与青少年的叛逆心理，致使他们很难承受，这时青少年往往通过极端行为来表达他们的不满。另外，学校教育和社会环境对青少年也有非同一般的影响。一般情况下，学校比较重视文化教育而经常容易忽视道德教育，没有使青少年认识到什么是正确的人生观和价值观。并且，如果青少年违反教学的规章制度，那么学校一般只是简单地采取行政手段和说教方式，禁止他们的各种行为，但是这样做往往适得其反。同样，商业利益驱动下的社会以及成人的一些诸如赌博、嫖娼等恶劣行为，严重影响了青少年的身心健康，歪曲了他们的认识和价值观念。由此，不仅应该意识到“问题青少年”这个群体的存在，而且，更为重要的是要动员整个社会系统关爱并帮助他们。

（一）温州某社区问题少年的田野调查

调查工作由研究人员亲自走入社区，与社区负责人、学校教师、家长以及青少年会面，倾听这些社区参与者口述他们的生活史，和他们共同面对困难并解决问题。根据收集的大量资料，以及在实地调查中的所见所闻，发现问题青少年的偏差行为不单是个体问题，而是问题背后有非常广阔的社会环境背景。社区内存在着正式或非正式的支持网络，诸如家庭、学校和邻里等，这些网络应该加以强化，并通过对环境的积极评估、参与和介入来建立“以青少年为核心的社会支持网络”，为青少年提供适当的支持及服务。要多维度地思考并且特别重视个人的社会支持网络；通过社区、家庭以及学校三者协作和共同行动促进青少年纠正偏差，以落实社会对他们的关怀。

被调查社区位于温州市的繁华地段，附近有其他社区和商业街，人口密集，人员流动比较频繁。进入社区，会发现该社区环境优美，设施齐全，包括大片绿化草坪、健身中心、一家小型医院、一所小学、一所中学、一个阅览室，而且社区还提供居民法律咨询服务。在温州像这样的社区不在少数，是具有代表性的。与其他社区相比，青少年成长的外部的自然环境没有太大区别。

围绕研究主题，研究人员探访了社区负责人、家长和所谓的“问题青少年”。在观察和对话过程中，三种类型的受访对象站在不同角度，各自陈述对青少年的“问题”行为的看法。在整个过程中，研究者都不自觉地进入了他们所描绘的世界，为管理者和家长对孩子无私的爱和殷切的期望而感动，更为青少年成长的压力与痛苦、新异和质朴而震撼。

1．成人眼中的问题青少年

在社区负责人、教育工作者和家长们的眼里，什么样的青少年是正常的或优秀的呢？哪些属于有问题的呢？如果他们认为某些青少年出现“问题”行为又会用哪些方式处理呢？通过与他们的对话，笔者很深切地感觉到他们比较注重自己的立场、伦理道德和是非判断，十分重视对青少年的控制与管教，甚至有些家长只是简单地命令和粗暴地干涉。他们认为，好孩子（即令他们满意的孩子）要学习成绩优秀、尊敬长辈、听话和礼貌待人；坏孩子（有问题的孩子）是上课不认真、成绩差、调皮不懂规矩、不守纪律或贪玩、与异性交往，等等。

在所有的衡量标准中，成绩好坏是他们判定青少年是否有“问题”的最为重要的指标。

在一次访谈过程中，笔者同时约见了三位家长（李妈妈、徐妈妈和曾妈妈），她们均为三名高中生的母亲。在谈话过程中，三位家长都认为自己的孩子比较淘气，学习不够刻苦，容易浮躁，为孩子的高考表示担忧。但有意思的是，徐妈妈在说她的孩子顽皮、不乖的时候，遭到了李妈妈和曾妈妈的强烈反对。李妈妈说：“你的小孩哪叫不乖，成绩那么好，肯定能考个重点大学！”曾妈妈马上附和道：“就是嘛，你那个孩子不学习，成绩都那么好，哪是淘气，这叫机灵。不像我们的孩子，贪玩不学习，逼着学成绩也上不去。”由此可见，成绩好坏，能否考上（好）大学是家长们衡量青少年行为是否存在偏差的重要指标。

在处理事情的时候，立足传统，注重教育和控制，往往将偏差行为视为品行问题。与社区负责人（杨主任）的谈话，笔者印象很深。杨主任是一个50岁左右的中年妇女，与她接触一段时间后，笔者认为，她是一位工作认真，做事要求一丝不苟的管理者。杨主任描述了这样一件事情：“几乎每天晚上11点左右，我都要和同事去巡夜，经常发现有些孩子夜不归宿，他们聚集在休闲草坪，抽烟或嬉闹。每次看到这样的孩子，我就很痛心。有一次，我过去劝导他们回家，他们居然嘲笑我，说我多管闲事、老顽固（说到这句话的时候，杨主任瞪大眼睛，非常生气）！你说他们这些小孩怎么就这么不懂事？国家和他们的父母花了那么多钱培养他们，怎么就一点都不珍惜学习的机会？如果我有这样的孩子，早就气死了！我觉得，这些孩子应该好好地管教，社区和学校都应该加强思想品德教育，使他们了解尊老尊长的优良传统，帮助他们成为品德高尚、学习成绩优秀的当代青年。”

对于成年人来说，青少年是不成熟的个体，是未进入正式成人社会的“边际人”，青少年的主体地位和权利经常被家长们忽视。笔者采访了一个初二女生的家长（杨妈妈），据杨妈妈反映，她发现女儿有早恋行为，“我经常看到我女儿和一个小男生在一起玩，这怎么行？小小年纪，什么都不懂。我跟她讲了，如果再不听话，我就要找班主任和对方家长了！你不知道，我那个小孩，小学一年级到五年级成绩都是很好的，年年都是‘三好学生’，但上了初中成绩就明显开始滑坡，成绩已经在中下游了，现在如果不管她，考重点高中是肯定没戏。哎，可是她还是很不懂事，有一次我在她的抽屉里，居然发现她写给那个小男生的‘情书’，你说好笑不好笑？所以，现在我强令她在家，下课准时回来，周六周日不准出去，这是没办法了……”

2．青少年眼中的自己

经由社区负责人、家长和班主任的介绍，研究者认识了几个他们眼中的“问题青少年”。在与他们的交流中，笔者感受到每一个心灵都是一个独特的存在。笔者通过倾听他们的诉说，感知到他们的心灵，了解到他们怎么看待自己、怎样理解老师和父母的态度以及他们心中美好的愿望。

这些“问题”青少年认为自己的出格行为与父母过高的期望有关。李同学是第一个受访对象，他是一个文静而斯文的男生，正在上高二，戴副眼镜，一点都不像老师和家长所介绍的“他是一个爱玩、沉迷网络和夜不归宿的孩子”。在问到如何看待父母的期望和管教的时候，李同学有些犹豫，但还是娓娓道来。他说：“以前我不玩游戏，也认真学习，但是父母对我的希望太大了。有时候，我本来想轻松一下，但是一看到父母殷切和期待的眼神，我就浑身不自在，只好又坐回去继续学习。成绩不好我很害怕，倒不是因为考不上大学，我自己无所谓，但怕对不起父母。有一次，我在班里学习，有些同学叫我去打篮球，我说不去，他们就叫我‘书呆子’，我不喜欢被别人这么称呼，所以就去了。那次，我觉得玩的感觉真好，觉得从来没这么轻松过（他笑笑）！后来，我就很喜欢玩，虽然我知道不好，但也欲罢不能。”

他们觉得自己不能被家长、学校和社会所接纳，既然已经被贴上“问题”、“异类”或“坏孩子”的标签，就干脆破罐破摔。刘同学是一名初中生，他的问题是经常打架。听听他怎么说：“我学习成绩很差，从小老师就说我脑子笨，没有学习的天分。我不想上课，但又不得不去，去了也只是睡觉。每次考不好，我爸就打我，妈就哭，回到学校还要挨批评。我们老师和同学都不喜欢我，上个学期，我们班主任还把我调到最后一排，说‘眼不见心不烦’。无所谓！我知道自己不是一个好学生，但要是有哪个同学嘲笑我，敢惹我，‘老子’就让他吃拳头！”

除了与上面两个青少年的交流，笔者还约见了其他几个青少年朋友，感到他们事实上是希望改变自己的，期待家人、老师和其他人员的接纳、理解和帮助。只是有些家长、老师和社会人员的态度和看法，强行给这些青少年贴上“问题”和“不良”的标签。这种“标签作用”严重影响了他们心理的健康发展，造成他们自责、自卑和恐惧的心理，致使他们用极端的行为表达内心的不满。

家长们普遍对青少年寄予厚望，希望他们考上大学，将来有好的出路，成为社会的强者。这是可以理解的，但不能采取威逼的方式，因为这样往往适得其反。青少年必须完成学业，应对未来和生活的挑战。激烈的竞争是社会压力的一种表现形式，任何人都不能轻视，但不能忽视或抛弃青少年的好奇心和各种需求。不能仅仅是引导和说服他们朝着自己规划的目标前行，而应该站在他们的立场去理解他们的需求，感受他们的心情，帮助和支持他们成长。

（二）社区社会支持系统的反思和构建

对“问题青少年”的处理和帮助不是某一层面的力量所能包办的，这需要对他们进行深层次的沟通和理解，需要家庭、学校和社区共同协作。家庭、学校和社区是影响青少年行为的三大因素，是塑造青少年人格的三大力量。有必要建立家庭、学校和社区的互助网络，为“问题青少年”提供有效而及时的帮助和服务。

1．家庭方面的反思

从人的一生来看，家庭教育是青少年接受教育的主要形式之一，它为将来的教育奠定了重要的基础。在以后的阶段，家庭教育还将伴随着学校教育、社会教育而长期存在，并且是其他教育的重要补充。家庭教育走入误区，很可能致使青少年误入歧途，甚至出现不该发生的悲剧。该社区中学的一位副校长给笔者举了一个例子，“学校以前有名女生很爱打扮，喜欢逛迪厅，成绩又不好，父母经常打她。每挨一次打，她就在床板上刻一道印子，发誓今后一定要报复。我们劝过家长，不要老打孩子，但家长不听，结果孩子毕业后就和一些不三不四的人混在一起，现在因为卖淫锒铛入狱”。加强家庭教育，就必须促使家长和青少年之间增强沟通，增进了解，互相配合，更重要的是要纠正其中的误区。

（1）教育目标的失调。家庭教育目标是通过家庭教育使受教育者发生一定的变化而达到的质量规格。家庭教育目标应该符合社会发展的需要，同时要考虑孩子的具体情况，只有这样才能较好地促成和激励青少年的成长。社会对人才的需求是多方面的、多层次的，包括诸如健康的身体、优良的品德、较高的文化知识以及较强的学习和社会交往能力。然而，出于对孩子的殷切希望，家长们往往只强调青少年获取科学知识，考上好大学，却忽视其他方面的成长，甚至压制他们除学习之外的业余爱好。在这种情况下，家庭教育目标多指向学习成绩的量化要求，而对心理素质的提高、社会适应能力的培养等目标比较忽视。很多家长认为，当今社会竞争激烈，高考成为孩子成长与未来成功的独木桥。笔者认为，这似乎的确是社会发展的残酷现实，但家长们也不能不注意孩子的实际能力和个性特征，对孩子期望值过高，“赶鸭子上架”，甚至强行孩子接受自己的意志，功利化地选择他们的未来。

（2）教育内容的偏颇。家庭教育是以促使青少年全面、健康发展为根本目的，在内容上包括德育、智育和体育三个方面。但家长往往比较重视孩子的智育，即投入大量的精力和财力用于帮助、督促孩子的文化学习，对其他方面的教育就相对不够重视。即便有些家长注意孩子的道德素养和理想，也往往只是注重他们是否尊敬长辈、礼貌待人等传统的伦理与职业期望，而不是观念、遵纪守法、文明习惯和动机的教育。

（3）教育方式上存在问题。在家长和子女的交往中，通常家长占有权威和主导优势，而不是建立在民主、平等与相互尊重和相互信任的基础上的。有些家长在教育孩子时，不能尊重他们的人格和应有的权利，甚至采取简单粗暴的武力手段，造成关系紧张，缺乏相互信任。还有一些家长恰恰相反，他们要么与孩子缺乏感情交流，不关心孩子的成长，对孩子出现的问题和错误很少过问，对孩子的要求不严格；要么认为自己的孩子一切都好，一切围着孩子转，满足他们不合理的要求。另外，有些家长自身言行不一，说一套做一套，让孩子无以适从或钻父母的空子。

家庭问题能否解决是纠正青少年偏差行为的关键。解决家庭问题实为当前学校和社会教育问题的根本。家庭教育是青少年支持系统关键的一环，对青少年的成长和今后的发展产生着巨大的影响。

2．学校教育方面的反思

青少年随着年龄的增长，他们在生理、心理和社会性上逐渐向成人转化，学校教育阶段是他们人生观建立的关键时期。与此同时，这个时期青少年的自我意识明显增强。在学校的生活，为他们提供了认识自我、了解他人、评估自己的能力和价值的机会，他们期望与他人交往并得到认可。学校教育是青少年成长的舞台，应该从以下几个方面改进学校教育。

（1）积极追踪青少年，提供适合的协助方案。许多学校在学生下课之后便与他们失去了联络，缺乏积极的态度了解学生的动向与问题，使得学生失去了管教与规范的机会，导致偏差行为的恶化。另一方面，部分学校对于问题青少年抱着“去之而后快”的态度，认为这批学生原本就是学校中的问题学生，除不考虑如何协助他们解决问题外，甚至拒绝学生就学。究其原因，这是因为学校缺乏一套适合的协助方案，使得学校不知如何对待、协助问题青少年。校方应正视学校与学生两方面的困境，设法提供必要的措施与支持，充实人力、设施，并积极督导教师，联系家长、社区管理机关，尽力帮助青少年纠正偏差性行为。

（2）建立良好的师生关系，增强教师的感召力。由于教师对待学生的态度与方式对青少年的成长与发展影响深远，学校有绝对的必要致力于强化教师的学生辅导职能，严格规定教师必须与学生定期交流与沟通，促使教师能真正了解学生的心声、想法，并能以适当的方法协助学生健康地成长和发展，缩小学生与教师的心理距离，使教师在互动过程中具有较强的感召力。与青少年的沟通中可以了解到，他们非常期待能感受到老师尊重与非异样眼光的对待。他们在心态上已经认为自己与其他学生有所差异，且较多的是负向方面的感知。因此学校以及教师应了解进而接纳和协助他们，建立良好的师生关系有其迫切性与必要性。对于学校来说，首先应该把他们当成一个正常的学生来对待，而不是另册管理，不要对他们有任何语言上的伤害，更不能在同学面前伤他们的自尊心。因为青少年争强好胜的性格往往使他们更容易受到伤害。

（3）设置专业辅导人员，提供心理教育与课程辅导。如果说家庭是青少年心理健康的第一监护人的话，那么学校则是青少年心理健康的第二监护人。学校不仅应该传授知识，还要对青少年进行价值观教育和心理健康教育，积极帮助学生克服和消除紧张、拘谨、尴尬、恐惧以及害羞等心理状态。因此，学校应聘请专业辅导或咨询人员，为学生实施个别咨询、团体辅导或进行心理教育课程，促进学生增强人际沟通能力，在良好的人际互动中获得自我肯定，避免青少年结交不良人员而近墨者黑。许多违规犯过的青少年多有情绪异常冲动与暴躁的倾向，常因无法作理性思考而铸下大错，学校的辅导活动课程可以培养青少年自我情绪管理的能力，并学习用理性的方法来表达自己的负面情绪，有效地协助学生改变其违规或偏差行为。

3．社区资源方面的反思

青少年作为社会人，置身于大的社会环境中，他们面临着复杂的人际关系，来自家庭的、学校的、社会的，亲属的、非亲属的，沾亲带故的或素昧平生的，这些都会出现在他们的周围，发生各种各样的关系，产生各种各样的影响。社区是社会的一个子系统，它是青少年社会生活的主要场所之一。社区教育是家庭教育和学校教育的延续和补充。青少年走出校门，受到社会的影响并接受社会教育是一个必然的过程。社区管理者和居民应该利用社区中的各种资源和有利的宏观环境，积极帮助问题青少年纠正偏差性行为，营造能够促使他们健康成长的良好的社区环境。笔者访问的社区与社区里的学校共同成立了邻里互助小组和志愿者服务队，营造社区良好的精神文明氛围，共同帮助问题青少年纠正偏差性行为。而且社区还定期召开社区居民代表会议，分别请教师、家长和青少年在会上谈经验和心得，大家一起分析问题并寻找解决途径。并且，社区管理者建议上级有关部门应该加大宣传力度，纠正人们的观念，正确对待青少年的偏差行为，使心理咨询得到认可和接受。同时加大投入力度，使各种帮教青少年的机构能够形成气候，形成攻势，得到人们的重视，充分发挥帮教的功能。

二、社区矫正的由来及其在杭州的探索

社区矫正是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。国外较常见的包括缓刑、假释、社区服务、暂时释放、中途之家、工作释放、学习释放等。我国的“社区矫正”是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

社区矫正于20世纪70年代末首先在欧美国家产生，目前英、美、日、澳大利亚、加拿大等国的社区矫正已经比较成熟。这些国家已经建立了以社会服刑为塔基的金字塔形的服刑结构，监狱服刑位于金字塔的最上面。在美国，法院对违法情节较轻微的犯罪嫌疑人大多判以“缓刑”，通过社区矫正的方法进行矫正，并不投入监狱服刑。但中国长期以来的服刑结构是菱形的，中间是庞大的监狱服刑人群。2003年8月，按照中央司法体制和工作机制改革统一部署，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，在中国北京、上海、天津、江苏、浙江、山东等省市正式启动社区矫正试点工作。截至2007年6月底，社区矫正试点工作已在25个省（区）市展开，涉及街道、乡镇4189个，累计接收社区服刑人员11万多人，而社区服刑人员的重新犯罪率仅为0．21%。实践证明，社区矫正是与监禁矫正相对应的刑罚执行方式，是利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或经过监管改造，确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性地管理、教育和改造工作。

根据中国现行法律和“两高两部”的规定，社区矫正的适用范围主要包括下列五种罪犯。（1）被判处管制的。（2）被宣告缓刑的。（3）被暂予监外执行的，具体包括：①有严重疾病需要保外就医的；②怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；③生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。（4）被裁定假释的。（5）被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。其中，对职务犯罪的社区矫正并没有特别规定，但各地实际试点范围有所不同，如《上海法院参与社区矫正工作的若干意见》（从2003年7月1日起实施）规定：用非监禁刑的范围是可能被判处三年以下有期徒刑、拘役，不关押也不致再危害社会的人员。包括初次犯罪且罪行较轻的；犯罪时未满18周岁的；过失犯罪的；犯罪时属老、弱、病、残、孕的；职务犯罪未造成重大经济损失的，经教育后，确已悔罪的人员。而四川省高级人民法院《关于人民法院参与社区矫正工作的意见（试行）》规定：“对职务犯罪、经济犯罪案件中赃款大部分未追回，财产刑大部分未执行的犯罪分子，适用非监禁刑进行社区矫正应从严掌握”。根据以上规定，在试点中，对职务犯罪社区矫正一般要符合“两高两部”的“五种情形”；未造成重大经济损失的，经教育后，确已悔罪的，可以作为社区矫正对象；赃款大部分未追回，财产刑大部分未执行的犯罪分子，适用非监禁刑进行社区矫正的应从严掌握。

杭州市作为全国第一批社区矫正试点地区，也是浙江省首个在全市范围内推开社区矫正试点工作的地市。杭州市于2004年5月底在上城区正式启动了社区矫正工作。三年来，在杭州市委、市政府重视、支持和省司法厅指导帮助下，各有关职能部门分工协作，社会各界广泛参与，杭州市坚持矫正为本，结合本地实际，坚持积极稳妥、依法规范的原则，平稳发展、稳步推进，逐步探索出了一条符合杭州市实际和社区矫正需要的社区矫正工作思路。通过三年多的努力，杭州市社区矫正基础工作逐步加强、监管帮教措施有效落实，取得了较为明显的成效，为探索和完善中国社区矫正工作道路，预防和减少犯罪、维护稳定、促进和谐发挥了积极作用，为“法治杭州”建设和“平安杭州”建设作出了积极贡献。

目前，杭州市社区矫正工作试点范围已扩大到全市13个区、县（市）的129个乡镇（街道）。截至2007年10月底，杭州市累计接收矫正对象5167名，其中2045名矫正对象矫正期满顺利解除矫正，2名矫正对象成功减刑，2名矫正对象考上大学，28名矫正对象受到矫正机构奖励。现正在接受社区矫正的矫正对象的思想、行为和生活都比较稳定。针对未成年社区矫正工作的特点和规律，共青团杭州市委、杭州市未成年人保护委员会联合启动实施了“社区矫正志愿者阳光行动”（简称阳光行动），紧密结合杭州实际，注重建章立制，加强资源整合，推动合力生成，“阳光行动”推进实施工作取得了阶段性成效。

2005年，杭州市启动实施了社区青少年事务管理工作。主要针对社区流动、闲散、困难、罪错、边缘等五类特殊青少年群体，引入青少年社会方法，开展专项性救助帮扶工作。目前已在杭州13个区、县（市）进行了全面推广，建立了近300人的阳光使者志愿服务队伍和30多个社区工作站。同时，2007年，共青团组织建成开放了“12355”青少年服务台，建立了120多人的专业化志愿服务队伍，发展了20家青少年维权服务合作单位，为青少年开通了心理咨询、法律咨询、就业推荐、未成年人权益维护等九大类免费公益服务项目。共青团组织制订了“以保护明天行动为统揽，以社区青少年事务管理工作为整体框架，以‘12355’青少年服务台为工作枢纽，以阳光行动为项目切入，全面探索未成年人问题介入解决机制”的方案，即在“保护明天行动”的统一政策范围内，在社区青少年事务管理的工作框架体系内，依托“12355”青少年服务台的强大中转枢纽职能，持续探索“阳光行动”项目在介入解决未成年人问题中的可行性经验。

共青团组织把原有社区青少年事务管理“阳光使者”的志愿服务队、“12355”青少年服务台志愿服务队等队伍资源整合进“阳光行动”中，进一步强化队伍的新老结合、稳步壮大。同时，还联合市司法局对全市阳光行动志愿者骨干进行集中培训，逐步完善志愿者管理库、矫正对象管理库、阳光行动项目库三个动态数据库，进一步提升志愿者的专业能力和专业素养。以社会志愿者结对帮扶为主要方式，为未成年社区矫正对象提供专业化、项目化的志愿帮教服务，逐步实现对全市未成年矫正对象帮教服务工作的全覆盖，真正使未成年矫正对象“思想有人引、心理有人导、法制有人辅、知识有人教、困难有人帮、技能有人扶、工作有人助、励志有载体”。

第四节　浙江社区工作功能延伸案例选编

一、社区老年救助关爱案例三则

案例一：关爱独居老人行动

1．案例背景

宁波市江东区百丈街道潜龙社区朱杏康老人，男，83岁，企业退休。四年前，因老伴患病去世，朱杏康便成了独居老人。他只有一个养女在上海，其他表亲远在海外，老伴去世后，身边没有亲人，生活孤单，加上年事已高，买菜、做饭、洗衣等都力不从心。他日常生活缺少亲人的照顾，生活非常节俭，自来水龙头坏了舍不得修，家里舍不得安装电话机，若有事联系养女，经常由结对志愿者陈菊英在自己家为他打长途，帮父女俩联络。老人对社区有抵触情绪，觉得社区没有照顾他，每年48元卫生费也不愿缴给社区。

2．问题分析

社工与案主进行了初次面谈后，对问题作了两方面的分析。一方面，自我认知问题。老人失去亲人后，性情孤僻，不善与人交往，对社区抵触情绪较大，不愿缴纳卫生费。另一方面，老人的生活问题。案主的亲人不在身边，虽然有志愿者给予案主间隙性的照顾，但还是不能满足老人长期日常生活照料的需求，情感上支持不够。老人生活过于节约，影响自己的晚年生活质量。

3．社区的服务实施过程

根据老人存在的问题，社工决定通过机构照料来解决老人的日常生活。社区给予老人情感支持，改变老人原来对社区的错误认知，使其安享晚年生活。具体实施过程如下。

第一步：社工进一步与案主沟通，通过社工的联系，案主在潜龙社区居家养老中心食堂就餐。2005年4月3日，社工上门看望案主，得知老人第一天在食堂吃饭，家里不开锅，没有开水喝的情况，社工马上与居家养老中心联系，让案主每天到食堂吃饭时，拿个空的热水瓶，由居家养老中心工作人员帮案主冲开水，等案主吃完饭，顺便带回家里。那时食堂吃饭每餐3．3元，一荤一素一汤，老人觉得很划算，物美价廉，自己不用再做饭。社工及居家养老中心逐渐取得了案主的信任。

第二步：案主在社区居家养老中心食堂吃了半个月，感觉很满意。社工认为案主每天到食堂吃饭上下楼不方便，建议还是让居家养老中心工作人员送餐上门比较安全，案主很乐意。于是，社工就让中心工作人员送餐上门，顺便把老人的脏衣服、床上用品拿去清洗，晾干后，再送到老人手上。洗衣每筒2元，老人觉得这价钱付水电费都不够，居家养老服务让案主觉得既周到，又温馨。

第三步：为了改变案主对社区工作不理解的认知，社工约志愿者陈菊英上门走访，老人对结对志愿者陈菊英一直是心存感激的，志愿者向案主解释她是代表社区照看他的，社工和志愿者还聊一些社区的老年人和其他一些工作，渐渐地，老人对社区工作有了一定的认识，并且增进了对社区工作者的信任。社工还帮助老人检查电器、燃气灶的安全性能；家里的防盗门坏了，社工及时联系便民服务点，让工作人员来修理。

第四步：为了缓解案主生活孤寂，给予情感支持，社工再次上门到案主家中，进行心理疏导，讲述现代老人的休闲生活状况。在互动的谈话中，案主逐渐表现出积极、开朗的精神面貌。这天，案主家里用了十多年的黑白电视机坏了，而且家里也没安装有线电视，收不到几个台，社工劝他不要修了，还是买个新的彩色电视机划算，顺便安装一下有线电视，可以收看到丰富的电视节目。一向省吃俭用的老人满口答应。社工及时与居家养老中心主任取得联系，告知案主的需求。中心主任走了几家电器商场，最后在麦德龙超市以批发价购置了一台新彩电，经济实惠。看着清晰的彩色屏幕，朱杏康老人乐得合不拢嘴，对着电视中唱着的京剧，跟着哼起来，一副乐呵呵的样子，喜悦之情溢于言表。在社工的鼓动下，如今朱杏康老人也安装了电话机，经常和上海的养女和国外的亲戚通通电话。

4．服务绩效

社工和居家养老服务中心在生活上和精神上给予老人无微不至的照顾，消除了老人生活上的担忧，使他变得乐观起来。老年节前夕，社工走访案主家中，给老人带去了老年节慰问品，老人非常激动，连声说社区真好，对老人真关心。结案后，社工经常保持与老人的联系，了解老人的健康状况、生活情况。老人对社区老年人服务非常满意。

通过个案工作改变了朱杏康老人对生活、对社区组织机构的认知，以前性情孤僻的他，如今变得开朗、随和；以前生活节约舍不得花一分钱，现在也懂得安享晚年；让人惊喜的是，如今的朱杏康老人不仅主动来缴卫生费，而且在去年的“慈善一日捐”中，送来500元捐款，还捧来一大叠新衣服，要求捐到贫困地区，要知道这些新衣服都是他养女和其他亲戚送给他穿的，以前他都舍不得自己穿，他在一张小纸条上写道，“感谢政府对我们老人的关爱……”2006年底，在居家养老服务调查问卷中，朱杏康老人主动要求提高食堂就餐的价格，他说：“物价涨了，这食堂吃饭钱也应提高一些，要不然养老中心就要亏损了呀！”经过听取众多老人的意见后，居家养老中心食堂就餐费用由原来的3．3元微调至4元。2008年的夏天，他看到居家养老服务中心食堂工作人员这么辛苦烧菜做饭，自己掏钱买了一些夏令用品送给食堂工作人员。2008 年5月，老人看到汶川地震救灾的宣传报道后，迫不及待地到社区送来500元抗震救灾款，没过多久，他又送来100元作为“慈善一日捐”的捐赠款。

老年人是社区的弱势群体，特别是独居老人，要多给予他们生活和精神上的关爱，帮助解决实际困难。社工在这里扮演协调者、中介者等角色，让老人理解社区的服务工作，提高老人生活质量，同时也让社区变得更加和谐。

案例二：孝心车轮食堂服务居家老人

1．案例背景

宁波市镇海区招宝山街道总浦桥社区地处镇海城区中心，成立于2001年5月，占地面积约0．32平方千米，由鼓西、中山、银杏三个居民区组成，常住居民户数3232户，总人数8080人。2004年社区统计了60岁以上老年人数，已达到总人口的11%。社区人口已趋向老龄化，其中一部分是独居、空巢老人。经调查摸底，就餐难是这些老人普遍存在的问题。

为此，2004年社区针对这种现状建成了日间老年护理中心，尝试为老年人提供系列化的居家养老服务。经过两年的运行，受到了老年人及他们子女的普遍称赞。在此基础上，2006年社区依托日间老年护理中心，扩建了“老年食堂”，以满足老年人单纯就餐的需要。然而部分老人虽有就餐的需求，但因行动不便等诸多原因而无法到“老年食堂”就餐。针对这一情况，社区积极探索新的服务模式，由此推出了“孝心车轮食堂”。

2．服务实施过程

2007年10月，社区推出了“孝心车轮食堂”，即社区配置一辆送餐车，由专职工作人员为招宝山街道区域内60岁以上有需求的老年人提供中、晚餐的上门送餐服务。如无特殊要求，目前每餐一荤两素一汤，收费标准为7元。具体实施分三个步骤。

第一步：通过多种途径，加大宣传力度。社区设计制作了“车轮食堂”的宣传单及敬老服务卡，组织志愿者到各小区及老年人相对集中的公园等地进行发放，使广大居民对“车轮食堂”有全面的了解。通过《社区简报》、《今日镇海》等载体、社区工作者的走访以及“孝心车轮食堂”启动仪式，及时将送餐信息告知老年人，开通了热线服务电话：86294837。《社区》杂志、《浙江日报》对此作了详细报道。

第二步：坚持按时按需，做好日常送餐。“车轮食堂”针对老年人个性化要求，由专职人员按时送餐上门。送餐车配有专用的保温设施、送餐盒。饭菜按老年人的口味“量身定做”，清淡、饭软。餐点预订灵活，固定服务对象预收200元押金，并根据前一个星期四食堂提供的一周菜谱，预订下周每天的餐点；临时就餐的人员可电话预约或上门预约。老人可以预订中餐或晚餐，一般每月结算一次费用。

第三步：加强交流反馈，及时完善服务。“车轮食堂”的负责人每月一次上门听取老人意见，每周三组织部分老人代表，集体商讨下周菜谱，在面对面的交流中收集老人对“车轮食堂”的意见与建议，并及时整改。这样不仅能做出更符合老年人口味的饭菜，还能及时了解老人需求，适时帮老人做一些力所能及的事（如代购物品等），以不断完善服务。

3．服务绩效

“车轮食堂”的推出，受到了老年居民的欢迎与好评。运行了三个月，便有30多位老人成了“车轮食堂”的固定服务对象。

（1）提升老年人生活品质。“车轮食堂”改变了老人“烧一次、吃几天”的现象，也使更多的老人从一日三餐的忙碌中解脱出来，有更多的时间做自己喜欢做的事，大大提高了老人们的生活质量，取得了良好的社会效益。

（2）增强居民对社区的认识。在送餐中，工作人员了解到，要求这项服务的老人有的是独居老人，行动不便；有的是空巢家庭，夫妻两人喜欢参加各种社区活动，没时间做饭；有的是老两口身体都不好，根本没精力弄饭；有的是夫妻两人中一人外出办事，另一人临时搭伙；还有的是老人生病住院，家中子女无暇顾及，又吃不惯医院伙食，就拨打了送餐热线。通过“车轮食堂”工作人员的服务，更多的不出或少出家门的老人以及其家人对社区工作有了全新的认识与了解。

案例三：让蒋老太的世界不再是灰色

1．案例背景

宁波市江东区明楼街道明东社区的蒋老太，女，72岁，丈夫早年去世，一个人把一双儿女拉扯大。老人有退休金，目前女儿在外地工作，现在跟儿子媳妇同住。

在走访中了解到蒋老太这户人家三天两头吵架，蒋老太因家庭不和而痛苦不堪；另因长期劳累，心理负担过重，还患有高血压等慢性疾病；老人的儿子失业，靠临时性就业收入维持生活；儿媳是农村户口，目前待业在家带小孩；由于居住条件不好，老人家里拥挤而零乱。蒋老太认为家丑不可外扬，碍于情面没有倾诉的对象，没完没了的家庭纠纷压得她喘不过气来，以致萌生自杀的念头。

2．主要问题

社工通过与老人多次面谈，对蒋老太的问题作了如下的界定。一方面，自我认知问题。蒋老太年事已高，有些问题思考方式很偏颇，她认为辛辛苦苦把儿女拉扯大，现在儿子却只听他媳妇的话，很不甘心，并认为自己年纪大了，遭人嫌弃，生活失去意义。另一方面，家庭问题。因丈夫过早去世，造成蒋老太性格孤僻，儿子中年得子，视为掌上明珠，两代人育儿方面的分歧，使彼此之间的沟通越来越难，代际隔阂越来越深。

3．服务目标计划

（1）服务模式：任务中心模式。

①鼓励案主参加社区活动与健康治疗。②培养家庭子女亲情。③进行适当的心理辅导。

（2）工作计划。

①总目标：帮助案主认清目前家庭的主要问题，重新树立生活信心，努力克服代沟障碍，使其安度晚年。

②具体行动计划：走访面谈。定期上门和蒋老太聊天，加强沟通和了解。分别约见其儿子、儿媳，正面引导家庭成员之间日常必要的沟通交流。帮助案主解决心理上的困惑，必要时为蒋老太联系心理专家对其进行心理疏导，缓解她精神压力。尽量给蒋老太支持和帮助，健康维护是老年人最为关注和渴望满足的需要，让蒋老太有更佳的生活质量。

4．服务实施过程

第一步：由于蒋老太不是主动求助社区，所以与她建立关系的过程不是十分顺利。初期，案主对社工的态度多是试探和不信任，在经过与社工的面谈得到一定的情绪支持后，她开始絮絮叨叨地讲起家庭一些情况，社工运用“同理心”理念和关爱真诚的方法，不作任何批评指责，而是从关心其身体、生活情况，肯定她的一些观点，让她透彻地表达内心真实的想法，以寻求解决问题的突破口，经过几次聊天，蒋老太也开始慢慢接纳社工。“我现在正遭受家庭冷暴力，没人搭理我，孙子有时候来我房间玩他们都要阻止，这样做人有什么意思呢？我已经想过很多次几粒安眠药就一了百了了”，她沉溺在负面情绪中不能自拔。

第二步：社工与蒋老太、她儿子和儿媳作了进一步的沟通和交流，刚开始老人的儿媳情绪相当抵触，态度强硬，说“可能得老年痴呆了，看不得我和她儿子好，干涉很多，而且她得过乙肝，我们就这么一个儿子，她都用嘴巴尝过味道后再喂孩子，跟她说了很多次，她还那样……”社工告诉蒋老太的儿子，老太太那么多年一个人把他们拉扯大也不容易。当儿子听到母亲因排解不了家庭矛盾而产生负面情绪甚至想要自杀，他感到十分的震惊。社区劝说他作为家中顶梁柱有责任配合社工的工作，创造机会让蒋老太和妻子解除家庭的积怨，让妻子消除对婆婆的错误理解和认识。

第三步：让蒋老太的女儿与老人保持密切的电话联系，如有可能经常过来看看她，或接到女儿家与他们团聚，让她缓解心理压力，特别是在她心情焦虑烦躁期。同时请社区的一名党员应阿姨，以同龄人的角度与蒋老太进行交流，这样的交流就多了共同语言。正面引导老人：幸福的老年生活也可以由自己去创造，大家都要换位思考去理解对方。这样，通过面谈使其对自身存在的问题得到一定的认知。

第四步：继续加强与老人的联系和沟通，进行耐心的心理疏导。蒋老太经过社工的劝导，走出家门参加社区中一些适合老年人的学习活动，使老人老有所学，促进身心健康，如在阅览室读读书、看看报，听如何做一个快乐的老人等讲座，还参加高血压和高血糖俱乐部及健康咨询等活动。她说：“以前我的生活重心只局限于家里面烦琐事情，现在我自己在琢磨着提高生活质量了。”事实表明，案主已经能够对自己未来的生活有更理性的思考和计划了，老年人不是累赘。她开始主动找社工聊天，倾诉她的烦恼，慢慢地从沮丧中解脱出来，心情比以前开朗多了。

第五步：社工通过老人的女儿做蒋老太的思想工作，建议她可尝试到老年公寓住一段时间。但蒋老太说：“我不是没想过，年轻人有年轻人的想法和生活方式，但如果我现在去住公寓，万一不适应想回来，他们不让我回来住，那我岂不是有家难回了吗？”为解决蒋老太的后顾之忧，社工把她的儿子、儿媳都约过来，让他们应承蒋老太如果不适应公寓生活随时可回来住，她的儿子、媳妇当即表示赞同。

第六步：在全部服务过程结束之后，蒋老太的问题在很大程度上已经得到解决。目前蒋老太在老年公寓生活状况很稳定，对自己的生活也能制订更合理的计划。至此，预期目标基本完成，社工予以结案。

5．服务绩效

结案后，社工经常与蒋老太电话联系，她说：“如果早听你的话，我也不会受那么多的罪，偶尔与儿子、儿媳碰面时的气氛已比较和谐，上星期儿媳还带着孙子来看过我呢。”服务前后，老人的改变还是比较明显的，在得到一定的情绪支持和心理疏导之后，老人不再像从前那么爱抱怨，也懂得用诉说去缓解自己压力，对生活中的困难和问题的看法也显得更加释怀和坦然，也帮助了该家庭学会谅解和尊重，在沟通中消除了积怨和隔阂，重建了良好的家庭关系。

老人是社会的一笔财富，也是需要被社会重视和关心的一个弱势群体。对于目前的老年朋友来说，他们更需要的是一些鼓励和支持。通过社会工作，他们客观地审视现实，发挥潜能，力所能及地做自己想做的事，无拘无束地多一点享受。同时通过多种途径宣传关爱老人的内容，在社区中营造出老人快乐生活、社会尊重老人的良好氛围。

二、社区弱势群体帮扶解困案例三则

案例四：帮助贫困人群脱贫致富

1．案例背景

余姚市阳明街道胜山社区的小黄，男，1973年10月出生，下岗失业；妻子，身材娇小，无工作，在家照顾两位老人及刚出生的双胞胎儿子，一家六口住在仅60多平方米的小房子里，全家仅靠老父亲的退休金及小黄打临工所得的微薄工资维持生活，生活非常困难。

2．主要问题及需求

小黄文化水平较低，没有特殊的技能和特长，在就业竞争中，很难找到合适的工作，经常失业在家。在两个双胞胎儿子三个月大时，小黄的父亲因为胃出血不幸过世。全家人不但失去了主要的经济来源，而且因为替父亲看病已负债累累。老母亲因为丈夫的突然去世而终日以泪洗面，情绪十分低落，一家人陷入极度穷困的境地。根据上述问题，小黄一家最迫切的基本需求是：（1）给予经济援助；（2）为小黄找到一份合适的工作，以保证家庭基本生活；（3）亲朋及社会的关怀；（4）心理慰藉。

3．服务实施过程

胜山社区居委会了解到小黄一家的情况后，立即召开了全体社区工作者会议，讨论研究对小黄一家的帮扶措施。经过讨论，社区根据小黄一家的实际困难，制订出了帮扶计划。

（1）争取政府救助，并发动全体居民特别是党员干部进行募捐活动，以解小黄一家燃眉之急；

（2）为小黄寻找合适的工作岗位，以确保小黄有固定的收入可以养家糊口；

（3）寻找党员志愿者与小黄一家结对帮困，在小黄一家有紧急需求时，及时提供经济物资援助；

（4）为小黄母亲提供心理慰藉，使她尽快摆脱丈夫去世的阴影，脱离目前情绪低落的精神状态。

会后，社区居委会立即展开行动，组织全体社区工作者发动辖区居民，特别是在册党员干部，积极开展募捐活动。通过社区工作者的广泛宣传，辖区居民尤其是党员干部纷纷你50元、我100元地伸出援手，此次募捐共募集资金好几千元，由社区主任鲁杏娟亲自送到了小黄家中，解决了小黄一家的燃眉之急。特别是社区志愿者张学明得知此事后，立即拿出1000元捐助给了他们，在随后的日子里，这位老红军还多次捐出了几千元。同时，社区还竭尽全力，为小黄一家争取到尽可能多的政府救助资金，解决了小黄一家的近阶段基本生活。

社区鲁主任每次与小黄母亲见面，小黄母亲总是向她哭诉，精神状态极差，一直沉浸在丈夫去世的阴影里，对生活失去信心。鲁主任一边安慰，一边了解小黄母亲的喜好和需求。从小黄妻子那里了解到小黄母亲以前喜爱唱戏后，鲁主任马上邀请她参加社区艺术团，并嘱咐艺术团团长要注意她的情绪变化。小黄母亲每个星期都参与社区艺术团活动，与艺术团的戏剧爱好者们一起唱姚剧、演小品，心情逐渐开朗起来。小黄母亲为了感谢大家的帮助，常做一些手工缝制的棉鞋送给大家。鲁主任知道后，就积极鼓励小黄母亲把手工缝制的棉鞋摆个小摊去卖，以贴补家用。小黄母亲听后觉得在理，平时一有空就做手工活，逐渐摆脱了丈夫去世的阴影，对生活又有了信心，见到社区人员总是夸“社区真好、鲁主任真好”。

为了帮助小黄一家彻底摆脱困境，在积极开展“输血”扶贫的同时，社区还千方百计帮助他们一家开展“造血”扶贫。鲁主任多次走访小黄一家，了解小黄的基本生活及就业状况，为小黄推荐合适的就业岗位，但因为小黄没有特长和技能，找到的工作总是不尽如人意，工薪也不是很高，维持一家五口的最低生活还可以，要想完全脱贫确实有点困难。小黄妻子要照顾两个儿子，无法出去打工。鲁主任于是找到了社区志愿者王国先，同他一起讨论小黄一家的脱贫计划，最后提出了这样一个建议：让小黄妻子在辖区附近开一家小型杂品店，这样既可以照顾两个小孩，又可以为家庭增添收入，小黄母亲的手工制品也可以在小杂品店出售。他们把这个意见告诉了小黄，一开始，小黄和妻子都有点顾虑，因为他们对开店的事一窍不通，怕赔了夫人又折兵，给本来贫困的家庭雪上加霜。王国先也非常同情小黄一家，表示会尽一切努力帮助小黄。在征得小黄一家同意后，他积极协助社区为开杂品店的事奔走、谋划，帮他们联系店面、提供信息，终于在2004年底，小黄妻子在舜天宾馆对面的一幢住宅房架空层里开起了一家小型保健品店。其间，鲁主任隔三差五地去走访小黄一家，询问保健品店的经营状况，使小黄一家对今后生活充满了信心。在鲁主任、王国先和其他社会热心人士的帮助下，再加上小黄一家以诚待人，小店的生意初见成效，小黄也辞去了个体厂的工作，与妻子一起不断扩大经营规模，逐步走上了致富的道路。

如今，小黄一家将搬新家。摆脱贫困的他没有忘记曾经帮助过他们的人，在搬去新家的那天，他特意来到社区感谢大家。他说他现在已经脱贫，不需要再捐助给他了，他现在最大的心愿就是回报社会，他会去帮助其他的贫困家庭，像帮助过他的热心人一样，去帮助需要帮助的人。前不久，他还给社区寄来了一封感谢信，感谢社区、感谢鲁主任为帮助他们一家脱贫致富所做的工作。

4．个案思考

在上述个案实施的过程中，社区工作者主动接触贫困者，通过对救助对象整个家庭成员的具体分析，掌握每个家庭成员的实际需求，使每一位家庭成员都能主动接受帮助。社区工作者注重对服务对象的积极引导，在接触过程中，与他们建立彼此信任的关系，充分调动他们的积极性、主动性和自身潜能。通过共同探讨、分析其自身的问题，提高救助对象对自身处境的认识和理解，改善其精神和心理状态。社区工作者还注重运用外部资源，通过联络、调动、协调各方面的社会资源，以解决救助对象多方面的问题，更注重增强救助对象自身解决问题的能力，最终实现助人自助。

案例五：关爱弱势群体用我真心给你信心

1．案例背景

宁波市大榭开发区海湾社区是大榭开发区地域最广、人口最多的一个社区，下辖四个居民区，3400多住户，5000多常住人口。自2002年7月成立以来，社区一直坚持“以人为本、服务居民”的工作理念，始终把服务居民视为和谐社区创建的重要工作载体，大力发展各种服务团体，积极营造“关爱弱势群体，用我真心给你信心”的浓厚结对氛围，使整个社区成为一个富有爱心和活力的文明社区。

几年来，社区积极开展各项工作，深入走访群众，慰问困难群体，受到广大群众的热烈欢迎。

在走访过程中，社区工作人员发现一户居民家中除了一只老式电视机、一张餐桌和两张睡觉的木板床，就再也找不出一件值钱的东西了。这户家庭是2006年才重组的，男主人已年过半百，平时在山里负责管山，患有严重的高血压；女主人也年近50岁，没有固定的工作；另外还有一个30多岁且离过婚的女儿与他们同住。也许是因为生活不顺，这位年轻的女子很早就患有精神病，发病时，经常将家里的东西摔得一塌糊涂，连门也砸破了，母亲时常被她打得青一块紫一块，家门口的绿化也被她剪掉，邻居家晒的衣服经常被她收为己有。夫妻两为了防止女儿跑出去惹祸，把她关到了一楼的架空层，还在外面钉了厚厚的木头。因为经济收入微薄，同时还要给女儿治病，经济上的困窘和精神上的折磨压得夫妻两喘不过气来。

2．爱心行动

社区居委会在深入了解这户家庭的具体情况后，社区的7名工作人员在社区书记的召集之下马上开了一个“救援会议”，讨论研究如何帮助这户家庭脱离困境的方案。经过大家的热烈讨论，基本形成了如下帮扶方案。

（1）向民政局申请家庭困难补助；（2）联系庄桥精神病医院，同时向市红十字协会申请减免医疗费用；（3）对工作人员进行分组：一组做其父母的思想工作，一组与精神病患者沟通，尽量安抚她的情绪；（4）与母女的户籍所在地舟山户籍办和大榭户籍办联系，尽快将母女两的户口迁入本小区，以便为他们申请到低保补助；（5）落实党员包干区的年轻党员进行温馨结对；（6）联系楼群组长和邻居为社区监督员，一有特殊情况马上向社区报告。

随后，社区根据这六个步骤，分头展开了行动。社区安排专人与夫妻两一起将精神病女儿用专车送到联系好的庄桥精神病医院，并办好相关手续，又与院方沟通协商，争取到两个月的免费治疗期。

帮扶开展两个月后，低保申请批下来了，女儿也回来了，社区工作者和结对党员提着水果，拿着新衣服去看望，了解最新情况。大家发现女儿的变化很明显，人也干净了，说话也有思路了，有时还会拿着小说看，全家人其乐融融。

可是好景不长，出院的三周后，女儿的病又复发了，还独自跑到了白峰码头，在一居民家中偷窃衣物时被抓。在接到白峰派出所电话后，社区又派专人第一时间赶往白峰派出所，协助处理问题。在经过一系列沟通和调解后，社区工作者将其安全送回了大榭家中；同时，再次联系了庄桥医院，将她送去治疗。

此次两个月的住院，社区对她特别关心，定期探望，定期与主治医生沟通，出院之后党员结对人员更是每周上门一次，楼群组长和社区工作者经常与其谈心，同时也积极和她父母沟通，做好医后情绪调养工作，防止其再次发病。每逢节假日，结对的同志们还会自发地为他们送去生活必需品。社区邻里中心的有些个体户还将他们的余货捐给他们。

在海湾社区全体工作人员的不懈努力和党员、群众的大力支持下，现在女儿的病好多了，夫妻两也展开了笑颜。邻居们都说：“苦日子终于有点熬出头了！”而他们这家子握着社区书记的手说的唯一一句话就是：“感谢党和人民，感谢海湾社区，是你们的爱心让我们对生活又有了希望！谢谢你们！”

3．个案思考

社区从发现问题到围绕问题展开调查研究，再到形成解决问题的方案，直至最后解决问题，海湾社区无论是对这样的家庭还是对其他各类弱势家庭，始终坚持“服务居民”的宗旨，把社区对于居民的服务作为社区党建工作的基础和核心来抓，在实践中不断强化社区的服务功能，完善社区服务网络，进一步发挥了社区党员在社区服务中的先锋模范作用，也为倡导整个社区文明新风尚打下了扎实基础。

案例六：让逆境中的青年树立起生活信心

1．案例背景

2002年9月，余姚市阳明街道新城市社区刚成立不久，社区主任在上门走访困难家庭时，了解到在长新新村有一户夫妇都双目失明的家庭，其儿子张某由于父母的拖累和家庭经济困难，不爱学习，自暴自弃，对父母时不时地发脾气。父母很担心，希望社区能够帮帮他们的儿子和他们一家。

案主王某，男，17岁。父亲，61岁，已病退，早年毕业于浙江大学，由于刚毕业就得病导致双目失明，在余姚无线电二厂（福利厂）工作，后经人介绍认识了同厂双目失明的张某并结婚，生下儿子王某。由于父母双方都是双目失明者，导致案主从小性格内向，自卑感很强。目前全家只有靠父亲的病退工资每月650元和母亲200元的生活补助费维持生活。

2．主要问题

心理问题：案主本来可以就读离家20多里的余姚市第三中学，因为要照顾父母，目前在一所自己不喜欢的但离家近的民办职校就读。这事对他打击很大，对理想和前途一片渺茫，有一种无助感，于是情绪低落，心情压抑，不爱学习，对父母时不时地发脾气，有自暴自弃、玩世不恭倾向。

家庭问题：夫妻两虽然看不见，但不管有多么困难，总希望儿子能好好学习，将来能考上大学，有更好的前途，但没有考虑到案主的感受和处境，给案主造成了非常大的心理压力，使他与父母隔阂较深。如今，父母还不知道他在哪一所学校学习。

同辈群体问题：案主性格内向，有什么事总藏在心里，在学校，人际沟通及师生沟通方面存在一些缺失，目前案主连一个好的同伴也没有。再加上贫残的家境，更增加了案主内心的无助感和自卑感。

根据上述问题，我们分析案主存在的需求大致是：（1）情绪疏导和心理支持辅导；（2）家人关爱；（3）学校与朋辈的帮助和支持；（4）社区的关心和帮助。

3．方案设计

（1）方案目标。协助案主树立对学习和生活的自信心，改善学习环境、与父母的关系及家庭经济状况。

（2）方案实施策略。①针对案主家庭经济困难状况，向市民政局申请城市最低生活保障救助，以增加其家庭的经济来源。②针对案主对目前学校的不满意、学习兴趣不浓的现状，想办法寻找一所离家近，符合他学习兴趣的好一点的学校，这样既能照顾父母，又可以让他安心认真学习，激发他学习的兴趣。③针对案主负面消极情绪较强的问题，考虑进行个别心理辅导，帮助他正确面对现实，缓解心理压力，帮助其树立生活的信心。④针对案主自卑感强、不合群的情况，根据其英语成绩好的特点，组织安排让其做家教，培养与人交往的能力；同时也能让他看到自己的长处和优点，在帮助别人的同时找到自信，达到“助人自助”的目的。

4．方案实施

为了使案主的家庭能享受政府的低保政策，社区派人向街道和市民政局汇报其家庭的特殊情况，并帮助填写低保申请材料，使他们享受到城镇最低生活保障金；帮助其父母办理残疾人医疗求助卡，将其纳入社区特困家庭范围之内，享受每年两次的由市总工会、市民政局发放的救助款补助，以缓解他们家庭的经济困难状况。同时，还帮助其父亲办理了重度残疾人的托养服务。

为了使案主有一个好的学习环境，社区主任主动向担任本社区议事监督委员会主任的老领导（目前还担任余姚市慈善总会会长）汇报案主的现状，老领导得知后帮忙联系了市三职校，让案主自愿选择该校的商贸班学习，并列入市慈善总会的困难学生补助对象，每半学期补助2000元。随后，社区主任又亲自向市三职校负责人介绍案主的家庭情况和性格，争取校方能多关心帮助他，使其安心学习，顺利完成学业。

为了改善案主与父母的关系，社区主任多次上门与其父母会谈，商讨案主与他们沟通障碍的原因，使其父母明白望子成龙的愿望是可以理解的，但也要面对家庭的不幸已经给儿子带来的与正常家庭孩子不相同的生活和经历的现实，要多理解他、多关心他，不要老说他没用、不听话，让他觉得在这个世上没人关心他、爱护他，特别是案主正处于青春叛逆期，不要一味训斥，要以平等的态度跟他交流，多听听儿子的想法和意见。通过多次与其父母的沟通交流，其父母认识到自己教育孩子的不妥之处，表示要尽量使儿子感受到家庭的温暖和父母的关爱。

为了让案主能从自卑的阴影中走出来，找到自信、找到朋友，社区主任主动把案主接到自己的家中，以帮助自己儿子提高英语成绩为由，请他当英语家教，并利用他在社区主任家的时间，主动与他交谈，包括谈家庭、谈学校、谈学习等，有针对性地开导他，让其在逆境中树立起正确的人生观和价值观。同时，社区主任还把家里好吃的与他一起分享，有时还让他带回家与父母共享，让他感受到大家的关心和社会的关怀。节假日，社区主任还经常安排他与自己儿子的同学们一起出去打篮球或参加社区组织的一些志愿者服务等社交活动，给他创造与人交流沟通的机会。

5．服务成效

介入服务两年后，明显地感到案主的性格有了可喜的改变。比如，开始能主动与人打招呼了；从低着头说很轻的话到敢于抬头正面与人说话了；他的脸上也会常常露出笑容。在学校里，他学习很认真，成绩也不错，最重要的是能融入到同学们之中了，找到了自信。其父母也反映儿子听话多了，与他们的交流也多了，特别是不对父母乱发脾气了。至此，该案例取得了阶段性成功。

6．跟进服务

考虑到案主这个年龄段变数多，社区工作人员对案主一家拟订了结对帮困计划，成立了帮困扶持小组。从2002年至今，他们一家一直受社区重点关注。如果他们一家有谁生病了或案主有什么异常变化，只要打电话给社区，社区都会及时提供帮助。2006年案主毕业，社区主任主动找宁波富达电器公司的老总商量，最终把案主安排到他公司里工作，公司领导还每年上门慰问他家。在社会的关爱下，案主工作认真负责，得到了领导和同事的认可，2008年他还找了一个女朋友，其父母很开心，所有社工人员也从心底里替他们高兴。

7．个案反思

针对王某及家庭的实际情况，本社区运用了社工的专业方法和专业理论，以平等、接纳的态度真诚地帮助案主，通过利用各种资源和面谈辅导等方法，改变其家庭的经济状况，端正了案主的学习态度，帮助他树立了生活的信心，并增进了其与父母之间、与周围环境之间的融洽关系。目前案主还没有成家立业，所以此个案服务还没有真正结束，尚需继续关注和帮助，争取使案主一家能够平平安安地生活，其父母能够享受天伦之乐。

三、社区迷途青年预防矫正案例两则

案例七：帮助刑满释放人员融入社会

1．案例背景

（1）基本资料。宁波市海曙区南门街道朝阳社区的张女士，53岁，原为宁波某银行高层领导，生活优越，收入颇丰。由于案主利用职务之便，对某公司在贷款上予以支持和照顾，收受他们贿赂33万元，构成受贿罪，被判处有期徒刑15年。监狱改造期间，张女士确有悔改表现，参加政治、技术、文化学习，成绩良好，认罪服法态度端正。

（2）家庭背景。案主育有两个儿子，夫亡，小儿子智力低下，经鉴定为低能儿，大儿子身心正常，多年来一直没有稳定的工作，目前刚开了一家小店。案主入狱后，兄弟二人相依为命，依靠亲朋、邻居的热心帮助度日。

（3）个人经历。张女士犯罪之前是一个积极、乐观、开朗，性格外向的人，因受金钱诱惑，走上犯罪道路。经历过了15年监狱生活之后，身心感觉十分疲惫，在生理上、心理上、思想上和行为上都有了改变，消极悲观的情绪在心里滋生。同时对儿子多年没有尽到母亲的责任，心存亏欠，个人表现很敏感、对人对事多疑，自卑心理明显。

2．问题分析

通过对案主背景资料的分析，社工有了如下的预估和诊断。

（1）家庭问题。小儿子因智力低下一直闲置在家，没有工作；大儿子刚开了一个小店面，还没有起色，已是大龄青年的他还没有谈婚论嫁。两个儿子的问题一直是案主张女士的心病，常常觉得自己亏欠他们太多，年小的时候没有照顾他们，成年之后也帮不了他们，而且自己也没有一点经济收入，为此经常自责，显得很自卑，但是两个儿子却对自己的母亲很好，没有因为母亲多年不在身边，未尽到责任而责怪她。

（2）个人问题。由于两个儿子的原因，张女士为自己的无能为力而烦恼，为自己多年没有尽到母亲的责任而懊悔，情绪时常低落，性格变得内向，不爱与人交谈，每天独自闷在家里。

（3）社会问题。因为张女士性格的改变，内心自卑心理的形成，缺乏同周围人的基本交往，使她对周边邻居心存芥蒂，认为别人总在背后指指点点，导致案主悲观自闭。

3．个案服务计划

（1）个案服务的目的。使张女士能对自己有一个正确的评价，恢复家庭系统中成员之间的和谐关系，增强人际交往的能力，重获信心，开始新的生活，找到生活的目标。

（2）个案服务的目标。①鼓励和帮助张女士进行情感的宣泄，使其能够放松，勇敢、完全地说出自己的感受，缓解案主错误的自我评价。②搭建张女士与其儿子之间沟通的桥梁，帮助张女士的小儿子找工作，帮助其大儿子介绍对象，缓解张女士的自责情绪，协调与儿子之间的关系。③不断向张女士输入希望，帮助其面对现实，正确认识和衡量自己，帮助建立自信心，消除自卑感。

4．介入过程

第一步：社区工作者上门拜访，拉近与案主彼此的距离，争取在互拉家常中建立关系。前期采用每月三次登门拜访的方式，与案主进行沟通，消除案主被动、不配合，甚至有些抗拒的心理和行为特点。第一次到张女士家登门拜访时，她戒备心很强，面容显得很憔悴，在说明来访者是之前打电话的社工后，才让社工进入屋里。当时张女士的小儿子端坐在客厅里看电视，安安静静的，没有对外人的到来有任何反应，大儿子不在，显得冷冷清清。当同张女士聊起日常生活时，她如同是汇报工作，似乎还拘泥于监狱的模式。通过前两次的拜访，第三次登门拜访时，张女士小儿子看到社工时有了明显变化，对我们咧开嘴笑笑，张女士也能主动说起最近的生活情况和自己的心理状态，并且突然潸然泪下。基于前两次拜访，社工对张女士的情况已有了基本的了解，这一次张女士真正打开了心扉。

从案主娓娓叙述中，了解到张女士两个儿子始终是她的心病，小儿子虽智力低下，但作为母亲还是希望能为他找一份工作，让他能有自力更生的一天；大儿子最近几年工作攒下一点钱，目前开了一家小店面，作为母亲知道大儿子的责任重，家里都靠大儿子在撑着，为此30好几的人了，到现在都没有谈婚论嫁，案主始终觉得是自己亏欠孩子，但现在自己又无能为力，所以时常觉得对不起两个孩子，在他们面前也不敢说什么，表现得很自闭。

第二步：经过几次的接触和交谈之后，社工对张女士的问题与需要有了认识，为了能缓解她内心的痛苦，社工帮案主的小儿子找了一份超市理货员的工作，由于受到用人单位的照顾，到目前为止，案主小儿子工作表现都不错。当社工第四次登门拜访时，发现张女士心情明显起了变化，脸上也挂着笑容，对社工帮她小儿子介绍的工作表示非常感激，觉得社区工作者没有因为她是矫正人员而冷眼相待，反而当她像家人一样帮这帮那，让她十分感动。至此，社工同张女士之间建立起良好的专业关系。

第三步：每月矫正人员都会进行书面形式的思想汇报，社工收到案主张女士第二封思想汇报的时候发现其身体不是很好，高血压比较严重，而且为大儿子找对象的事情，经常愁得失眠。为此，社工第五次登门拜访时，顺便将社工想帮她大儿子介绍对象的事情也说了起来，案主听了之后很开心。接下来没过几天，社工发现张女士主动来社区，和社工谈大儿子相亲的情况，社工以倾听为主，鼓励其发表意见。

第四步：案主两个儿子的问题基本得到了妥善解决，当社工第六次登门拜访时，张女士始终将笑容挂在嘴边，从社工进门到社工出门“谢谢你们，谢谢你们”不断重复在案主的话语里面。这让社工对自己所做的努力感到欣慰。考虑到张女士每天待在家中，目前没有社保、医保，她也想自己攒点钱减轻大儿子的负担，社工介绍其做安利产品推销员，这样既能减轻家里的负担，又能增进案主社交的能力。张女士表示很感激社工能这样设身处地为她着想。

第五步，张女士消极和自卑心理正在慢慢消除，同社区居民的交往较过去有了更多的接触，社区每月一次的公益劳动她也较以往有了更积极的表现，还参加社区的艺术团演出，“学雷锋”活动日为居民上美容保健知识课。张女士体会到自己多疑才会觉得别人对自己指指点点，现在发现大家对她都很热心，原来自己多年不在两个孩子的身边，众多邻居也曾帮助过自己家庭。为此张女士在与社工的交谈中表示，愿意为社区做点力所能及的事情。至此，张女士开始重新回归社会，重获信心，找到生活的目标。

5．服务评估

经过社会工作者的帮助，张女士有了明显的改变，她已走出家门融入到社区这个大家庭，有了自己的社交圈。从她的情绪表现和社区的反映中，社工明显感觉到她的自卑心理减轻了，人际适应能力增强了。经过社工和案主的共同努力，本项个案服务目标基本实现。

6．个案反思

社会工作者在对社区矫正人员个案工作中发现，矫正人员与一般社区居民相比，具有强烈的自卑感和消极感，加之曾经危害过社会，所以需要社工花费更多时间和精力，运用专业方式与案主进行沟通，帮助他们融入社会。

案例八：社区青年中心青年帮教工作实录

1．案例背景

2007年春节刚过，居住在奉化市锦屏街道锦山长岭社区的柳某来社区求助，其26岁独生子小柳职高毕业后游手好闲，不愿工作，父母及亲友曾多次做工作，但小柳无动于衷，依然我行我素，家人很担忧，希望社区能予以帮助。

柳某在本市东郊开办一家公司，平时忙于工作，少有空闲，并经常不在家。其妻王某在医院上班，三年前去美国进修。儿子小柳20岁职业高中毕业后，不想继续读书而在家待业。柳某见其闲着，便叫小柳去公司帮忙，小柳干了半个月嫌工作太辛苦，不做了。柳某的一个兄弟做运输生意让小柳去押车，小柳做了一个星期嫌累又不干了。柳某知道儿子平时爱玩电脑，且读职高时学的也是计算机专业，于是与儿子商量，开办一家打字复印店让其独立经营。小柳同意后，柳某租了店面，购置了电脑、复印机等设施。小柳开始做时兴致勃勃，但过了一段时间说生意不好，柳某劝说儿子不能心急。几个月后，柳某一次出差回来，不见儿子，四处寻找无果，询问店面房东，房东说小柳10天前将店转让他人了。柳某无奈之下与妻子商定为儿子介绍女朋友劝其成家。小柳不置可否，对介绍来的姑娘冷漠处之，无事在家打电脑上网玩游戏，有事出门也不跟任何人打招呼，没有钱不跟父亲讲，而是悄悄把家中的电瓶车、电脑等物件卖掉，对此柳某气恼万分而又无计可施。

2．问题分析

社区在走访调查中发现，小柳的问题并不是个别现象，社区有一部分青年都有类似的问题，主要表现为：

（1）不爱读书、不服管教，学历相对不高，自由散慢；（2）生活自理能力和判别能力不强，年龄与思维不相称，心理不够成熟；（3）个性化明显，待人处事冷漠，不善于与人交流、合作；（4）工作挑三拣四，怕苦怕累，缺乏责任感；（5）喜欢上网，有电脑操作基础；（6）喜欢运动，特别是自己比较擅长的项目；（7）喜欢新鲜、刺激，接受新生事物能力强。

形成上述问题的原因主要有：

（1）独生子女，缺乏伙伴；（2）祖辈溺爱，父母管教不力；（3）生活条件相对优越，衣食无忧；（4）社会接触不多，阅历肤浅；（5）生活无明确奋斗目标，内动力不足。

3．实施过程

如何帮助像小柳这样的问题青年呢？社区在征求多方意见的基础上，结合现有的社区条件和社会资源，决定成立一个以青年为服务对象的社团组织。这一设想得到奉化市团委和锦屏街道办事处党工委的大力支持，经过三个月的筹建和准备，2007 年5月，奉化市锦屏街道长岭社区青年中心正式成立。中心设立的目标不仅是一个阵地、一个活动中心，更是聚集青年一代活跃思想的头脑中心、组织中心和信息中心。因此，中心定位为以社区青年为服务对象，以服务社区青年、促进社区发展为奋斗目标，实行自我组织、自主管理、自我教育、自我服务的青年社团组织。

青年中心在社区团支部的精心策划和管理下，通过“三种牵引”、“四个立足”，促进青年自我转变，服务社会。

“三种牵引”：一是活动牵引培育兴趣性社团。在青年中心的建设中，社区注重从青年人的兴趣爱好出发，为不同青年群体设计、开发有针对性的服务项目。先后开展了运动、娱乐、休闲、时尚文化等方面的活动，并在吸引青年参与的基础上同步培育青年社团。特别是中心筹建以来相继举行的书画作品展、摄影作品展、排球比赛、乒乓球比赛等活动，深受广大青年的欢迎，报名参加的青年络绎不绝。在项目的牵引和带动下，活动参与群体中逐渐凸显出一批积极性高、号召力强的项目核心成员和骨干，自发组成了书画俱乐部、体育俱乐部、摄影俱乐部等兴趣青年社团，并在街道组织的各种文体活动比赛中取得较好的成绩，引起更多人对青年中心的关注，在整个街道有了一定的知名度和影响力。

二是爱心牵线组建公益性社团。社区在注重服务青年的同时，适时引导青年为社会服务。青年中心为社区居民提供权益咨询援助和各类志愿服务，为弱势群体开设了爱心基金，并在锦山论坛、QQ群公布基金联系方式及支配情况，将爱心基金真正用于社区中需要帮助的人和事。在2008年的春节慰问中，爱心志愿者开展走访慰问困难家庭活动，为民工子弟学校送去爱心助学款和学习用品及衣物。中心女青年还与街道留守儿童结对，自愿做孩子的爱心妈妈，在暑假期间纷纷为孩子们送去助学款和学习用品等。

三是组织牵头成立管理型社团。管理型社团的存在并不是取代物业管理，而是为小区管理发挥桥梁与纽带作用。为充分发挥社团的这一功能，街道团委注重组成人员的选择，尽力将社会上一些事业有成又热爱公共事务，有较强组织协调能力的青年加入管理型社团。目前已有欧琳厨具、三味书店、八音琴行、北京四中网校奉化咨询处以及常青藤茶室5家商贸业加盟。同时中心开设锦山论坛网、锦山QQ群，将网络会员吸纳为中心的团体会员。2008年举办的青年交友派对、青年徒步游、团购等活动都非常成功。锦山论坛自开办以来，共写主题51个，有共建和谐小区、物业管理整改意见征集、小区违章停车等关注小区管理的内容，吸引了广大网友们纷纷参与讨论。

“四个立足”。一是立足服务青年成长，整合社区资源，开办各种培训班，为青年提供学习知识和技能的机会。中心引进的四中网校奉化咨询处为青少年的学习教育提供了较好的平台。视听课堂、知识导学、名师答疑等20个交流主题不仅填充了学习的不足，同时拓展了学生的知识面。会员通过网上练习、模拟、预习等方式的学习，温故而知新，也为新课程的学习打下了基础。开设的心灵驿站则为青少年的健康成长起着导向性的心理辅导作用。

二是立足服务青年休闲娱乐，广泛开展兴趣爱好活动，有效吸引更多的青年参与青年中心的建设。如2008年青年中心自行组织大小文艺演出5次，特别是在“五四”青年节期间，中心组织的“企业青年才艺展示大赛”，得到了大家的一致好评，也受到社区居民的肯定。

三是立足服务社区，积极开展志愿者活动。青年中心积极发挥志愿者自身优势，组织青年志愿者进村和社区开展卫生整治活动，义务为居民维修电器，提供医疗服务等，在组织青年会员参与社区公益事业的同时，也不断提高了中心的社会影响力和良好形象。

四是立足围绕青少年权益，针对在校学生及社区青少年的特点，点面结合，开展法律咨询和援助活动，如最近中心组织的“网络安全与青少年保护”知识讲座，引导社区更多的人关注青少年的网络安全问题，积极参与未成年人身心健康的保护。

如今，青年中心的成员已从最初的几十名发展到目前300余人，成立了理事会，设立了一处（秘书处）五部（综合事务部、社团管理部、权益维护部、技能培训部以及志愿者服务部）的日常工作组织管理机构，基本实现了管理和服务的规范化。

4．服务成效

前面所述的小柳是青年中心的主要帮扶对象。开始动员他参加中心组织活动时，小柳挺勉强，随着他参与中心活动的深入，他的态度在潜移默化中有了明显改变。2007年底，他主动对父亲说想去工作，柳某非常高兴，为此还特意买来礼物感谢社区。现在，小柳不仅安心地在他父亲开办的公司工作，而且还成为青年中心的一名志愿工作者。2008年，长岭社区青年中心被授予了“宁波示范青年中心”的光荣称号。

浙江省政府各部门通过社区向基层延伸职能，落实工作，赋予了社区众多社会的、准行政的功能。总的来看，浙江社区除具有传统的社会融合、社会服务、社会管理功能以外，在经济发达的地区，社区功能开始向社会保障、社会救助、社会支持等领域延伸，这不仅丰富了社区的工作内涵，也提出了关于社区边界和社区定位的研究课题。

【注释】

[1]杨宗传：《居家养老与中国养老模式》，《经济评论》2000年第3期。

[2]W．Quinn：Personal and Family Adjustment in Later Life．Journal of Marriage and the Family，1982（45），pp：57－73．

[3]费孝通：《乡土中国：生育制度》，北京大学出版社1998年版。

[4]车茂娟：《中国家庭养育关系中的“逆反哺模式”》，《人口学刊》1990年第4期。

[5]王来华、约瑟夫·施耐德：《论老年人家庭照顾的类型和照顾中的家庭关系——一项对老年人家庭照顾的“实地调查”》，《中国老年学杂志》2000年第4期。

[6]李玲、许定波：《家庭养老与社会养老保险》，参见徐滇庆等主编的《中国社会保障体制改革》，经济科学出版社1999年版。

[7]熊跃根：《成年子女对照顾老人的看法》，《社会学研究》1998年第2期。

[8]齐铱：《中国内地和香港地区老人生活状况和生活质量研究》，北京大学出版社1998年版。

[9]石彤：《中国妇女在家庭照顾角色中的变迁》，《中国社会工作》1998年第2期。

[10]熊必俊：《保持老有所养的理论与实践》，经济出版社1999年版。

[11]R．J．Havighurst：Ralbrecht．Older People．New York：Longmans，1953．

[12]邬沧萍：《社会老年学》，中国人民大学出版社1999年版。

[13]全国总人口数未包括中国的香港、澳门和台湾地区的人口数。