杭州市的城市管理绩效评估

2004年至2005年，受杭州市政府委托，笔者所在的课题组和杭州市城市管理办公室一起完成了杭州市政府委托的重大课题：杭州市城市管理绩效评估。从2005年至今，杭州市城市管理办公室一起以此为基础评估杭州市各城区的城市管理绩效，并将评估结果作为对各城区城市管理奖惩依据。本章将以此为案例，阐述城市管理绩效评估的实践本课题的部分成果曾经被杨戌标等2005年主编的《中国城市管理研究——以杭州市为例》一书引用，该书副主编陈红英时任杭州市城市管理办公室主任，是课题组的重要成员和专家。

6.3.1界定工作职责范围

绩效管理首先要识别评估项目，界定评估范围。2004年至2011年5月机构改革之前，杭州市城市管理的职能范围大致分为四类，具体如下：

（1）市政：包括道路、桥梁、河道的养护，以及道路照明、广告宣传标志牌的维护等；

（2）环卫：包括城区道路、厕所的清扫、保洁，以及垃圾、粪便的清运、焚烧等；

（3）绿化：配合绿化办做好城市绿化工作，以及对绿化植皮的养护等；

（4）公用事业的监管：包括对城市供水、西湖风景区地下水资源的保护开发、燃气热力的供应，以及公共交通运输这类行业的监管。

6.3.2构建评价指标体系

绩效测量系统的6个关键特征是其实施的基础：相关性、可理解性、可比性、时间性、一致性以及可靠性。这意味着指标体系必须能够反映城市管理绩效的某一方面的某些基本特征；指标体系是可度量的，而且能够实际取得数据；指标设置要具有通用性，具有相对可比性；要体现城市管理历史性的动态发展过程，具有时代特色；指标体系设计的过程应该是科学的、可靠的，能够基本准确地反映城市管理的水平。

考虑到城市管理的复杂性，课题组设计了包括管理结果因素、管理职能因素和管理过程因素等在内的绩效指标体系，将指标分为两大类：绩效管理指标和过程考核指标，其中绩效管理指标包含了满意度指标和职能指标，满意度指标对应了公众对政府管理结果的反馈，体现了公众参与的必要性；职能指标对应着对管理部门能力的评价。过程指标强调的是对管理过程的监督约束课题组没有将公众满意度作为唯一指标，虽然它非常重要，但是鉴于中国经济社会发展的现状，设置了更加复杂的指标体系，公众满意度仅仅作为其中的一项指标。郑方辉等也认为公众对政府的满意度不能作为唯一指标，原因有：（1）中国民意调查的技术条件不成熟。包括：公众的政治参与意识不强，热情不高；政府所具有的等级性、权威性和垄断性使得公众对于政府“望而生畏”；信息的匮乏、不对称和公众认知的偏好较为感性化；地方政府政务公开程度不够；抽样调查技术本土化开发与应用不足；调查所匹配的制度条件尚未建立起来等等。或者说，公民社会的发展还不成熟，尚未孕育出直接评价政府绩效的社会土壤。（2）从评价技术的角度，作为评价者的公众未必是政府公共服务的直接“消费者”，他们的评价只能是整体性的“印象”评价，这种模糊性、概念性使评价具有较大的不确定性，需要以客观指标所展示的“事实”为基础。

具体而言，满意度指标体现了城市管理“以人为本”、“公众参与”的原则。指标体系中，公众满意度指标和社会监督指标直接以公众感知来衡量城市管理绩效，使“城市管理水平由公众说了算”，改变了公众仅仅作为城市管理的被动参与者的状况。

城市管理职能部门的管理水平直接影响着城市管理的绩效，而管理职能定位不明确、管理能力发展滞后等问题制约着城市管理的发展，加强城市管理部门的职能建设，提高其管理能力是提高城市管理绩效的重要途径。政府的职能因素需要通过管养能力指标与及时处理率指标来衡量，这是最直接衡量政府效能的指标。根据杭州市城市管理办公室的管理职责范围，课题组设置了管理养护能力指标，具体展现市政设施、绿化、亮化、市容市貌和基础设施等方面的管养能力，主要指标包括：市政设施完好率、道路全天候保洁率、公厕保洁率、垃圾处理率、绿化成活率、绿化泥土裸露率、景观灯光亮灯率、店牌店招完好率、河道完好率等三级指标。及时处理率指标则反映反映了一个城市管理部门的应急能力和动态的管理绩效。

管理过程的控制通常分为前馈控制、同馈控制和反馈控制。前馈控制强调对问题发生的预防，同馈控制强调的是对问题的立即纠正，而反馈控制是等问题发生后再总结，目前城市管理过程中通常采用的是“救火”似的反馈管理控制方法。为了及时准确地处理问题，提高城市管理部门的反应能力，课题组设置了过程考核指标，主要包括日常考核和集中考核两大类。日常考核通过加强日常管理来防止问题的发生，属于前馈控制；问题及时处理率力图提高对问题的反应速率，体现同馈控制的思想。

课题组共设置一级指标2个，二级指标6个，三级指标37个，包括统计指标和调查指标两大类。这三级两类三个方面的指标构成了杭州市城市管理绩效评价的指标体系。

一级目标层二级指标层具体指标构成绩效指标公众满意度指标城市管理绿化、洁化，基础设施养护、公共设施等的满意度指标城市管理及时处理率指标城市管理绿化、洁化，基础设施养护、公共设施养护问题及时处理率等社会监督指标“12345”市长热线、人大、政协新闻曝光等；管养能力指标城市管理职能中涉及的所有管养能力指标等过程指标集中考核指标按目标考核责任书分项考核日常考核指标日常排查问题整改、定期

6.3.3杭州市城市管理绩效考核子系统

城市管理绩效考核系统主要包括公众的满意度评价和对职能管理能力的评价，前者是主观评价指标，后者是客观评价指标，指标体系共使用了以下四个层面的指标来衡量。

1.公众满意度指标

课题组选用了市政行业满意度、环卫行业满意度、绿化行业满意度、城市亮化满意度、市容市貌满意度、执法管理满意度、危机处理满意度、城市管理总体印象满意度等8个指标反映公众的主观感知。

为保证样本的覆盖率和代表性，课题组对公众的抽样方法作了规定，主要有：

（1）杭州市各城区及各自比例

按杭州市各城区所占总人口的比例确定各区样本点的数量。

（2）各区所属街道及乡镇

只设有街道一级的城区，在街道内取样，并按各区街道数平均采样；

不仅设有街道一级，而且还设有乡镇一级的城区，乡镇的样本占30%，街道样本占70%，在乡镇内采用平均采样，其余按街道数平均采样。

（3）年龄比例

40岁~60岁之间人群的比例，控制在45%~55%；

18岁~40岁之间人群的比例，控制在25%~35%；

60岁以上人群的比例，控制在10%~15%；

18岁以下人群，控制在5%~10%。

（4）职业分布

公务员——20%左右；

教师、医务人员及其他事业单位——15%左右；

企业职员——35%左右；

私营企业主、个体老板——5%左右；

在校学生——10%左右；

其他（包括下岗、离退休人员等）——15%左右。

（5）学历分布

本科及本科以上——25%左右；

大专——35%左右；

高中、中专——30%左右；

初中及初中以下——10%左右。

（6）在杭居住年限

3年以下——5%左右；

3~5年——10%左右；

5~8年——15%左右；

8~10年——20%左右；

10年以上——50%左右。

2.城市管理问题及时处理率指标

城市管理问题及时处理率体现了现代城市管理对管理效率的要求，强调对问题的反应速度，也从一定程度上反映了一个城市的管理水平。这个指标主要包括：市政问题及时处理率、环卫问题及时处理率、绿化问题及时处理率、城市亮化问题及时处理率、行政执法问题及时处理率、市容市貌问题及时处理率等指标。

3.社会监督指标

社会监督指标，可以让公众更广泛、更深入、更公开地参与城市管理，这里主要是对公众投诉处理情况和新闻曝光情况的考核。

4.管养能力指标

管理能力是城市管理部门职能建设的重要方面，包括：市政设施完好率、道路全天候保洁率、公厕保洁率、垃圾处理率、绿化成活率、绿化泥土裸露率、景观灯光亮灯率、店牌店招完好率、河道完好率、环卫保洁机械化作业率、街景美化集中整治率等三级指标。

5.城市管理过程考核子系统

子系统包括日常控制和集中考核两大类。

6.3.4杭州市城市管理工作考核体系的评价方法

1.确定指标权重

评价体系采取定性与定量相结合，理论分析和数据处理相统一的动态分析方法，统一采取百分制，运用层次分析法（Ahp法）对各指标进行权重的确定。课题组通过发放专家问卷的形式，广泛征集在城市管理的理论研究和有丰富实践经验的专家对指标重要程度的看法和意见。以此为基础，通过将专家意见定量化，应用德尔菲法计算出指标的权重。

专家范围主要为各区城管方面的专家，如：从事城市管理工作的领导、专家和有丰富的城市管理实践经验的人大、政协委员等，每个城区共3~5人，由各城区自行决定。市城市管理办公室有较高理论水平的正处以上干部3~5人。课题组最后选定的专家有32人。专家在问卷调查中主要是通过主观判断，对各指标的重要程度进行定性排序，为定量分析提供基础。调研方式采取问卷调研与访谈相结合的方式，听取他们关于指标选择和指标重要程度的意见，指标体系的权重就是根据这32个样本计算得出。

2.层次分析法（Ahp）评价

从20世纪开始，无论是在企业管理还是在公共管理的实践中，发达国家愈来愈重视定量评价方法在决策与管理中的应用，评价方法也因此不断涌现。据统计，至今已有100多种，而其中采取最多的是层次分析法（Ahp法）详细的说明。

首先，建立层次结构。按照评价要求与评价目的，选择并确定指标体系的结构和具体每一层次指标，从而建立递阶层次结构。

其次，构造两两判别矩阵。建立了层次结构后，上下层的隶属关系就确定了。通过进行层次指标的单排序，确定判别矩阵。即求某一层次上不同元素相对于相邻上一层次的各元素所产生的影响效能的方法。以8个指标为例，指标层相对于上一级指标层，指标层8个因素之间两两进行比较，得其相对重要性程度判断矩阵。

再次，确定指标体系的各层次指标的权重。第一步，考虑城市管理的复杂性和系统性特点，采用“专家问卷调查法”通过专家打分排序的方法来确定各指标的重要程度。请各专家就各指标对其上一级指标的重要性进行打分，以此确定判别矩阵中aij的分值。aij表示某层次元素中第i个元素与第j个元素相比较所得的关于上一层次某元素相对重要程度的两两比较值。aij是由1~7比例标度来确定，具体数值根据评分刻度确定。

第二步，对照上一步的专家评分，将aij值填入判别矩阵。根据判别矩阵中指标两两比较的特点，该矩阵为一正反矩阵，即满足aij＞0，aii=1，aji=1/aij的条件。

第三步，计算各指标权重系数。求判断矩阵的最大特征根及其所对应的特征向量，该特征向量经归一化处理并且经过一致性检验，即为权重向量。权重向量的分量表明被比较元素相对于上一层某元素的重要程度，即权重系数。最后通过计算最下层元素相对于最上层元素的组合权重，得到指标重要程度的排序值。采用方根法，其计算公式如下：

Wai=imi=1i（i=1，2，…，m）

其中，i=mmj=1aij（j=1，2，…，m）

第四，判别矩阵的一致性检验。由于权重分配向量主要取决于评价人对于指标i相对于指标j的重要程度的判断，显然带有一定程度的主观色彩。为了保证应用层次分析法得到的结论合理、准确，层次分析法设计了一种检验方法，对判断矩阵A进行一致性检验，使用公式：CR=CI/RI。其中，CR为判别矩阵A的随机一致性比率；CI为A的一致性指标，它由算式给出：CI=（λmax—n）/（n—1），式中，λmax表示A的最大特征根，RI为判断矩阵A的平均随机一致性指标。

当CR＜0.10时，即认为判断矩阵具有满意的一致性，说明权数分配是合理的；否则，就需要调整判断矩阵，直到取得满意的一致性为止。

第五，计算综合评价指数。利用各指标的评价值和指标权重，得到准则层A的指标值。