新形势下农业水费征收与存废的思考

江苏省兴化市财政局　唐跃洪　徐建中

一、当前农业水费收缴工作的现状

我们江苏省从1984年开始收取水费，至今已有20多年。全国大多数省市区也多在上世纪80年代开始征收水费。水费的收取为弥补大型水利工程的运转成本和解决县乡水管部门经费缺口筹集了大量的资金，同时也为促进节约用水、提高用水效率、实现水资源可持续利用发挥了积极的作用。向农民收取的农业水费是其重要组成部分。尽管农村税费改革后，国家三部委根据国务院颁布的《水利产业政策》的有关规定，将农业水费由预算外收费项目调整为经营性收费项目(详见财政部、国家计委、农业部财规［2000］10号文)。但实际上是“换汤不换药”，农业水费仍然沿袭农村税费改革前的征收方式，省、县、乡镇、村逐级下达任务指标，最终由村干部连同农村经济上缴项目，如农业税一事一议筹资、抗旱排涝费等向农户收取，资金再由村、乡(镇)、县(市)逐级上缴，层层包干，下级必须按上级下达的任务上缴水费款，上级只按下达的任务指标向下级收钱，至于收足与否上级不管，村级、乡级层层垫缴，上清下不清的情况极为普遍，由此形成乡村“垫缴性”债务。但事实上，在目前农村土地承包体制下，仅仅依靠县乡水利部门人员将涉及千家万户的农业水费收上来是不可能的，对于水务部门来说，借助乡村组织的力量收取农业水费实属无奈之举。收取的农业水费按一定的比例在省、市(地)、县之间进行分配。目前我省收取的农业水费，其分配结果如下:18%作为乡镇水利站人员工资及管理费用;40%留县(市)级水利部门作管理费用，38%上缴地级市(地级市再上缴省);4%作为征收费用，但实际征收费用远不上这个比例，有的地区可能达到10%甚至更高，主要用于代征单位的劳务费、奖励及宣传费用等。

二、当前农业水费的征收工作存在的几个问题

一是征收工作量极大。以兴化市为例，农业水费涉及全市38万多户农户，其征收标准为:稻麦田每亩8元，经济作物田每亩6元，场基及旱地每亩1.1元，池塘养殖每亩15元，湖荡及河沟每亩3元。一般农户承包地在10亩以下，有的农户只有几分地，到户征收十分困难。可以用一句话概括:钱少话多。

二是农户还没有主动缴费的习惯和自觉性，再加上很多农户把缴纳水费与其他一些难以理清的村务管理矛盾纠缠在一起，拒绝缴费;还有的因前些年农村经济上缴中尾欠面大，刁难户长期不缴，乡村组织没有硬措施清欠，导致已缴费农户的心理不平衡，跟着拒缴、拖缴，这种情况正在不断加剧。

三是很多地区农业水费没有计量收费设施条件，仍然实行是按亩摊派，不符合经营收费可计量计价要求。

四是在涉农直补资金中扣缴有违政策。近年来，中央对农户实行种粮补贴和农业综合补贴，并直接发放给农民，虽上级明令不得在直补资金中扣抵任何款项，但是有些乡村组织简单化操作，直接在发给农户的直补资金中扣缴，再加上少数地方借收取水费之名，“搭车”收取其他款项，使中央和省出台的惠农政策打折扣，农业水费由此成了妨碍直补政策落实的“替罪羊”。

从水费征收实际情况可以看出，在国家取消农业税并向农民实行直接补贴的新形势下，再向农民收取农业水费是不合时宜的。再有，农业水费作为一种经营收费，还是依靠乡村组织的行政手段收取也是很不恰当的，这种收取资金的工作成本，无论是从行政角度、还是经济角度来看，都是很大的，并产生了加大村级负债、影响农村干群关系和抵消中央惠农政策的负面效应。有人形象地把“农业水费”称作农村税费改革留下的尾巴不无道理。

三、从公共财政角度看，向农民收取农业水费有失公允

按照公共财政理论，公共物品及服务应当由公共渠道解决，资金由政府即财政提供;私人物品及服务应当由市场渠道解决，资金由私人承担。大型水利工程供水是一个区域性的供水，是公益性的供水，其运转费用应当由受益区地方财政买单，而不应当由农民承担。再说，农业作为一弱质产业，承受市场和自然的双重风险，生产力水平还很低，我们应当予以扶持，而不应承担水利工程水费的绝大部分。以兴化市为例，2006年兴化市一二三产业GDP之比为22.3∶46∶31.7，实际水费收入825万元，其中工业水费仅收10万元，农业水费815万元，占98.8%，这样的负担比例，不符合公平的原则，显然是不合理。

四、从法理角度看，向农民收取农业水费存在制度缺陷

《中华人民共和国水法》第48条规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或流域管理机构申领取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”第49条规定:“用水实行计量收费和超定额累进加价制度。”1997年10月28日国务院颁布的《水利产业政策》第7条规定:“水利建设项目根据其功能和作用划分为两类，甲类为防洪除洪、农田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护等以社会效益为主、公益性较强的项目;乙类为供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目。”第8条规定:“甲类项目的建设资金主要从中央和地方预算内资金、水利建设基金及其它可用于水利建设的财政性资金中安排。”第9条规定:“乙类项目的建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集。”国家发改委、水利部第4号令《水利工程供水价格管理办法》第10条规定:“根据国家经济政策以及用户的承受能力，水利工程供水实行分类定价。水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格。农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水;非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水、水力发电和其他用水。”在我省非灌区农业地区，绝大多数农业生产用水是由农户通过抽水机械设施从河沟或湖泊中抽水进行灌溉的，而不是“由水利工程直接供应的”。

综合上述三个法律及法规文件的精神，可以得出结论，非灌区农业用水不属于“水利工程直接供应”的农业用水，只属于防洪除涝、农业灌排骨干工程、水土保持等以社会效益为主、公益性较强的甲类水利工程项目供水，这种供水对于农民来说，商品性不足而公益性较强。其建设资金及其运转费用应当由受益区地方政府承担，而不应当由农户承担。水利工程运转是有成本的，但有成本并不是向农民收取农业水费充分理由。

五、农业水费存废选择与对策措施

从实际情况及理论分析结果看，在非灌区农业地区征收农业水费是不可行的，也是不合理，应当予以取消。可以实行计量收费的灌区农业水费可以保留，但收费标准也应当予以相应降低。由于取消农业水费形成的缺口，根据其所属行政级次及单位性质采取相应的措施予以消化，如属于拨付给大型水利工程单位的部分，受益范围涉及多个行政区域的，由上级财政予以安排;受益范围只涉及单个行政区的，由受益区政府财政予以安排，上级财政予以必要的转移支付。其他地方各级水管部门形成的经费缺口，由地方财政予以安排，省级财政给予必要的专项转移支付，并要重点向农业大县及经济薄弱地区倾斜;地方各级水费征收管理机构转换职能，人员精简分流，切实减轻财政负担。

农业水费取消后，由过去的“农民买水浇地”改为“政府买水给农民浇地”，或许有人会说:这样不利于节约用水。笔者认为，农业用地的节约与否并不在于收不收水费，而在于农业耕作方式变革，应当在政府主导下，依据科技创新和政府资金的强力支持，大力推广节水农业新技术，促进节水农业的普及，如改漫灌为滴灌、喷灌;实施地膜覆盖，实现保温保湿;实施灌溉水渠硬质化，减少地表水流渗透损失，等等。