公共文化服务共建共享机制的设计

三、公共文化服务共建共享机制的设计

由上所述可以看出，虽然浙江省公共文化服务建设取得了长足的发展，但依然存在着有效供给不足、资源空间配置“结构性失衡”、供给模式单一、社会化主体参与缺位等问题。结合浙江省经济发展条件，在公共文化建设的重点工作、关键环节上取得系列实质性进展，同时借鉴国内外相关成功经验，构建公共文化服务共建共享模式需求表达机制、投入机制、供给机制、动力机制、约束机制以及保障机制等，提高公共文化服务的水平和质量。

（一）需求表达机制设计

要实现公共产品的最优供给，就必须充分考虑产品消费者对公共产品的需求状况，离开对公共产品需求的考察，就无法确定公共产品的供求均衡点。因此，为了解决公共文化供给不足和供给过剩并存的现象，实现公共文化服务的有效供给，需要为消费者（大众）设计科学合理的诉求表达机制。

1．民众诉求表达能力提升机制

公民公共文化服务需求表达的能力是影响公共文化服务有效供给的决定性因素。目前，我国公众总体需求表达能力不足，与现实需求还存在较大差距，因此，有必要构建民众诉求表达能力提升机制。

首先要加强宣传，构建参与型政治文化体系，培育民众表达诉求的意识。公众对公共文化服务需求表达能力受到自身思想观念的影响，起到或促进或阻碍的作用。所以，要想达到提高公众公共服务能力的目的，必须从改变观念意识抓起。

其次，完善公众公共文化服务需求表达的配套制度建设。要想真正达到提高广大公众表达能力的目的，仅从公众自身改进是不够的。在对公众自身完善的同时，还必须加强相关配套制度的建设与完善，只有两者的有机结合，才能取得理想的效果。例如，政府可以通过推动电子政务发展，完善政府公共信息发布平台的建设，将公共文化服务过程主动向社会和公众开放，并且借助必要的工具和手段让公众更轻松更便捷地获得信息，从而减少公众个人参与所需花费的成本，减轻公众参与的消极影响因素。

最后，构建公众参与的反馈评价机制。公众自身对参与结果评价指标之一是公众意见是否被政府采纳，如果政府部门将民众的意愿表达当做一种形式束之高阁，必然会挫伤公众的表达热情。因此，政府应该逐步建立有效的反馈评价机制，这样既能督促政府部门关注公众的意愿表达，又能加强公民对政府的理解，从而形成良好的双向沟通、共治的局面。在循环反复的交流过程中，公众参与经验不断增多，能力自然也就得到提升。

2．畅通诉求渠道机制

需求表达渠道缺失和不畅是公共文化服务结构性失衡的症结之一，因此公共文化生产和供给主体应该创造条件、构建渠道使每一个人都有机会平等地接近公共文化决策。一般来说，根据表达或信息搜集的目的，需求表达或信息沟通通常分为两类：一是仅以获取信息为目的公民表达技术；二是以获取公民对政策的认可和接受为目的，赋予公民一定影响权力的表达方式。

借鉴国内外的成功做法，以获取信息为目的的公民表达可以选择关键公众、公民信访、投诉接触渠道、公民调查、网络交流平台、电话互动平台等有效途径。而以获取公民对政策的认可和接受为目的信息收集，根据具体情况，可以通过公民会议、公民听证会、咨询委员会、协商调解等渠道。

（二）共建共享模式投入机制设计

公共文化服务体系的建设需要多种因素的共同作用，特别是巨大的资金投入、合理的投入结构、理想的投入绩效以及政策环境的强力支持。有效的投入机制的建立是公共文化服务体系建设的必要保证。而实际情况是，文化投入偏低，文化经费基数较小，资金总量仍然偏少，投入主体单一，结构不合理，供需矛盾十分突出。在公共文化服务中，我们可以通过以下几种机制的设计和改进，提高投入效率。

1．政府公共文化服务投入总量增长机制

通常，公共文化服务的预算需要进入政府的年度财政总预算，与其他部门预算进行总量平衡。由于财政预算总量平衡时会受多重因素影响，因此通常难以保证预算的稳定增长。要避免这种现象，需要结合经济社会发展水平，如GDP、年度预算总额、人口总量及结构等，确定公共文化服务预算总额，保持预算的稳定增长。关于预算总额的确定，按照国际经验，社会公共服务的年预算支出比例应不少于地区GDP总值的1．5%，社会公共服务预算的增长幅度最低限度应高于当年财政收入增长幅度的比例不少于5%。

增长机制的内容包括两个方面：一方面，按照服务人口、经济水平等因素确定预算总额。以上一年度地区GDP乘以一定百分比为预算总额，百分比的大小由专业研究机构进行研究论证，使得预算的增长既能符合公共文化发展需要，同时又符合地区经济发展水平。或者构建预算总量增长模型，将人口因素、地区经济水平、技术发展等因素纳入模型结构，确定公共文化服务年度预算。另一方面，建立预算增长政策体系。将公共文化服务的预算总量增长列入有关政策法规，如公共文化服务体系建设规划、政策等，形成政府文件，使得预算的增长有法可依，避免其他因素对公共文化服务总量的干扰。

2．公共文化服务投入主体社会化机制

一个良好的资金保障体系是公共文化服务的血脉，然而我国政府财政对公共文化只能进行有限度的投入。不仅如此，随着经济和社会发展，公共文化服务领域的不断扩大给政府财政带来很大压力，由此整合社会资源实现投入社会化，鼓励企业、非营利性组织、个人等积极参与，将政府财政、企业投资与社会捐助等相结合，是有效弥补政府财力不足的路径选择之一。

在实践中，有以下两种社会化投入模式可供选择。其一是文化赞助模式。在这种模式下，非文化类企业在自己的业务范围外，用冠名、赞助、举办活动等各种方式，倾注着对文化的关注，也试图让自己的企业文化拥有更多的文化气息。通常，文化赞助往往是企业或个人对文化机构、项目提供的各种形式的商业性交易。其二是文化捐赠模式。文化捐赠，是指在政府财政支持之外的其他社会机构或个人，以捐款、捐物和捐劳（即义工、志愿者）等形式，支持和帮助公共文化事业发展的行为。这是解决公共文化服务资金短缺的又一种可行途径，在这种模式下，捐赠者的动机并非出于利益回报，具有较强的利他性。长期以来，公共文化事业不断受惠于社会捐助，但是由于体制机制建设的不健全，文化捐赠存在发展水平低、捐赠方式单一、慈善捐赠组织缺乏公开透明乃至公信力低下、慈善意识淡漠等问题。因此，我们需要通过募捐筹资机制、组织管理机制以及监督透明机制的设计，发挥文化捐赠在公共文化服务体系建设中的作用。

（三）共建共享模式运营机制设计

实践证明，运营体制落后，供给渠道单一化，供给方式僵化等是当前公共文化设施闲置、供给效率不高的症结所在。因此，要提高公共文化服务质量，满足人民日益增长的文化需求，需要解决运营和管理的问题，鼓励企业、非盈利组织、个人等社会化主体参与公共文化的运营和管理，扩大公共服务的总供给量。我们可以选择以下几种模式：

1．公益性文化事业单位运营模式

公益性文化事业单位是我国社会主义文化建设的重要力量，长期以来，为促进我国文化事业的发展、满足人民群众基本文化需求做出了重要的贡献。但是，在新阶段新时期，公益性文化事业单位要扮演公共文化产品和服务供给的主体角色，仍需要深化内部机制改革，优化管理制度，创新服务方式。

公益性文化事业单位运营模式可以由以下环节构成：政府根据各文化单位的职能，通过指定或政府采购的方式挑选运营机构，并签订服务协议，明确权力责任，制定服务标准，优化人事和薪酬制度，建立绩效考评和激励机制，设立政府部门、第三方专业评估机构和社会共同参与的监督评价体制等，并据此作为是否适合运营公共文化设施的依据以及文化事业单位负责人晋升依据。

2．营利组织运营模式

公共文化生产和供给中的权力寻租、公共部门垄断，导致有限的公共文化设施利用效率不高，部分设施和场地闲置浪费，是当前公共文化服务效率低下的重要原因之一。由此，创新机制，探索公共文化服务的市场化道路，发挥市场机制配置资源的优势寻求营利组织的合作不失为一条可行路径。

按照营利组织在公共文化服务体系不同环节发挥的作用以及和政府合作的方式，营利组织运营模式可以采用三种形式：其一是委托生产，即政府和文化主管部门委托有资质、信誉高的营利组织生产一定的公共文化产品，然后由政府统一进行供给；其二是合同外包，营利部门与政府签订供给合同，提供公共文化服务，而政府则以纳税人的税收购买承包商提供的公共文化服务并依据合同对其进行监管；其三是特许经营，政府文化主管部门通过出让一定期限的公共文化服务的经营权来吸引具有良好资质和信誉的营利组织参与公共文化服务基础设施的建设。

3．非营利性机构运营模式

越来越多的实践证明，许多公共文化领域中的问题需要通过多部门的合作来解决。政府和非营利性组织的合作便是当前治理进程中的一种有效制度选择。

根据非营利性组织在公共文化运营中所发挥的功能，通常可以采用三种模式：协同增效、服务替代和拾遗补缺。协同增效模式就是政府和非营利组织要共同努力，付出各自的资源，承担相应的责任，以实现原来无论是非营利组织还是政府都无法单独完成的公共服务目标。所谓服务替代，是指某些公共文化服务原来是由政府来提供的，由于在这些服务领域，非营利部门具有提供服务的优势，为此政府将这些原本自己提供的服务转交给非营利组织来提供。在这类模式中，非营利组织扮演着公共服务提供的替代性角色。即原来这些公共文化服务是由政府来提供的，为了提高效率和效果，这些服务交由非营利性组织来提供。而拾遗补缺模式是非营利性组织在政府未能涉足的服务领域，开展公共服务，满足社会需求。

（四）共建共享模式约束机制设计

当前公共文化服务中的突出问题就是服务生产者和提供者自利目标和公益性目标之间的冲突，因此为了生产和提供高效优质的公共文化服务，就需要建立公正合理的约束机制，对公共文化服务生产者和提供者做出适时、公正的奖惩决定。

1．信息公开机制

信息公开指公共文化服务生产者和提供者通过公众便于接受的方式和途径公开其运作过程，公开有利于公众实现其文化权利的信息资源，允许公众通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法享用信息。公共文化服务的信息公开不仅是一种服务提供者和享有者之间沟通的方式，更是一种监督约束服务提供者的机制。

针对不同类型的公共文化服务项目，可以利用的信息公开方式有：一是听证会。在公共文化基础实施项目和涉及较多人数的公共政策出台时，听证会是公开信息的一种较好的方式。二是新闻发言人。公共文化服务提供的有关部门新闻发言人在一定时间内就某一重大公共文化事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，代表有关部门回答记者的提问。三是电子平台。计算机及网络的普及使人们更快捷地获得所需知识信息，通过网络公开信息，可以使信息各个职能部门之间快速传递和回复，让公众在最短的时间内以最快的速度查阅最新的信息。

2．绩效考核机制

绩效考核是对公共文化服务提供机构的职能实现状况和实现水平的评价，是对公共文化服务共建共享主体有效监督的一种方式。

公共文化服务的绩效考核可从以下几个方面进行考察：一是效率评估。绩效评价的最基本形式是看公共文化服务方案是否达到了预期目标。如果某项公共文化服务方案实现了预期目标，那么这项服务就是有效率的，如果这项服务实现了花费最小化，那就意味这项服务取得了低成本高效率的业绩。二是效益评估。效益和效率是不相同的两个概念，效益评估往往比效率评估有更丰富的内涵。效益评估考察点在于政府提供的文化服务是否产生了良好的社会效益，公众是否满意，是否通过文化服务获得发展。三是公平度评估。在公共服务的提供中公平是个非常重要的原则，公平意味着在文化服务中要为公众提供平等参与机会，要为不同群体的人提供多样选择的机会。程序公正关涉服务的过程，比如不能有歧视、要求实际结果平等。

3．惩戒问责机制

就公共文化共建共享模式而言，公共文化服务的提供者、生产者和政府文化主管部门之间是委托和代理关系，政府应当加强对非政府部门的监管，构建对非政府部门的问责机制。

问责机制构建可以通过以下途径实现：一是有效实施绩效管理合约；二是强化财务责任制度，把所有的公共资源投入都包括在成本核算和报告制度之中，以便清楚地显示，在特定事务内到底有多少公共资源投入到某种公共文化服务的生产中；三是赋予文化消费者权力。使公众参与到公共文化服务提供的监督和评估过程中来。四是实施必要的惩处措施。例如，对不符合服务标准，所提供的公共文化服务数量、质量不达标的机构，按照合同规定进行惩罚；对直属事业单位提供公共服务的，应将直属机构主管领导和服务提供者的晋升、收入等与考核结果挂钩，对其形成制约。

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［6］浙江省统计局．2010年浙江省国民经济和社会发展统计公报［N］．浙江日报，2011－02－23．

［7］浙江省统计局．“十一五”时期浙江城乡居民生活显著改善［EB/OL］．浙江统计信息网，2011－02－24．

［8］周晓丽，毛寿龙．论我国公共文化服务及其模式选择［J］．江苏社会科学，2008（1）：90－95．

【注释】

[1]梁立新，男，丽水学院，讲师，博士，研究方向：组织社会学。

[2]2010年浙江省国民经济和社会发展统计公报［N］浙江日报，2011－02－23．

[3]“十一五”时期浙江城乡居民生活显著改善［EB/OL］浙江统计信息网，2011－02－24．

[4]2010年浙江省国民经济和社会发展统计公报［N］浙江日报，2011－02－23．

[5]吴锦良．政府主导·社会参与·多方协作——改革开放以来浙江民间社会组织参与社会建设的经验及启示［J］中共宁波市委党校学报，2008（6）．