大地震与大发展

虽然云南贫困落后地区的抗震救灾和恢复重建工作对地方上级和中央的救助资金“一往情深”，但是，中央与地方的利益划分越来越清晰，中央不再愿意为地方背负救灾款包袱，1993年以后这已成为不可逆转的事实。

1993年，民政部正式提出以救灾款分级负担为核心的救灾分级管理体制，但由于多方面的原因，特别是改革开放以来各级政府的责任和权限还没有完全划分清楚，致使该救灾工作体制的实际运行效果并不理想，各地方政府虽然在地方财政支出预算科目中增加了“自然灾害救济类科目”（217科目），每年安排一定的专项救灾款，但其数量非常有限，中央财政不得不继续协助地方政府救灾。就在各省地方政府都观望中央政府的下一步救灾管理工作改革措施时，1993年11月，云南省颁布《云南省抗灾救灾暂行规定》，率先推出“救灾分级负责制”。“救灾分级负责制明确规定了划分特大、大、中、小灾害的标准以及各级政府、政府各部门在抗灾救灾中的职责，从此结束了单纯依靠中央拨款救灾、各级政府、各部门职责不清的局面。”^[18]云南救灾分级负责制特别提出特大、大灾害救灾款主要由中央负责的决定，中、小灾害由云南地方政府负责。

云南救灾分级负责制的出台，不完全是云南地方响应中央救灾分级管理体制的行政反映，更是云南力图发展地震灾区经济的一种带有倾向性的政策选择。

在20世纪的最后20年中，地方利益主体为了发展地方经济，总是将自身应支付的救灾款包袱丢给中央，中央则一直希望地方政府能够承担起救灾责任，故中央财政所支付的救灾款一般情况下也只够应付紧急救援，重建资金数量则要通过无数次地“讨价还价”后才能确定。一般地，灾区的发展问题、灾害性贫困问题、原生性贫困问题最终还得地方政府自己解决，也就是说，一贯依赖中央的救灾款，灾区只能做到“修旧如旧”或“修旧不如旧”。这也是地方利益主体能够心平气和地接受1993年国家救灾分级管理体制的重要原因。再者，1993年民政部的救灾分级管理体制保证中央承担对地方重大自然灾害损失的经济责任，这对地方利益主体来讲，未尝不是件好事！

云南地方政府首先意识到这一点。1993年11月，云南省颁布《云南省抗灾救灾暂行规定》，率先推出“救灾分级负责制”。救灾分级负责制“明确规定了划分特大、大、中、小灾害的标准以及中央和云南各级政府、政府各部门在抗灾救灾中的职责”^[19]。这意味着，云南省地方政府主动放弃中央财政对灾区的“普遍撒网式”的低标准救济，根据政策由中央重点救济大灾，并在发生大灾难的灾区，通过恢复重建将救灾与地方经济发展、脱贫扶贫结合起来，走一条“受灾一个救一个发展一个”的“以重建促发展”的救灾思路。

云南省救灾分级负责制的实施，对于那些发生大地震灾害地区的经济发展和脱贫扶贫有一定的政策倾向性，但其代价是牺牲中小震灾灾区的利益，即那些遭受中灾和小灾的地区可能因得不到必要的经济补偿而导致地区经济恶化、灾民陷入贫困。总之，云南的救灾分级负责制隐含着一个非均衡的发展思路，按照这个思路，会演绎出小震小灾、越震越穷，大震大灾、越震越发展的特殊现象。从客观方面看，这一思路具有发展大地震灾区经济和脱贫扶贫的双重意义；从主观方面看，这一思路仍旧是云南地方利益主体在抗震救灾上对最大化利益的追求，并不是云南地震灾区的普遍经济规律，何况，中小地震灾害的频率远远大于大地震灾害的频率，即使是发生大地震，灾区能争取的救灾款物的数量会受许多因素的影响而难以保证，而且也不是每一个地震灾区都具备发展现代产业经济的基础条件。总之，这是经济落后地区的不均衡发展图景的缩影。