社会秩序的隐患

正是由于政府在救灾过程中存在种种弊病，致使社会秩序在灾害环境下面临着严峻的挑战。

地震灾害会打破原有社会秩序和供给关系，并对一部分人的生命或健康造成毁灭性的打击，使社会突然陷于混乱、无序的状态，若救济不及时，往往导致社会失控。社会失控是政府最不愿看到也是最怕看到的情景。这幕情景中最严重的又是成规模的灾民流徙和治安混乱。

法国学者魏丕信在研究中国灾荒问题时注意到，“中国在发生生存危机时……只要面临饥饿，或仅仅是担心会遭受饥饿，人们即随时准备外逃，这可能是中国在危机状况下最独特的场面”^[39]。的确，中国人在面临灾害时，既有迁移的意识又有迁移的传统可仿效，这就透露出了一个信息：政府救济无效，灾民只能自己想办法、找生路，背井离乡反而成为灾民可能获得生存资源的唯一指望。中国历朝历代都以农业为本位，农民愿意一生厮守耕种自己的土地，但是严重的自然灾害却迫使安土重迁的中国农民不得不迁徙流离，社会秩序在一定范围内常常令政府难以控制。

历代王朝对自然灾害引发的灾民移境就食情景并不陌生。从主观上讲，任何政府都希望其救灾行为能让灾民“毋任失所”，政府在主观上总是愿意多想办法提供尽可能充足的急赈和合理的赋税蠲免措施来防止灾民迁移。清中前期，清政府为云南各次地震灾害中受灾者提供的救济标准是：震倒瓦房每间给银五钱，草房三钱，压毙人口，每大口给银一两五钱，小口五钱，伤者不论大小每人给银五钱，被灾各户现存大口给谷一石，小口五斗；若政府没有现成谷物可供赈济，每大口折赈银五钱，小口折赈钱二钱五分。^[40]这里的石是指京石，折合83.88公斤，谷（泛指所有带壳的粮食）与米（泛指脱壳的粮食）的兑换率一般为1∶0.7^[41]。按此计算，地震后每个成人一石的赈谷即可得到58.716公斤净米，若每人每天消耗0.5公斤，一石赈谷可以维持117.432天，将近4个月。从这个数字看，如果排除任何形式的舞弊行为，道光以前，政府给云南灾民的赈谷是足够的，灾民不必移境就食。光绪以后，赈济数量大大减少，光绪十四年（1888年）散给石屏地震灾民的赈济标准是：被灾最重者，每户赈银一两，稍次者八钱，又次者五钱，压毙每丁口给埋银六钱，伤者给医药银三钱。若不考虑物价上涨，按乾隆二十六年（1761年）的物价，一石谷的价格是五钱，那么光绪年间重灾户每户所得一两银子只够买两石谷物，如果每户按3口人计算，这些粮食可维持两个多月，而两个月后，重新种植的庄稼是不会成熟的。这已经是一个很乐观的估计，实际情况可能更差。也就是说，从光绪到宣统年间，云南每次震灾中，灾民面临饥饿的威胁越来越大，灾民移境就食的情况越来越频繁，社会越来越动荡，社会稳定受到很大的挑战。

进入民国以后，云南地震灾害中的灾民处境没有多少好转。民国二年（1913年），峨山7级地震，死亡人口不下1000余人，倒塌房屋5000余户，省政府先后拨款5000元赈济。民国六年（1917年），大关吉利铺发生6.75级地震，波及彝良、盐津、绥江、永善、昭通、镇雄、威信、鲁甸，压死者1500余人，倒房无数，省政府拨款记录只有3000元。民国七年（1918年）至民国十三年（1924年）云南全省各地及省城昆明水旱交侵，民国十四年（1925年）大理一带大地震，同年全省霜灾，以后各年水灾、旱灾、火灾及至民国二十九年（1940年）又发生石屏震灾、玉溪震灾，民国三十一年（1942年）发生思茅震灾，其间又值抗日战争，全省经济十分拮据，其中以民国十四年（1925年）情况最糟。1925年大理大地震前一年，云南爆发全省性的水灾、旱灾，待大理地震后一个月，全省又出现大范围霜灾^[42]，共计37个县受灾，数月间死20多万人，大量灾民流徙，政府应接不暇，其中一部分涌向省城昆明，情况十分糟糕。“而大理等属震灾，迤东等属霜灾，又相继间作，外县之避难逃荒来省者，实繁有徒，供给益形缺乏。因之米价陡涨，斗米由十余元售至三四十元，以迄六七十元。每遇运米入市，立即抢买一空，甚有持银到市无所得米者。民苦艰食，险象环生。据当时调查，省、市不能举火者达七千余百户之多，而阖门服毒自尽，或相率扑河而死者，日有所闻。”^[43]省城昆明尚且如此，各县地方的情况只会更惨。

为了控制局势，云南省政府公署议定办法四条：第一条，在省城设立全省赈务处，办理全省赈灾事宜，省内务司长总负责，称为总办，省议会正副议长、财政实业交通司长、市政公所、督办会商务总会会长为会办，并在迤东、迤南、迤西各设赈务分处；第二条，重灾县在报灾时，先拨给1000元办理急赈，随后分别向三迤赈务分处拨款，由赈务分处各自办理；迤东拨10万元作为先期赈济款；第三条，省城昆明由市政公所成立民食共济社，拨款30万元向越南购米救济；第四条，提准将各县所有公款仓谷全部用于办赈，并向省外请求捐款救济。各受灾县政府办赈措施主要有七条，一是设立粥厂，廉价售粥，或完全施贫；二是购米粜买；三是发放现款，每人数角不等；四是以工代赈；五是收养遗孤；六是埯埋饥死者；七是召回流亡，借发种子，以便及时栽种。^[44]从以上各条办赈措施看，赈济工作组织比较得法，但由于赈款不足，办赈结果不容乐观。统计民国十四年（1925年）云南全省共有7县受震灾，37个县遭受霜灾，另有2个县遭雹灾，受灾田亩数占总耕种田亩数的60.3%，因受灾死亡人数是244669人，因灾流离他乡者464727人，因灾生病的627847人。^[45]后来的史志评论当年政府的赈济措施时说：“凡此数端，均属赈济要点，要非巨款，不能照办。查被灾各县，重者灾民数万人，少亦数千人。而拨发赈款，多者不过万余元，少者仅数百元，即各地所筹款项，至多亦不过数千元，实属无济于事。故受灾以后，数月之间，死亡已至二十余万人之多。虽属灾情过巨，未始非地方贫瘠，无款赈济，有以致之也。”^[46]

地震后的社会治安也很让政府担心。通常，地震灾害发生后，各种防范设施遭到破坏，为烧杀抢掠提供了方便和机会，又由于生存资源紧缺，哄抢钱粮的现象屡有发生。民国二年（1913年），峨山地震，县知事赵式铭一面部署赈灾，一面募团丁30名，会同巡警弹压。^[47]民国十四年（1925年）大理地震，受灾的大理等7个县的官员在震灾猝发后将相当一部分军事力量用以维持秩序，如弥渡县地震后，政府官员看到秩序已乱，“随派常务团抢守各要，谨戒四周”^[48]。1940年云南石屏地震，社会治安就比较混乱。“宝秀是城外，并且倒塌较多，无家可宿可食甚至无工可做者太多了。因之抢，小抢，大抢，明抢，暗抢，就时有发生，这是地震带来的严重问题。”^[49]

以上几个方面的情况揭示了1901—1949年间政府在地震救灾中的局限性，对此，政府有清醒的认识，为了尽可能更有效地应对地震灾害，政府对来自社会的救助持欢迎的态度。