房地合一的管理模式

2014年，我国国务院出台《不动产登记暂行条例》，于2015年3月1日起施行。国土部即将着手起草制定的不动产统一登记《不动产登记条例》中，最令人关注的是纸质（电子）不动产登记簿，它将告别过去“土地”和“房屋”两张皮分离的局面，采取“房地合一”的管理模式。不动产登记簿的具体内容包括土地身份证号、房屋建筑面积、土地分摊面积、土地坐落属性、详细图纸等，预计这项工作将在2018年才能完成。

一、房地合一管理的内涵与特征

1．城乡一体化管理

社会发展很快，特别是在城乡结合部城乡的界限，越来越模糊。如果仍然按照旧的城乡二元结构进行分开管理，势必影响到信息化的进程。因此，有必要把农村与城市的地理数据纳入到一个标准统一的平台中。

2．办公业务一体化

把房屋土地管理中的各种业务，如“土地利用规划、土地征用、划拨与转让、土地利用现状及变更管理、土地登记、地籍管理、耕地保护、土地储备、土地交易、土地查封抵押、房产登记、房产产权产籍管理、房产交易、房屋拆迁、房地产开发商资质管理、商品房预售、商品房查封抵押”等都集成在系统中，做到所有业务的数据互联互动，实现数据共享、全盘互动不出差错。

3．图文一体化管理

房产和土地管理系统建好以后，管理的实质就是对大量的图形数据、属性数据、文本和表格等进行管理。在日常的管理过程中，涉及大量空间数据和属性数据互操作，采用图文一体化技术能更好的满足工作的需要。通过图文一体化技术，把国土房产管理部门日常工作中的各种图形、文字、影像、动画等资料，经过整理有机结合起来，用先进的数据库技术和计算机技术管理，并提供给用户有效和便利的方法、界面，以及有效地提取、修改、管理数据，为日常工作提供科学有效的工具。

4．项目测绘基础测绘成图与建库一体化

房地产基础测绘是房地一体化管理信息系统的数据源头，房地产项目测绘贯穿于房地产权产籍管理、交易、开发等全过程，工作量大，数据的采集是房地一体化管理信息系统工作量最大、成本最高的部分，需要建立全新的测绘管理，模式野外测量到建库的一体化基础测绘的数据建立分幅图形库、房产分层分户图形库，项目测绘的数据检查准确无误后可以直接入库。

5．内部办公与外部信息发布一体化

要搭建一个公共平台，在此平台上既能满足房屋和土地管理部门工作人员业务处理和数据维护的需求，又能满足外部用户查询和浏览信息的需求。

二、房地一体化管理模式研究

建立房地一体化管理信息系统，有必要对我国现阶段的房屋与土地管理模式进行探讨，系统建立起来后的使用对象是房屋和土地管理部门。如果房屋和土地是分别由两个部门管理，系统就失去了他存在的价值。房地一体化管理信息系统，真正能够发挥作用的前提是管理部门的合二为一。经过一些年的改革有些地区已经建立起了由一个部门管理辖区的土地和房产业务的房屋和土地管理局，其管理模式大致可以划分以下两种。

1．城市统管、房地合一

所谓城市统管、房地合一，是指城市市区范围内的土地房屋以及土地以上的不动产，都属于该城市房地产管理部门统一管理。以北京为代表的城市统管、房地合一的管理模式，即以城乡为界，城市国有土地使用权的出让、转让、再转让等，均由市房地产管理局统一管理。在城市地区，房屋和土地是社会经济发展的重要基础资源和保障条件。房屋和土地一体化管理在城市地区表现为城市统管、房地合一。

2．城乡统管、房地合一

以广州为代表的城乡统管、房地合一的管理模式，即城乡国有土地的出让以及房地产的转让、租赁、权属、抵押等，均由国土房产管理局管理，实现两证合一。随着城乡一体化的深入发展和城市化进程的加快，乡镇房屋建设如雨后春笋勃然兴起，房屋产权已形成多元化的格局。由此，在房屋权属登记管理中，提出了一个全新的课题：怎样从过去单一的对城市国有土地上的各种房屋产权的登记管理，扩展到农村乡镇不同土地属性上多种房屋产权的登记管理。实行城乡房屋产权统一管理，是适应客观形式的要求，是一件刻不容缓的大事。它关系到城乡经济的统筹发展；关系到促进城乡一体化，实现城乡居民住宅产权属性和社会功能等同步；关系到保障人民群众对其房屋所有权的合法权益不受侵害；关系到城市的建设规划和可持续发展。因此，加强这项管理工作势在必行，这两种模式中以广州市的统管统得最彻底，是真正的房地产管理一体化，统管的职能由原国土和房地产两个部门合并后的国土房产管理局承担；而北京是城市国有土地统管，其统管职能由房地产管理局承担。

三、我国房地合一管理模式实施现状

1．深圳市率先在全国实行“房地合一”产权证制度

1992年12月，深圳出台《深圳经济特区房地产登记条例》，这是深圳市人大获得全国人大“授权立法”以后审议通过的第一部特区法规。这一条例的出台，使深圳在全国最早实行“房地合一“的产权证制度改革，在我国房地产管理史上具有划时代的意义，标志着深圳结束了登记机构、权利证书二元化的局面，并在全国最早确立保护房地产物权。1987年12月1日，土地使用权拍卖的“中国第一拍”在深圳落槌。土地的有偿使用和市场化，盘活了土地价值，催生了中国又一支柱产业——房地产业。90年代初，全国房地产投资已形成新的热点，房地产市场空前活跃，但国家却无统一的房地产立法，地方立法中也仅有一些分散的有关房地产方面的规定。在这一形势下，深圳在全国大胆探索，先行先试，率先出台了《深圳经济特区房地产登记条例》。它不仅进一步促进了深圳经济特区房地产市场的发展，也为全国的房地产登记立法作出了有益的探索。按照过去国家有关法律、法规的规定和管理体制，土地、房屋是由两个行政机关分别主管，分别审查登记，并分别颁发土地、房屋权利证书。这种二元化的管理体制容易引发两个行政部门之间职能冲突，使登记程序复杂化。特别是房地产本身使用价值的不可分割性，要求房地产权利主体的一致性。二元化管理体制下的土地证与房屋证的分别发放，则违背了房地产不可分割的属性，不利于保障权利人的房地产权利。这种体制为1994年我国《城市房地产管理法》所肯定，并为1995年广州、上海等地方房地产登记立法所借鉴。

2．上海一套房子只有一张证已经实施多年

以上海为例，大多数房屋只有一张绿色的“房地产权证”，这张证上载有房屋建筑面积、使用面积、所有权、年限、土地的宗地图、土地性质等，包含有其他城市房产证和土地证里的内容，市民在办证时只要跑一趟房产部门就能搞定。

3．重庆市出台《重庆市土地房屋权属登记条例》

2004年12月1日，重庆市出台的《重庆市土地房屋权属登记条例》，将8种证书简化为了房地产权证和农村集体土地所有权证两种证书。登记将施行更严格的实名制。如果夫妻没有一起将两人的姓名登记在权属证书上，登记的一方就可以向登记机关申请办理房屋的转移、抵押、注销等登记，而不必再去证明自己是未婚还是已婚、是否曾离婚、当前夫妻是否为实际的财产权利人等涉及当事人隐私的事项。条例颁布之后，无论房地机构合一还是分设，都必须而且只能设立一个窗口受理当事人的登记申请。

4．青岛市颁发新的《房地产权证》

2014年，青岛已在全市范围内开展办理“房地合一”的不动产登记工作，并最终实现房屋所有权证和土地使用证两证合一。青岛新的《房地产权证》不仅将原《房屋所有权证》和《国有土地使用证》“两证合一”，而且新证内除了保留原有的房屋建筑面积图幅外，又新附加上了土地使用面积图幅，这一做法从根本上保障了房屋权利人产权的完整性，有利于日后上市交易和政府部门的管理。青岛2014年相关政策频出，规定自2014年年3月10日起，青岛市建立住房公积金账户满12个月且在申请贷款的近12个月内连续正常缴存住房公积金12个月才具备贷款资格，而此前标准为6个月。此外，60万元的最高贷款额只有借款人及配偶均符合申贷缴存条件才有可能享受到，仅本人符合申贷的，购买新房贷款额最高为36万元。此外在提取公积金方面也有一定修改。