法治奠定国家治理体系的基础

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]毋庸置疑，国家治理体系从根本上讲是国家制度体系，而国家制度的构建和运行必须以宪法为根本依据，合宪性是制度存在的前提。从一定意义上讲，作为法治赖以存在的规则性实体，宪法和法律法规及其所衍生的法治体系，本身就是国家制度的重要组成部分；同时也是其他国家制度协调运行的保证；法治所体现的国家治理体系现代化的价值导向，是治理体系发展所必须依存的规则。

（一）宪法是国家治理体系的根本法依据

众所周知，宪法作为国家的根本大法和法治体系中派生其他一切法律的法律与法治的实体性规范，是法治形成和发展的基础。国家治理体系以宪法所赋予的合法性为首要前提，国家制度的确立、运行均以宪法为依据。中国特色社会主义法治的形成和发展就以现行宪法为基础和规范。在宪法演进的过程中，中国特色社会主义政治制度逐步得以发展和完善，成为国家治理体系形成、发展，并走向现代化的基础。具体而言，现行宪法关于国家基本制度的规定，及其模式设计为国家治理体系奠定了根本法基础，国家治理体系便是宪法规定的国家基本制度的具体展开。中国特色的国家治理体系依托于现行宪法关于国家基本制度的规定，反映和体现中国社会主义建设的现实需求和改革开放的客观需要。

现行宪法确定了国家治理体系的主体结构。中国共产党领导下的国家党政机关、民主党派、人民团体、社会组织，以及包括以工人、农民和知识分子为主体的全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者在内共同构成治理主体结构。与此同时从治理客体、治理事务、治理权能等角度规定了各类治理主体参与国家治理的有效途径和方式。现行宪法从中国的历史必然性和时代特征，尤其是社会的本质要求出发确定了中国的基本制度。具体而言，确立了人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，以及基层民主制度，这些制度涵盖了政治领域的方方面面，为国家治理体系提供了坚实的政治基础；现行宪法明文规定“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的所有制结构，以“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度以及社会主义市场经济重要的宪法地位，赋予非公有制经济发展的宪法权利。宪法“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的规定为我国社会主义市场经济体制提供了可靠保障和更强的驱动力；宪法强调发展社会主义教育事业和为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业等各项文化事业，从制度上保证了凝聚共识、探索真理，以文化为国家治理提供人力资源和智力支撑；宪法强调和遵循和平共处五项基本原则，等等。现行宪法以科学和民主的立法程序用宪法的形式把上述基本制度固定下来，成为国家治理体系的根本法基础，保障了国家治理体系的法治化、规范化、程序化和科学化发展。因此，国家治理体系的发展和完善必须以宪法规定的基本制度和基本原则为指导。

（二）法治体系是国家治理体系的有机组成部分

中国特色社会主义国家治理体系由一整套制度构成，包括以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系。以宪法为统领的法律法规体系，及其所衍生的法治体系本身就是国家治理体系的重要内容。国家治理体系中各项国家制度的形成和发展必须得到既有宪法和法律法规的支持，而既存制度的运行也必须依托于相关法律法规的支持、约束和规范，法律法规所特有的国家强制力又使得国家治理体系在遇到挑战和破坏时，通过相应的惩罚措施来维护制度的权威。从根本上讲，法在国家治理中的这些特殊作用使得国家治理体系最终在实质上均表现为法治化的国家制度体系。法治的内在价值就在于它能通过法的特殊作用引起社会的组织结构发生倾向于权利保障的改变，促进国家治理体系的法治化。古今中外的事实证明，法治化的国家治理体系才更具有生命力。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》创造性地提出了建设中国特色社会主义法治体系的总目标，“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”，这是建设社会主义法治国家，全面推进国家治理现代化的法治规划和制度保证。具体而论，完备的法律法规体系是国家治理体系法治化的基础性前提，强调法律法规的科学性、规范性和完备程度，以保证有法可依，否则，必然会导致国家治理回归传统；高效的法治实施体系所强调的是通过富有成效的法治实施制度来杜绝有法不依，从而保障国家治理体系实际运行、落地生根；严密的法治监督体系所强调的是通过落实强有力的监督机制，保障国家治理体系从设计理念到具体制度规范及其运行的各个环节都处于公开状态，使其不存在人为的偏私和区别对待，保证国家治理体系的平等和公正；有力的法治保障体系就是要依托于国家强制力，从制度设计上确保国家治理的权威性；完善的党内法规体系就是要确保党在整个国家治理体系中发挥领导作用，科学合理地调控国家治理体系实际运行的组织制度保证。由此可见，中国特色社会主义法治体系既是国家治理体系的重要组成部分，又是推动国家治理体系协调运行的关键环节。因此，建设中国特色社会主义法治体系的提出，有利于实现法治对于国家治理体系的有机嵌入，促使国家治理体系进一步规范化和科学化。

（三）法治是国家治理体系的价值导向

法治既是一个有阶级性的概念，也是一个带有价值性的充满活力的概念。法治的阶级性决定了国家治理体系的性质和结构特征，法治的价值理念则提供国家治理体系的价值导向。

“既然法律体现着不同阶级的意志和利益，因此不同阶级所实施的法治，总是有利于维护本阶级的利益，有利于更好地实现本阶级的政治统治。”由此决定了以法为实体要素并服务于阶级社会国家治理的法治不可能是超阶级的抽象概念，“因此任何复杂法治形态都可以通过阶级分析的方法予以剖析和说明。”[2]法治的阶级性决定了历史各种形态法治的本质区别，从而也决定不同国家治理体系之间的性质和结构特征上的根本性差别。资产阶级的法治则是实现资产阶级专政的工具，其基本原则是保护资本家的私人占有制。与此相适应，资本主义的国家制度体系是以政治上三权分立为基本特征，经济上以资本、市场和剩余价值为核心要素，维护资本主义社会关系和秩序的一系列具体制度。社会主义法治是建立在生产资料社会主义公有制为主体基础之上的，人民当家作主的法治。新中国的法治建设是中国人民在中国共产党的领导下，在人民群众享有不同形式的生产资料所有权和支配权的基础上，通过法律制度、法律规范和法律机制来享有管理国家和社会事务的治理形式。中国的社会主义法治的显著特征体现在“保证了其本质的先进性和利益代表的最广泛性”。建立在社会主义法治基础之上的中国国家治理体系是以党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一为重要特征，以人民民主专政和人民代表大会制为政治统领，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展为经济基础，涵盖了文化教育内政外交国防等国家建设各领域的国家制度体系。这种国家治理体系具有更大的优越性，主要体现为国家治理体系在社会主义法治的规范和调整下表现为一个有序的、动态的制度运行系统，具有系统性、整体性、协同性和长效性的特征；中国共产党的领导保证了国家治理体系内部制度之间的相互协调、相互促进，避免出现像西方治理制度运行中的碎片化问题；国家治理体系“明确了治理发挥作用的空间是国家，既包括国家与社会、市场关系的处理，也包括国家间问题的解决；既充分利用国家与政府现有的制度资源，又创新性地吸收市场与社会带来的新机制与新手段；既保障国家治理活动的灵活性与适应性，又保障国家治理活动的可持续性”[3]。

国家治理体系作为构筑于宪法和法律法规之上的治理手段和治理工具，在为国家治理提供了制度基础的同时，也提供了重要的价值参照。平等、秩序、人权、公正等等，这些基本的法治价值理念确立了国家治理体系赖以建立的价值目标。平等是法治的基础，国家治理体系必须建立在平等价值基础上，要求在治理范围内每一个成员的最基本权益，得到具体制度设计和制度运行机制的等同关照，每一成员都在制度体系下获得相应发展的平等机会；秩序作为法治所追求的首要价值，是人类之所以为人类所赖以存在的前提，生活和生产得以延续和发展的条件。同时，秩序也是国家治理体系有效性和效率性的直接保障与国家治理体系建构最为关切的目标。国家治理体系就是通过相应制度设计和运行机制使人们能够规范、有序地在制度框架下参与国家治理；公平正义是法治的核心价值追求，也是国家治理体系合理性与权威性的基础和依据。国家治理范畴内的权利公平、机会公平、规则公平、司法公正等的实现程度是否合理地体现了人民民主的理念和民众的公平正义诉求，全方位地考验着国家治理体系的正义性和权威性；国家治理体系应该充分体现法治关于人权理念的终极价值追求。“确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在……将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由且有尊严的内在要求！”[4]法治的人权价值要求国家治理体系在制度设计和运行机制上必须以保障公民的基本权利为出发点和归宿，即在人权的基本内涵指导下根据客观条件建立确保公民基本权利的相应具体制度，不断通过制度建设和制度有效运行来推动人权的发展。

总之，法治作为一个由法治理念、法治体系构成的统一整体，深刻地影响和作用于国家治理体系，成为国家治理体系的基础。同时，法治体系作为国家治理体系的有机组成部分，丰富、拓展和加固着国家治理体系的实体性制度结构；法治理念作为国家治理体系的价值导向，引导着国家治理体系的建构和发展及国家治理体系规范运行的价值参照。