重庆市试点司法体制改革的风险预判及对策建议

党的十八届三中全会明确提出，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，并确定上海、广东、海南、青海、吉林、湖北、贵州等七省市为第一批司法改革试点单位，由此正式拉开了新一轮司法体制改革的帷幕。作为全国第二批试点单位，我市选择在市二中法院、市检察院二分院等10家单位先行试点，2015年9月召开的工作动员部署会议标志着我市司法改革正式启动。第一批试点省市在推进改革的过程中暴露出了一些突出问题，我市在研究改革方案时也预判将会遭遇类似困境，这些问题和困境急需引起高度重视并提前部署防范。

一、试点司法体制改革存在的四大风险

本轮司法体制改革的核心是实行人员分类和员额制管理，明确将司法人员分为法官（检察官）、司法辅助人员和司法行政人员三个序列，大幅削减和严格控制法官和检察官的比例，这既是撬动改革的支点，也是决定成败的关键。结合第一批试点情况，我市试点司法改革、推动人员分类和员额制管理，可能出现以下四大风险。

1.员额制管理可能引发“离职潮”

员额制管理的目标是将法官（检察官）比例严格控制在中央政法专项编制的39%以内。要实现这一比例，一方面，必须大幅削减现有法官（检察官）数量，将其分流至司法辅助人员或司法行政人员序列。例如，目前我市法官占比超过52%，原则上13%的现任法官需退出序列，涉及人数超过130人。另一方面，大批预备法官（检察官）将失去“转正”机会，只能转任为助理。由此，部分干警可能产生“没有前途”“看不见希望”等悲观情绪，加之待遇低、地位低等客观因素影响，从而主动选择离职。此前上海已出现类似情况，2014年上海法院系统共离职105人，同比增加91.1%，其中包括86名法官，他们多为一线审判部门的业务骨干，离职呈现“高学历、年轻化”倾向，大批专业优秀人才流失。

2.员额分配实行“一刀切”将加重人案矛盾

辖区案件数量多寡与经济社会的发展程度息息相关，我市各个法院、检察院（特别是主城与区县之间）每年的收案数量与人均办案数量差异明显。若在员额分配上机械地实行“一刀切”，将进一步增加主城法检机关的负担。例如，当前市二中法院年均收案数在6000件左右，市一中法院则在20000件左右，若均按39%的比例分配法官员额，市二中法院法官年均办案数约为75件，市一中法院则达到150件左右，人案矛盾将更加突出。

3.司法辅助人员权责利不匹配可能引发内部矛盾

本轮司法改革将办案基本单元设定为“法官（检察官）+法官（检察官）助理+书记员”，三种人员仅因身份不同在权责利等方面存在明显差别，其中矛盾最大的是法官（检察官）和助理。一方面，法官（检察官）对案件具有绝对主导权，并对案件质量终身负责，薪酬待遇明显高于助理；另一方面，助理将承担包括审查诉讼材料、研究案件法律问题、草拟司法文书等多数工作，但政治经济待遇明显低于法官（检察官）。“干事不拿钱”导致助理产生巨大的心理落差，而“干事不担责”又可能使其办案严肃性下降，对工作消极懈怠、敷衍塞责，由此加大法官（检察官）和助理之间的矛盾。

4.司法行政人员数量与质量可能双下降

按照改革要求，司法行政人员比例不得超过中央政法专项编制的15%，现有大批司法行政人员面临分流问题。同时此次改革更加强调突出法官（检察官）的主体地位，今后法官（检察官）和助理的收入待遇、职业尊荣等都将优于司法行政人员。可以预知，目前法院、检察院中愿意办案、能够办案的司法人员更愿意前往一线业务部门，争先进入法官（检察官）或助理序列。行政人员的数量和质量将双双下降，难以应对复杂烦琐的行政事务，政务保障能力将被削弱。

二、推进我市司法体制改革的四点建议

化解司法改革阻碍、落实人员分类管理，关键是要满足三类人员对发展路径和薪酬待遇的合理要求。要紧扣岗位特点和工作要求，在制度层面合理规划法官（检察官）、司法辅助人员、司法行政人员的发展路径，实现“交流有途径、进出有空间、待遇有提升、晋升有渠道”，确保队伍不乱、人心不散、工作不断。

1.建立“能进能出”机制，保障合理入额空间

一是选任员额内法官（检察官）时，严格以业务水平、司法能力、职业操守的优劣为标准，兼顾职业群体的年龄结构和不同层级法院、检察院的工作特点，不搞论资排辈、迁就照顾，让真正想办案、能办案、善办案的法官、检察官留在队伍中。二是建立员额内法官（检察官）退出机制，结合司法责任制改革，将不适宜或是不能独立办案的法官（检察官）及时调整至其他序列，不再占用员额。

2.不搞“一刀切”，合理确定员额比例

一是立足辖区经济社会发展情况、人口数量、案件数量、案件类型等基础数据，充分考虑不同层级法院、检察院的职责职能、工作量、辅助人员需求量、办案保障条件等因素，合理确定全市三级法院、检察院的员额比例。对此，可借鉴广东司法改革和我市地票改革经验，适当提高案件体量较大的法院、检察院的员额比例，适度降低偏远地区的员额比例，整体将全市比例控制在39%以内。二是构建法官（检察官）员额动态调节机制，根据案件数量、案件难度、人员结构的变化情况，由市高级人民法院、市检察院统筹管理，相机调整各法检机关的法官（检察官）员额比例，确保司法质效跟上形势变化和群众需求。

3.构建差别化的薪酬和职级体系，保障各类人员利益

一是结合我市实际，推动建立法官（检察官）助理、书记员单独薪酬制度，尽量缩小与法官（检察官）的差距，避免产生内部矛盾，影响工作质效。二是参考上海的做法，实行法官（检察官）助理、书记员等级管理和定期晋升机制，让其在辅助人员序列内也拥有发展进步的机会和路径。对于符合任职条件的优秀助理，及时选任为额内法官（检察官）。三是传承好“传、帮、带”优良传统，进一步强化法官（检察官）的指导监督职责，帮助辅助人员提升工作责任心和工作能力。

4.畅通交流、成长渠道，有效盘活行政人员队伍

一是在既定的员额比例和职数范围内，适时开展行政人员与其他人员的跨类别交流，拓宽成长路径。例如，对于具备相应资格的行政人员，经本人申请和组织批准，可转岗成为法官（检察官）或法官（检察官）助理。二是合理保护序列内成长通道，除定期晋升职级和工资外，对于行政岗位性质的领导职务，原则上不得从其他序列选任。三是在办公室、政治部等行政管理部门，设置少量的司法辅助人员岗位，协助分担部分行政事务，减轻行政人员工作压力。

执笔人： 谢　飞　重庆市政府研究室政法处主任科员

课题组成员： 李　沁　余淳珍　吴太泉