新加坡中央公积金制度及其评价

第三节　新加坡中央公积金制度及其评价

一、新加坡中央公积金的制度设计

新加坡中央公积金制度建于1955年，为解决失去工作能力的居民的社会保障问题，当时的政府通过立法建立了中央公积金制度并成立公积金局负责管理这项工作。新加坡1965年独立后仍实行这项制度并有所发展，使公积金由单纯养老保险扩大到购房、医疗保健等方面，尤其在购房方面发挥了重要作用，为解决新加坡住房问题创造了条件。1968年，新加坡政府在以公积金为坚强后盾的基础上，提出“居者有其屋”计划。住房建设随之有了飞速发展，如今新加坡住房问题已基本解决，资金来源主要靠住房公积金。

所谓“中央公积金”制度，即政府通过立法强制个人为养老、医疗进行专项储蓄，采取完全积累模式的一种社会保障制度。

这项制度始于1955年，最初目的是让雇员通过在职时的储蓄为退休后或不能继续工作时积蓄一定的经济保障。如今，它已发展演变成为社会成员提供养老、医疗、住房等保障项目的社会保险制度。

（一）筹资模式：个人账户与储备积累制结合

中央公积金由雇主和雇员共同缴纳，政府规定所有新加坡公民和永久居民都必须缴纳公积金并存入个人账户。年轻时拿出工资收入的一小部分长期储蓄积累，年老退休时按个人账户储存额享用。公积金的上缴率随着整个社会经济的发展及工资水平而变动；同时，对缴纳公积金的基数有最高限制，雇主和雇员每月最高不得超过1200新元。

按照用途不同，中央公积金分别记入三个不同的个人账户：普通账户、医疗储蓄账户和特别账户。普通账户的存款可以存入医疗储蓄账户，并享受医疗保健方面的福利。

（二）养老保险的安排

新加坡政府规定，除了完全丧失工作能力和永久离开新加坡这两种情况下可以提前支提养老公积金外，必须在年满55岁而退休账户内保留一笔最低存款才可以领取养老公积金。退休账户中保留的最低存款并不要求全部是现金，可以用一部分产业做抵押，而且最低存款的数额也在不断调整。

如果年满55岁而退休账户内的最低存款没有达到规定的数额，可通过以下三种途径解决：一是55岁后继续工作，可以用缴纳的公积金存款中的一半用于填补最低存款；二是可以将普通户头内的存款转入退休公积金账户；三是子女存有超过父母置产业、获批准的投资、保险、教育和转拨款项以供父母退休账户使用。

医疗储蓄账户的存款可用作支付住院和医药方面的费用。

特别账户的存款做晚年养老和应急之用。

从1992年开始，中央公积金计划推广到所有每年收入超过2400新元的自雇者，规定他们将净营业收入的5%在最低存款两倍以上的情况下，用其超过部分填补父母的最低存款；用现金填补自己的最低存款，可以享受每年免除600新元的所得税。

另外，如果一对夫妇联合保留最低存款，只需要保留共有的最低存款的一倍半，并指定对方为最低存款的受益人，一方去世，最低存款就转入另一方的退休账户，填补最低存款。

（三）医疗保险制度的安排

个人的医疗储蓄账户存款的最高限额为19000新元，超过这个限额的缴费会自动转入普通账户。医疗储蓄主要用于支付个人或家人的住院费用。如果住院费用超过了医疗储蓄账户存款，不足部分要用现款支付。为了保证退休者有一定的资金支付医疗费用，政府规定，雇员在55岁时，其医疗储蓄账户内必须保留14000新元的存款。

医疗储蓄计划能够保障新加坡人基本医疗费用的支出需要，但无法满足大病治疗的支出需要。因此，从1990年又开始实行“健保双全计划”。个人向该项计划缴纳一定的保险费用，就可以享受住C级或B2级病房的大部分费用。1994年又推出“增值健保双全计划”。个人参加此计划的要缴纳比健保双全计划更高的保险费用，可以享受A级或BI级病房的大部分费用。与医疗储蓄计划属于强制性保险计划不同，健保双全计划和增值健保双全计划是自愿参加的医疗保险计划。

（四）住房保障的安排

中央公积金包括两项购屋计划：一是公共住房计划，规定可以用普通账户的存款一次购买付清建屋发展局提供的住房，或者先向建屋发展局贷款，再由缴纳的公积金按期偿还贷款；还允许用公积金来支付由建屋发展局组织的房屋翻新计划；二是住宅产业计划，即可以用普通账户存款购买私人住宅产业及相关的费用，这些私人住宅产业是指新加坡国内所有建造在公共土地或具有60年以上地契的土地上的房地产。

（五）家庭保障的安排

中央公积金在家庭保障方面包括两项计划：一是家属保障计划；二是家庭保障计划。

家属保障计划旨在使会员和他们的家属在发生不幸事件时能有一定的经济保障以渡过难关。只限新加坡公民和永久居民的公积金会员加入，投保年龄可达60岁，每年的保费在36新元至360新元间不等，最高投保额为36000新元。

家庭保障计划旨在保证会员永久性丧失劳动能力或死亡时，不致因付不起住房贷款而失去住宅。这项计划从1981年开始执行，凡是在公共住房计划下动用公积金分期支付购房款的会员，必须参加该项计划，但60岁以上和健康欠佳者不能加入这项计划。一旦投保人发生意外，公积金局将为会员支付没有付清的住房贷款，支付的最高限额以投保的保额为准。

（六）公积金的投资渠道

首先，由会员根据自己的公积金储蓄情况，在中央公积金局提出的投资计划基础上，独立选择自己公积金的投资计划；其次，为防止滥用中央公积金结余，政府规定会员要将选择投资计划后公积金余额的99%用于购买政府债券。中央公积金局向会员提供了如下几项投资计划：

（1）基本投资计划和增进投资计划：这两项计划适用于21周岁以上并有足够的公积金储蓄且没有破产的会员。在基本投资计划下，扣除最低存款后，可动用80%投资于政府批准的信托股和非信托股，在新加坡股票交易所一级股市挂牌的债券、政府批准的单位信托基金和黄金。在增进投资计划下，扣除最低存款后余额的80%，除可投资于上述基本投资计划中的投资工具以外，还可投资于非信托股、基金管理户头、储蓄人寿保险、政府公债等投资工具。1997年7月1日，这两项计划合并为一。

（2）新加坡巴士公司股票计划：该公司是政府控股的公共交通企业。1978年4月，政府允许中央公积金会员用公积金购买这家公司的股票，但限于21周岁以上且没有破产的会员，最多可以购买5000股该公司的股票。若持有1000股以上的股票，乘坐该公司的巴士可以享受优惠票价。

（3）非住宅产业计划：此计划于1986年5月开始实施。会员可以用公积金储蓄购买建造在公共土地或具有60年以上地契的土地上的写字楼、商店、工厂和仓库等房地产。如果会员单独购买，则可动用普通账户上的所有储蓄；如果合伙购买，则任一合伙人所持份额不得超过总价格的70%。

（4）教育计划：此项计划于1986年6月开始实行。此计划规定，会员可以向中央公积金局贷款，用于自己或子女在新加坡6所高等院校攻读全日制大学学位和一专业文凭课程的学费，贷款的额度为扣除最低存款后余额的80%。这项贷款可在大学毕业1年后或休学离校1年后连本带息一次偿清，或在10年内分期偿还。

（七）政府的支持

除了对雇主和雇员缴纳的公积金免征所得税外，新加坡政府还给会员一定的补助。

（1）填补公积金的购股计划：旨在帮助公民拥有国有企业私营化所发行的股票。凡年满21岁的公民，只要在他们的公积金户头存入规定的存款，便可以获得政府以股票形式发放的补助。

（2）填补公积金计划：政府在1995年向每位公民的公积金普通账户内存入200新元，以奖励他们对经济发展所做出的贡献。

（3）增加医疗储蓄计划：凡在1996年10月1日年满21岁的公民，政府将200新元存入他们的公积金医疗储蓄账户。

（4）填补医疗储蓄计划：旨在回报年长的公民对国家所做的贡献。该计划规定，凡达到一定年龄的公民只要在其医疗储蓄账户内存入规定数量的存款，就会获得依照年龄不等的填补额。

二、新加坡中央公积金制度的特点

（一）实施时间较早，涵盖面广

新加坡1955年开始实施中央公积金制度，同年，成立了中央公积金局，负责整个公积金的管理运行。中央公积金制度的建立，初衷是为年迈退休的雇员提供养老金，只是一个简单的养老储蓄制度。几十年来，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，中央公积金制度也从单纯的为退休人员提供生活保障的强制性储蓄计划，逐步发展演变成为一个综合性的，包括养老、住房、医疗的制度；同时，还根据各个时期的具体情况，制定了一些规定或补充办法逐步完善、扩大公积金的使用范围，以适应当时社会和个人的需要。

（二）基金管理规范，运作良好

新加坡公积金制度的高效运行是在法律的规定下进行的，公积金制度运作的法律依据是1953年通过的《公积金法令》。同期成立的新加坡中央公积金局是公积金制度的管理机构，它是隶属于劳工部的一个具有独立的、半官方性质的管理机构。

新加坡通过中央公积金局对公积金进行统一的企业化管理。公积金管理局只负责行政事务，公积金的具体运营是由新加坡政府投资公司投资运营，这就使得公积金能够以一个恰当的身份进入资本市场，从而确保公积金的保值增值。公积金管理局具有相对的独立性，公积金从汇集、运营、储存、结算到雇员利益的获得，都独立于政府财政，因而，政府财政状况对公积金没有直接的影响，更为重要的是政府无权动用公积金去弥补财政可能存在的赤字。在公积金制度中，由于明确了政府在养老保险中的责任和义务，也就是政府以自身实际持有的资产储备作为公积金的担保，政府财政负有担保偿还公积金的义务，这就保证了公积金制度的良好信誉。

（三）制度信誉度高，服务优质

中央公积金制度把个人努力程度与本人存款多少和他所享受的待遇紧密地联系在一起，会员越是努力工作，公积金存款就越多，他所享受养老金、医疗保健等福利待遇也越多。从这一基本点出发，公积金制度具有强烈的激励机制，帮助新加坡建立了一支刻苦工作的劳动力队伍。新加坡人愿意努力工作。会员的存款采用个人账户集中管理的办法。一方面，会员有自己的账户，透明度很高；另一方面，政府公积金各项费用的收支、管理、运营的情况透明度很高，有利于监督、管理和宏观调控。政府出面为公积金支付作担保，增强了会员对制度的信心。新加坡是一个开放的城市，与外界交往甚多，国外的服务水准会很快反馈到国内来。因此，会员普遍要求公积金局的服务水准不断提高。公积金局通过采取多种措施，提高信任度，并优质服务。如定期给会员寄存款报告，使会员知道账户存有多少钱和有关的信息；会员来局办事，一般在10分钟内完成办事手续；要求提款时，要很快把钱给会员，一般不超过一星期等。

三、对新加坡中央公积金制度的评价

（一）新加坡中央公积金制度取得的经验与成就

1.弘扬了自食其力、自力更生的优良精神

新加坡实施的公积金制度，是总结和借鉴别国的经验教训，同时从本国的实际出发所做出的明智选择。前任总理从李光耀到吴作栋都不主张在新加坡实行国家福利主义制度，即国家向公民提供包括卫生、教育或住房等种种免费的照顾与津贴。李光耀认为，这样做的危险是人们会养成依赖政府、不求进取的毛病，长此下去必然国运衰微，人民萎靡不振。由此确定的新加坡公积金制度的核心就是取之于民，用之于民，即资金来自职工自身的收入，是职工抑制部分需求节省下来的钱，虽然雇主也相应代职工缴纳一部分公积金，但严格地说，雇主给予的这份也是职工应得的部分，只是转换了交付形式以及雇主支付的这部分公积金可计入生产或经营成本，所以对雇主而言并不构成额外负担。政府运用自己的职能，用行政干预和经济引导办法，将职工的长期储蓄替代了完全由政府支付的社会福利保障费用。当职工需社会福利而使用公积金时，其实只是政府允许其动用了自己的长期储蓄存款而已。在公积金制度下，每人的保障待遇与其个人账户上的存款直接挂钩，大家都明白，谁想拥有更好的住房、年老时生活得更好、获得各项优厚的社会福利待遇，平时就得勤奋工作，从而大大地激发了工作的积极性，推动了生产力的发展。这项制度不仅在全新加坡弘扬了自食其力、自力更生的社会基本价值观和优良精神，使政府避免了推行福利主义国家经常遇到罢工风潮的麻烦，而且由于多数的公积金计划都涉及一家三代人，这项先进的制度又鼓励全家人守望相助、互相支持，进一步增加了家庭的凝聚力，为社会的稳定奠定了牢固的基础。

2.国家有了经济高速增长所需资本的重要来源

实行公积金制度，不仅使新加坡公民社会保障水平有了大幅度的提高，还为政府的建设提供了大量的资金。从会员的最终利益着想，新加坡政府规定每个公民的公积金存款户头，都必须保持不能支用的最低存款额度。每个公民缴纳到公积金户头的资金，在公民没有使用或只使用了部分资金的情况下，国家则可以用上述结余的资金的80%，由公积金局全部购买政府建设债券，用于国家需要的投资和基础设施建设。据统计，1965年至今，中央公积金中共有600多亿元用于社会保障，600多亿元用于基础设施建设，这项制度为新加坡现代化基础设施建设与经济的高速发展提供了巨额的资本来源。

而经济增长的结果，对公民的回报就是使他们获得更高的薪金及随之增长的公积金存款，其余额又成为政府发展经济所需资本的新的来源，由此在这样一个取之于民、用之于民的良性循环中使新加坡的经济和社会不断前进、迅速发展。

3.稳定了国家的金融体系

公积金结存款项的绝大部分是用来购买政府的有价证券，政府用此资金资助公共投资，只有少量投资在短期债券上，以应付经营上的需要。因此，公积金局是新加坡政府的多种有价证券（国库证券除外）的最大持有者。1975～1978年，公积金局持有70%的政府有价证券，到1982年，增至78.2%。与此同时，该局亦成为新加坡建屋发展局资金供应的主要债权人。公积金局作为政府有价证券以及新加坡金融管理局预付存款的最大持有者，对稳定新加坡的金融体系产生了巨大的影响。

4.有了抑制通货膨胀的重要手段

新加坡在20世纪70年代以前，公积金缴纳率较稳定，80年代中期后，每年的公积金缴纳率逐步提高，从70年代初的占职工收入的8%，上升到占职工收入的25%。即当新加坡经济较快增长、职工工资提高时，随之公积金缴纳率也提高，个人所得的相当一部分增加的收入被强制储蓄起来。由此，社会购买力得到了有效的控制，个人消费比例从1961年的89.4%下降到了1983年的47.3%。新加坡政府就是通过以公积金制度不断调整个人公积金的缴纳率，从而节制个人消费，抑制了通货膨胀。多年来通货膨胀率均一直保持在低水平，1970～1980年是5.1%，1980～1983年是3.8%，1997年是2.0%，从而使经济稳定发展。

5.为发展社会福利事业做出了重要的贡献

新加坡政府经过几次改进，放宽了对公积金用途的限制，允许会员在退休前支取公积金购买政府组屋和私人住宅，购买新加坡的各种股票和用做家庭保健医疗计划等，大大改善了公民的生活水平和社会福利待遇。例如，政府充分利用公积金制度，在解决各国政府都面临的住房这个棘手问题上，做出了令世人瞩目的巨大成就。又如，政府还利用公积金制度成功地解决了一个狭小国家的交通拥堵问题。早在70年代中期，随着经济的繁荣与公民生活的富裕，个人购买小汽车日趋增多，与世界上的许多经济发展迅速的大城市一样，新加坡也产生了城市交通问题，严重影响了经济的发展。为了解决这个问题，政府决定大力发展公共交通以取代大批小汽车。如何筹措实施这项计划的大笔资金并且动员广大民众自愿放弃小汽车而乘坐公共车辆，政府出台了一个政策，允许民众利用个人公积金去购买新加坡巴士公司的股票。公司利用这笔资金添置了大批乘坐舒适的新型公共车辆，改善了站点设施，增加了运行线路，提高了服务质量。民众购买了巴士公司的股票，利息加分红股收益高于单纯的公积金利息，还可得到一张优惠乘车证，享受低价乘车待遇，乘车人数剧增，小汽车数量下降，从而整治了交通、解决了市中心道路阻塞的难题。公积金制度对发展社会福利事业方面所取得的巨大成效，使新加坡政府赢得了民心，稳定了社会。

（二）新加坡中央公积金制度存在的问题

（1）过高的投保费率，阻碍多层次养老社会保险出台，迫使退休者只能享受到一种养老保险。实行养老社会保险的其他国家，或是由国家统筹保险费，或是由雇员、雇主、政府三方分摊保险费，而新加坡仅由雇员和雇方双方分担。这样高的投保比例，对雇员来说，如果工资水平低是不可想象的。因此，它是建立在雇员享有高工资的基础之上。对雇主来说，由于缴纳的公积金摊入成本计算，必然会加大产品成本。如果企业经营不善，劳动生产率提高不了多少，会给企业竞争带来不利后果。此外，雇主会千方百计地应付强加给他们的高投保率，借故压低给予雇员的种种福利，寻找各种开除雇员的借口，以便从别的方面压低费用支出，这些可能风险对雇员的利益造成了威胁。

（2）缺乏社会互助共济的功能，使得年轻工人和低薪工人老年生活保障并不可靠。一个年轻工人若不幸遭到意外，丧失了工作能力，往往由于工龄太短、（投保费）缴纳公积金太少，此后的生活很难有保障。此外，低薪工人也会遇到同样的问题，退休后没有可靠的生活保障。这都是因为中央公积金制度缺乏社会互助共济的功能，主张少投保、少受益所致。然而，社会成员互助共济恰恰是社会保险应当具有的重要功能之一。正是这个问题，使中央公积金制度受到很大的非议，使其同居民的长期储蓄存款之间画上等号。

（3）对经济发展有意外的副作用。公积金制度很少动用政府财政，让公民自我保障，其目的是稳定社会，以辅助促进经济发展，体现“效率优先”原则。奇怪的是，研究表明，1985年开始的新加坡经济衰退的三个原因中，有两个同公积金制度有关。一方面，雇主缴纳的比例不断提高，使得新加坡产品的生产成本和营业成本随之提高（因为雇主所缴纳的公积金算入产品成本内），导致新加坡产品在国际市场的竞争力低，企业盈利锐减。1985年，雇主的公积金缴纳比例高达25%，比公积金制初创的1955年缴纳比例的5%高出20个百分点。与此同时，工资成本和劳动生产率之间的差距达到9%，新加坡产品在国际市场的竞争能力比中国香港弱50%，比韩国弱35%，比中国台湾弱15%。另一方面，过度的储蓄必然导致需求的减缩。新加坡是个城市国家，国民储蓄大大超过了国内投资的限度，由于政府不允许公民动用公积金来进行社会消费，其结果就是过度储蓄。政府的政策是将国内消费紧缩的产品和国内无法投资的资本（过剩的产品和资本）转移到国外。可是，一旦世界经济不景气，新加坡必然出现产品和资金的过剩，因为转移到国外也不可能。公积金缴纳比例的提高，使得公民用于社会消费的资金减少。这样，整个社会的总需求不断减缩，经济衰退便随之而至。