城乡二元结构中的农村义务教育问题

四、城乡二元结构中的农村义务教育问题

(一)二元结构概念进入城乡义务教育

我国义务教育具有强制性、免费性、普及性三个基本性质，并且公平均衡是《义务教育法》的核心和灵魂。^[26]无论从理论还是从世界各国的发展来看，义务教育都是一种公共产品，农村的义务教育则更是“公共产品之中的公共产品”。但我国首次国家教育督导报告显示，有113个县小学生公费预算为零。^[27]农村义务教育在我国整个基础教育中都具有举足轻重的地位，全国有80%以上的小学、64%以上的初中设置在农村^[28];毫无疑问，收入是提高生活质量最重要的条件之一，但基本的教育又为人们创造物质财富提供了能力保证。与城市相比，农村义务教育处于明显的二元结构状态。这种定位主要体现在:

首先，城乡师资力量的二元结构。2001年，城市初中专任教师学历合格率超过92%，而农村初中专任教师合格率不到85%，城市比农村高出将近8个百分点，城市小学教师具有大专及以上学历的比例也超出农村20个百分点。虽然农村已逐步取消了民办教师，但代课教师仍然普遍存在。2001年农村初中代课教师有65 005人，占全部专任教师的4%;农村小学代课教师为515 394人，占全部专任教师的13.6%。^[29]教师工资也难保全额发放，许多骨干教师人心思走，流向城市和经济发达地区。

第二，城乡义务教育机会的二元结构。城市的小学和初中阶段教育机会充分，近100%的儿童和少年都进入了小学和初中。2001年全国应上学而未入学的儿童达到114万人，其中，城市只有13万，而农村高达101万人，城市所占的份额几乎可以忽略不计。与小学辍学率相比，初中辍学率问题更加突出。2001年，农村初中辍学率为3.12%，辍学人数大约为200万人。多数集中在中西部地区，尤其是农村贫困地区。^[30]“近年农村初中在校生辍学率又连年回升，官方公布的数字已达到5.47%。我们调查的数字应在20%以上。”^[31]

第三，城乡科学文化素质的二元结构。农村教育水平偏低，劳动人口的平均文化程度只相当于初中一年级水平。2000年我国城市文盲率为5.22%，农村则高达11.5%;就业人口受教育年限城市为10.2年，而农村只有6.85年。^[32]从初中升入普通高中的比例来看，城市的升学率从1985年的40%提高到1999年底的55.4%，而同期农村则从22.3%下降到18.6%，两者的倍数差从1.8倍扩大到3倍，绝对差从17.7个百分点扩大到36.8个百分点。^[33]

第四，城乡教育设施的二元结构。和城市的办公自动化和教学现代化相比，农村基本办学条件却得不到保障。据国家教育发展研究中心对农村中小学的抽样调查，发现样本小学、初中的课桌椅残缺不全的分别占37.8%、45.9%;实验教学仪器不全的占59.5%、70.3%;教室或办公室有危房的占22.3%、28.8%;教具、墨水、纸笔、粉笔不足的占32.55%和35%。^[34]2001年26个省农村中小学有4 000万平方米左右的危房。^[35]

第五，我国城乡教育收益率的失衡。城市的教育收益率高于农村的教育收益率，而且差距在逐渐拉大。1988年城市教育收益率比农村教育收益率高1.3个百分点，而2000年城市居民教育收益率比农村教育收益率高2.36个百分点，与1988年城乡教育收益率的差距相比高出1.06个百分点。^[36]

(二)城乡义务教育二元结构的原因探析

对于农村义务教育来讲，即使经济有较为快速的增长，但作为中国社会最大的社会群体并不能从中收益;但如果没有一个较为快速的经济增长，他们却要从经济停滞中受害。当中国的教育随着经济的增长而扩张时，由财政引起的教育不平等也随之一起增长或扩张。财政原因是城乡义务教育二元结构众多原因中的深层次结构性原因。

1.中央和省级财政对农村义务教育公共投入严重不足

从1994年起实行分税以后，国家财政总收入中，中央财力占52%，地方占48%，其中县级财力约占24%。但据国务院发展中心调查，2002年全国义务教育投入中，财力强大的中央和省(市)级财政只负担了义务教育投入的2%和11%，县乡负担了87%的投入，而城市占尽优势，基础教育投入大多被锦上添花地投给了城市，基础本来就差的农村学校可谓雪上加霜。2001年农村中学生人均教育经费支出884.41元，仅占全国平均数的57.7%;同年，农村小学生人均经费支出647.01元，占全国平均数的81.6%。^[37]2001年农村中学生人均基建支出6.33元，仅占全国平均数的20.7%;农村小学生人均基建开支4.47元，占全国平均数的54.5%。^[38]这就是我国的城乡体制在公共资源分配方面存在着的“城市中心主义”，义务教育投入也是“以城市为中心”，存在着严重的“重城轻乡”歧视。这种歧视主要表现在:

农村义务教育公用经费缺乏。2004年，根据《中国教育报》对174个地市和县教育局长的问卷调查结果，超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，超过30%的农村小学“粉笔按支有限发放”，接近40%的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯”^[39]。通常国际上一般认为中学人员经费和公用经费的投资结构比例为3∶2，小学至少为7∶3。而我国农村中小学公用经费所占比重偏低，达不到应有水平。2002年我国财政预算内教育事业经费支出中，普通中学的人员经费和公用经费的投资结构比例为89.2∶10.8，小学的人员经费和公用经费的投资结构比例为92.6∶7.4。^[40]在缺乏财政拨款支持的前提下，农村学校面临财政困难，不得不把超过学费的杂费变成最主要的经济来源，以维持学校正常运转，使得在享有九年义务教育这一权利方面，农村孩子远远落后于城市孩子。对于贫困家庭而言，每年甚至每学期的学费，成为他们继续学习的主要障碍。即使在广东这样的发达地区也存在这个问题。根据广东省价格监测中心前不久在全省范围内组织的一场“广东教育收费情况民意调查”表明，教育收费偏高是大多数、特别是年家庭收入低于1.5万元的低收入家庭受访者的心头之痛。当就目前农村教育收费水平发表看法时，广大农民都表示“吃力”或“非常吃力”。^[41]

2.目前以县级政府为财政投入主体的制度设计难以解决农村义务教育的发展

税费改革前，“农村义务教育的投入事实上是由农民负担的”^[42]。2001年6月国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，改变了以往农村义务教育投入重心过低所造成的投入不足的制度设计，明确要求县级政府对本地农村义务教育负主要责任，实现教育投入从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主的两个重大转变。这有利于解决乡级政府的财政困难，但以县为主也不能从根本上解决农村义务教育投入不足问题。前几年经济开发区等兴起，有些县级政府为谋政绩，纷纷圈地建开发区等，向银行贷款或是向私人借款，欠下了很多债务;县级政府精简机构问题仍没解决，新旧干部加在一起，财政负担在有的地方不减反增，很多地方存在拖欠工资，或通过借款和贷款发工资的现象。对大多数县级政府，特别是中西部地区和贫困地区来说，县财政普遍存在“吃饭财政”现象，发放工资都存在困难，谈不上对教育增加投入。另外，农村要全面达到“普九”标准，至少还需要对1 053个县投入资金，总计约354亿元;截至2000年4月，全国共拖欠教师工资76.68亿元;此外，农村税费改革后，农村教育附加费将被取消，需要填补的资金缺口约有200亿元，三项合计资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”难以解决的问题。^[43]从国际经验看，发达国家如美国、德国、法国、日本等，在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育公共投资的责任全部交给地方基层政府，实践证明，这种低重心的投资体制导致了地方财政负担沉重，义务教育很难向前推进。

3.税收政策对促进个人、企业和社会扩大对农村义务教育投资的激励效果不明显，民间资本注入渠道不畅

中华民族素有乐善好施、行善积德的传统美德，但相对于农村义务教育而言，一些社会名流、企业家更乐意参加城市义务教育的公益活动。中国虽然1999年颁布了《捐赠法》，但在具体税收政策上并没有明确的规定。《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定，“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除”。也就是说，捐赠款物的金额如果超过当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳所得税。捐赠越多，纳税就越多，抑制了企业捐赠的积极性，制约了税收优惠措施激励作用的充分发挥。和西方国家相比，我国的捐赠慈善事业非常落后，“国内工商注册登记的企业有90%从没参与过捐赠”^[44]，这与现行税制中的相关税种的形式与种类比较单一，缺少应有的系统性与前瞻性，税收优惠的适用与受益范围比较狭窄密切相关，对鼓励社会对农村义务教育的投入也没有较强的激励作用，难以适应我国进一步推进和深化教育体制改革的需要。另外，向农村义务教育投资从而获得投资回报、扩大基础教育财政投入的存量的渠道和有效途径也很缺乏，政府包揽办学，缺乏社会团体、其他社会组织及公民个人的积极参与，阻碍了农村基础教育办学资源的源头之水。

(三)和谐城乡义务教育的财政政策

和谐这个概念从不同的角度有不同的理解，从城乡义务教育二元结构而言，和谐就是指最大限度上寻求和实现农村义务教育平等的发展权，以建立一个没有城乡身份歧视、地域歧视、城乡关系融洽的公平公正社会，减少社会的紧张和冲突。它并不是要约束和限制城市义务教育的发展，而是从公平的理念出发，使农村义务教育也同时得到统筹发展，实现城乡的共赢。义务教育是每一个社会成员得以发展的基本动力和向上流动的基本前提，直接关系到我国巨大人力资源优势能否得到充分发挥，直接关系到能否培养同现代化相适应的数以亿计的高素质劳动者和专门人才。从这一点讲，和谐城乡义务教育在和谐城乡中具有基础性地位。

对农村特定区域的义务教育进行扶贫助困是和谐城乡义务教育治标不治本的办法，这种政策实际上表明的是对农村义务教育贫困化、内卷化的关注。2005年3月5日十届全国人大三次会议提出，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。这种思路实际上也是扶贫助困，但并没有触及城乡义务教育二元结构的根本。扶贫助困当然需要，和谐城乡义务教育更需要治本之策，这些政策包括:

其一，关键是要保证农民在城乡义务教育财政分配中的话语权。许多学者提出的“三农”问题解决方案里，往往忽略农民自己的力量和作用。农民在我国教育的财政收入与分配体系中没有话语权，处于被动地接受分配结果而不能参与和影响分配决策的弱势、失语地位。“在第十届2 238名政协委员中，农业届委员只有68名，只占3%，而在这68名委员中有2名跟农不沾边的酒店地产老板，其他66名中，领导、科研院所和其他委员各占1/3。”“农业委员只有来自安徽省的一名，实在少得可怜。”^[45]按全国人大的有关决定，在分配全国人大代表和省级、县级人大代表名额的城乡比例时，农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人;而按照比例，农民代表也应该是千人，可十届全国人大代表工人和农民的人数加起来才551名，而其中又极少是身处在一线艰辛劳作的农民。^[46]正是因为农民的失语，才使得一些不利于农村的政策出台。城乡和谐，必须让农民享有影响和参与分配决策的权利。近期可考虑以条例或法律的形式规定农民参与国家收入和分配决策的人数，远期应该培育农民协会的成长，从根本上形成农民话语权机制。

其二，重新确定农村义务教育财政负担主体及其主要职责，加大政府财政转移支付力度，使义务教育在整个农村区域变成真正的免费教育。世界上绝大多数国家已实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的柬埔寨、孟加拉国、老挝、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。从可能性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。我国《教育法》和《义务教育法》规定，高等教育由中央和省市负责，农村义务教育由县乡负责。在本级财政负担本级教育支出的原则下，政府在教育经费分配上偏向高等教育和城市义务教育，农村义务教育得到省市财政投入很少。无论发达国家还是发展中国家的义务教育，都是中央和省级政府承担起主要的责任。如1980年日本中央财政就承担了义务教育经费的25.4%，县(相当于我国的省)级承担67.8%。^[47]我们应该采取世界义务教育投入主流的做法，确定中央和省级政府的责任，加大政府的财政投入力度，发挥中央和省级政府对农村义务教育投入的主渠道作用。农村义务教育支出中最重要的是教师工资。在法国、泰国、韩国、埃及等国家，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。德国和印度义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。^[48]我国农村小学教师有380万人，如果中央政府能够保证其每月500元的收入，需要232亿人民币，中学教师223万人，如果保证其每月800元收入，总费用是214亿人民币。两项加起来是446亿人民币，占2002年全国财政总收入的2.3%。用中央财政来支付义务教育中最大的一笔教师费用，完全可行。建议明确负担主体的主要职责，农村义务教育阶段教师工资由中央财政负责，省级政府对农村义务教育的公用经费负主要责任。

其三，通过运用财政政策工具，吸引和带动全社会增加对农村教育的投入。拓宽农村义务教育融资渠道，使经费来源多元化，是有效发展农村义务教育的重要手段。当前拓宽农村义务教育融资渠道主要有以下途径:(1)对向农村义务教育捐赠的企业、个人采取比城市更优惠的税收等政策。世界上许多国家规定，对教育捐赠者可以获得对捐赠款项产生的成果享有一定的支配权和优先权，对企业则视情况免征或减征一定时期内的增值税、所得税等，有的国家规定对为维持正常的教育教学活动而开展的非公益目的的活动也给予适当税收减免。国家应制定有效的鼓励政策和税收减免优惠政策，大力提倡和鼓励企业、社会团体和公民个人向农村义务教育捐赠，对于向教育领域捐赠的企业、个人可以抵消或减免企业所得税和个人所得税。建议参照发达国家的做法，对向农村义务教育捐出善款数额超过应缴税额10%的企业，给予减免10%的税款;不足10%的，则可在应缴税额里扣除已捐善款。(2)发行农村义务教育彩票。彩票业已成为世界第六大产业，涉及慈善、救助、教育、体育、卫生、文物保护等众多融资领域。世界上越来越多的国家采取通过发行彩票向社会筹集公益事业资金。而在我国，只有福利彩票、体育彩票和足球彩票三种。发行农村义务教育彩票顺应了全社会共同关注我国“三农”问题的时代潮流，是让社会力量行动起来支持农村义务教育的好办法，一方面增加一种直接表达对教育关心支持的方式，另一方面又有利于营建一个人人支持教育、宣传教育的良好社会氛围，激发社会各界对教育的责任感和热情。

其四，推进城市化进程，减少农村人口，提高农村人均占有义务教育的资源量。发达国家经验表明，要搞好农村义务教育，繁荣农村，富裕农民，必须要减少农民，推进城市化进程。我们不能像发达国家和地区那样大量地对农村义务教育进行投资，人口因素是重要原因。加快农村剩余劳动力向城市转移，可以降低和谐城乡义务教育二元结构的难度，并提高农村居民人均教育资源的占有量。财政要加强对农村职业技能培训和农村劳动力就业中介机构的支持力度，为农民城市就业提供培训、信息和咨询服务，加快城市化进程。