我国城镇医疗保险制度及其改革

9.4.1　我国城镇医疗保险制度及其改革

对于我国城镇医疗保险制度而言，其发展大体上可以分为两个阶段。

第一个阶段是从中华人民共和国成立到1994年。在长达40年时间里，城市的医疗保险具有极浓的福利色彩，从严格意义上说，是不完全具有社会保障性质的无偿供给的医疗保障制度。在这期间，依据保障对象的身份不同分成两个独立的医疗保险系统。

1.公费医疗制度

1952年中央政府(当时称政务院)发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，给予各级政府、党派、人民团体及文化、教育科研、卫生等事业单位的工作人员和离退休人员，二等以上革命残疾军人、高等院校在校学生以公费医疗保障。公费医疗费用来源于各级财政拨款，差额预算管理及自收自支预算管理的事业单位从提取的医疗基金中开支。

2.劳保医疗制度

1951年2月中央政府(当时称政务院)颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月劳动部公布施行《劳动保险条例实施细则修正草案》，给予全民所有制企业和城镇集体所有制企业的职工及其供养的直系亲属，离退休人员等以劳保医疗保障。其经费按照企业职工工资总额和国家规定的比例在生产成本项目中列支，职工患病时可以在本企业自办的医疗机构或指定的社会医疗机构就医，可享受近乎免费的医疗待遇，其直系亲属可享受半费医疗待遇。

由于公费医疗、劳保医疗制度存在着难以自我克服的缺陷，如医疗费用由国家和企业包揽，对供需双方缺乏有效的控制机制，由此引起诱导需求和过度利用医疗服务的现象;医疗保障的覆盖面及社会化程度低;卫生资源的配置效率及卫生服务的提供效率较低;缺乏合理的经费筹集机制和稳定的经费来源等。

20世纪80年代初一些地方的个别单位开始尝试进行改革探索。如辽宁的丹东、吉林的四平、湖北的黄石和湖南株洲四市在1989年3月进行公费医疗社会保险改革，同时深圳市和海南省也成为社会综合保障改革的试点，真正有成效的是1994年的“两江医改”。

第二阶段是从1994年后的制度创新阶段。1994年12月国务院在江苏省的镇江市和江西省的九江市率先进行医疗保险制度的改革，俗称“两江医改”，改革的主要内容是在一个城市内按属地原则，将原公费医疗和劳保医疗的享受对象合并，并扩大到三资企业、个体企业以及自由职业者，共同享受统一的医疗保险政策，被称为“属地统一的医疗保险制度”。在此之后，国务院在1998年又召开全国城镇职工医疗改革的会议，广州、上海、北京等大城市也跨入医改行列，全国上下进入医改浪潮之中。

1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，这一法规性文件明确了城镇所有的用人单位及其职工和退休人员必须参加基本医疗保险。医疗保险费用由用人单位和职工共同负担，其中用人单位缴费水平按照当地工资总额的6%左右确定，个人缴费从本人工资的2%起步，确立了社会统筹与个人账户相结合的模式。个人账户主要支付小额和门诊医疗费用，社会统筹基金账户主要支付大额和住院治疗费用。