理论与经验研究

2.3.4　政府层级与越界污染：理论与经验研究

在环境联邦主义看来，越界污染在分权规制下可能会出现过度污染的无效率状态。在处理具有外溢效应的公共物品时，人们一般会想到扩大地区的规模，从而内部化所有的成本和收益。换言之，某种形式的中央干预是解决问题的途径。但是，中央应如何干预并不是个容易回答的问题。一个简洁明了的结论是：采用全国统一的环境标准的形式通常并不是有效的环境规制方案，后者往往意味着不同地区应拥有不同的环境质量标准。经济学或许可以给出具有地区差异的排污税来内化社会损失，但在政府之间相互竞争的背景下，这一方案缺乏实际可操作性。越界污染问题因而被视为是环境联邦主义的难点。

科斯谈判为解决问题提供了另外一种思路。如果污染程度并不在其有效水平之上，那么就存在地区之间进行环境规制的合作以获得潜在规制收益的空间。问题在于如何就合作制度进行设计。越界污染可以大致分为两种，即双向污染（如湖泊污染）和单向污染（如河流污染）。双向污染存在一个“互惠”的关系，每个地区的污染都在相同的边界向对方辖区溢出。这时，即使不存在双边补偿也可能达成协议，地区A削减其污染，地区B也削减污染作为回报。但是对单向污染而言，地区合作很难达成，因为只有一方（如流域下游地区）能够从污染削减中得到好处，另一方则必须承担污染削减的成本，在缺乏任何形式的补偿下，实施污染行为的地区并没有污染削减的激励，而是选择搭便车将污染转移给下游，独占污染带来的收益。

理论上的争议激发了经济学家在经验研究上的努力，1990年代中后期以来，环境经济学家们就环境规制“竞争到底”问题进行实证分析。例如，美国的环境规制一直采用中央集中规制的方法，但是在里根政府时期，环境管理的大部分责任移交给了州政府，这提供了一个短暂的观察地方政府环境规制行为的机会。经济学家的历史研究（List and Gerking，2000；Millimet，2000）并没有支持竞争到底的观点。后续的一些研究采用更为丰富的数据库和更高级的计量技术，对污染密集型企业的区位选择与环境规制之间的关系进行分析，发现企业的区位决策受到当地环境规制的显著影响（List et al.，2001；List and Co，2000）。总体而言，经验研究并没有给理论争议提供答案。

针对越界污染的经验研究较少，这主要源于数据难以获得，也很难找到合意的对越界污染程度进行测量的方法。不过，仍然有学者在这方面进行了尝试。List等人（List et al.，2000）对美国联邦与州对“濒危物种法”的开支情况进行分析，其结论表明，与联邦政府相比，州政府在那些不直接影响经济发展的物种上投资较少，由于物种保护的收益主要是资源的非存在价值，是整个国家的公共物品，因而州选择搭便车的方式减少投资。Helland and Whitford（2003）研究了有害化学物质排放的区位分布，发现这些有害物质在边界县市的排放相对较多。Gray and Shadbegian （2004）对造纸业的污染排放行为进行分析，发现水污染和空气污染的严重程度与越界污染的外溢程度有关，如果污染治理的收益主要由其他州的居民享有的话，污染就更加严重。

Sigman（2004）在其“越界外溢与环境政策的分权化”一文中对美国的河流水质进行考察，探讨分权规制下的越界污染和规制效率，研究清洁水法案下美国各州的搭便车行为。他的文章是目前为止在财政分权下越界污染研究领域最具参考价值的经验研究文献之一。Sigman运用美国地调院所提供的618处河流断面水质监测点的资料以及各州获得清洁水规制授权的不同时间所建立的面板数据就各州是否搭便车以及搭便车的程度进行分析。Sigman指出，各州存在搭便车的激励，但这并不必然支持越界污染下中央集中规制的优越性。经验研究表明，联邦的统一标准并不能解决问题，允许各州自由行使联邦标准就足以导致搭便车的行为。对分权规制下越界污染导致的搭便车问题需要与分权规制收益相联系，才能对两种规制方案的效率进行比较。