基层民主建设中的村民自治与乡镇行政体制改革

基层民主建设中的村民自治与乡镇行政体制改革

王一胜^[1]

【摘　要】村民自治是农村基层民主建设的基石，但是村民自治也必须在基层党组织与乡镇政府的领导下展开。本文根据十八大报告中关于基层民主制度建设的论述，认为目前的“乡政村治”体制没有厘清乡镇政府与村委会之间的关系，必须通过改革乡镇行政体制，加强村民自治组织建设，乡镇政府主要执行行政权和履行基本公共服务的职责，而村民自治组织则在党组织和政府的领导下从事农村社会自治工作，使行政权和社会自治权分开，从而形成两者之间相互协商、相互监督的民主体制。

【关键词】基层民主　村民自治　乡镇行政体制

党的十八大报告指出:“完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”同时报告还指出在基层民主建设中要发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。由此可见，基层民主建设必须与政府管理相结合，本文认为加强地方政府对基层民主的主导作用是其中的关键。但是由于我国的行政层级过多，地方政府职能弱化，无法很好地起到推动基层民主建设的作用，因此十八大报告在讨论行政体制改革时指出，必须优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。本文从农村基层民主建设的角度出发，讨论村民自治与乡镇政府的关系，并提出通过改革乡镇行政体制和地方行政区划，改进村民自治方式，以期真正做到基层民主与政府管理相互结合、相互推动。

一、“乡政村治”体制的困境

在中国历史上，国家与社会的关系一向是以国家的行政权力为中心，社会组织只是充当政府的辅助角色，尤其是秦代建立大一统国家制度之后，国家力量不断深入社会中，任何社会组织都带上了国家的印痕，哪怕是宗教组织也是在国家权力控制之下。不过由于中国幅员辽阔，传统社会交通不便、信息不通等因素，国家对远离政治中心的乡村社会的控制能力相对来说较弱。而且国家行政机构止于县级，有所谓“王权止于县”之说。不过这并不是说古代的乡村社会可以不受国家的控制，仅仅是因为国家的控制较弱而具有相对的自主空间。

20世纪30年代国民党推行保甲制，并把行政权力机构由县级降到乡镇，从此乡镇成为国家的基层行政组织。新中国成立之后，国家的行政力量层层深入乡镇以下的广大农村之中，1958年政社合一的人民公社体制更使国家权力代替了所有社会权力，直至80年代农村实行土地承包制，人民公社制度被废除，恢复乡镇行政机构，村一级通过成立村民委员会实行自治，从而形成“乡政村治”体制，即乡镇作为农村的国家基层政权，而村民委员会作为村民自治组织。

然而现行的“乡政村治”体制却陷入了深深的困境之中。就乡镇政府而言，作为基层政权一方面要贯彻与落实中央和各级政府的方针政策，另一方面又要推动和支持村民自治，而两者之间可能是有冲突的，因此使乡镇政府扮演了相互矛盾的角色。因为乡镇政府处于最基层，其承担的公共服务工作非常繁重，上级各项工作和任务最终要通过乡镇政府来执行。然而，乡镇政府能够利用的行政资源非常匮乏，一是乡镇政府没有完全的行政执法权，县政府向乡镇派出的各种执法机构并不隶属于乡镇政府；二是乡镇政府的财政来源相对困乏，财政收入通过层层分解，至乡镇一级已经所剩无几，尤其是农业税废除之后，本来属于乡镇的农业税收入不再存在，乡镇独立的财政来源被断绝，因此必须依赖上级财政，如此就大大削弱了乡镇政府履行公共事务的能力。在乡镇政府本身行政资源严重不足的情况下，还必须培育村民自治，而村民自治必然要求乡镇政府下放一些行政资源，使本来就行政资源匮乏而又担负着巨大行政职责压力的乡镇政府承受的压力更大。现实中乡镇政府只有压缩村民自治空间，在完成上级交办的各种行政职责的同时获得最大化的控制乡村的权力。因此从乡镇政府的角度看，在向上级争取更多的行政资源的同时，从内心里抵触村民自治，只是迫于村民自治政策不能违背，而不得不推动村民自治。

村民自治是通过村民委员会展开的，1983年农村人民公社制度被废除，相应地村一级的生产大队也废除了，在乡镇政府代替人民公社之后，村一级通过村民自发成立的村民委员会来承担管理农村集体经济，承担乡村各种公共服务事业。但是村民自治是在政府主导下展开的，尽管乡镇政府因为推行村民自治，削减了乡镇政府的权威与行政资源，但乡镇政府在推动村民自治的过程中，采取各种行政措施控制村委会，把上级交付的各种行政事务，压到村委会之中，使村委会不是一级政府，却扮演着准政府的功能，村干部也成为乡镇政府的准干部。此外，村委会干部由村民选举产生，他们只对村民负责，而对于乡镇政府交付的工作敷衍了事不认真办理，如果政府交办的工作有损于自身利益，甚至敢于和乡镇政府对着干，成为乡镇政府落实上级工作的绊脚石。甚至在有的情况下，当村民与政府产生冲突时，村委会干部站在村民一边，成为冲突的组织者。这时政府往往运用各种行政措施，罢免村委会干部，甚至动用司法手段指控村干部违法，从而使村民与政府之间的信任关系荡然无存。因此村民自治非但不能加强基层民主建设，反而加剧了政府与村民之间的裂痕，使国家政权的合法性在乡村遭到更大的挑战。

而且，国家把自主权交给村民时，一方面，由于村民的民主法制意识不强，村民无法防止村干部利用职务之便贪污腐化，乃至勾结黑势力和宗族势力，横行乡里，为害一方。另一方面，还因为村委会接受乡镇政府的领导，如果村干部顺从乡镇政府的指挥，为乡镇政府完成各项行政工作，那么村干部在乡镇政府的支持下，更加可以无视村民的诉求与利益，独断专行而贪污腐化。

“乡政村治”体制所面临的巨大困境，实际上是在基层民主建设中，如何处理好农村基层政权（乡镇政府）与基层社会之间的关系问题，而围绕这一根本性问题的争论很大，主要有两种相反的观点。一种是主张强化乡镇政权，县级政权要下放权力至乡镇，同时还必须把行政机构延伸至村落，在村一级实行行政化体制，取消村民自治。另一种是国家政权彻底从基层社会退出，废除乡镇政府，实行完全的乡村自治。

本文认为这两种观点表面上完全相反，但是其出发点都是从割裂国家与社会关系出发，即认为国家与社会是对立的关系，而不可能是相互结合的关系，因此它不能很好地解决基层国家政权与社会之间的矛盾与冲突。笔者认为必须调整国家与社会的关系，在厘清两者之间不同功能并扮演不同角色的基础上，使两者相互结合，相互促进民主法制建设。我国虽然是一个单一制行政体制国家，与西方大多数发达国家推行地方自治有很大的不同，但是西方国家不管是实行联邦制还是单一制，其在推行地方自治时，一方面地方政府与中央政府或者联邦政府分权而拥有很大的自治权利，但是另一方面地方政府仍然是在中央政府的法律规定范围内实行自治，而且中央政府通过法律与财政转移支付等方式仍然可以影响地方政府，同时地方社会通过广泛参与地方自治活动，从而使国家与社会保持良性互动的良好关系。借鉴西方地方自治的经验，也结合中国自上而下的大一统行政体制，本文认为加强农村基层民主建设，就必须加强基层政权建设，并把行政机构延伸至村落。同时利用执政党——共产党的基层组织力量，发动村民成立各种自治的社会组织，代表村民参与基层政权建设，在协助政府开展公共事务的同时，对基层政府开展民主监督和民主协商，使国家政权与社会组织保持一种良性互动的关系。

二、改革乡镇行政体制

我国的地方行政体制是自上而下形成纵向集权制度，下级必须服从上级，但是下级又可以通过汲取自己下级的行政资源而享受着很大的自主权。这样一种体制使上级政府通过掌握行政资源与人事关系而控制下级政府，它使上下级之间缺少法律的约束，各级政府之间的权利与责任混淆不清，即在上级政府的控制下，政府的行政权力可能少到极点，但同时下级政府可以变通各种制度、政策甚至法律，而向更下一级汲取更多的行政资源与权力，使权力又得到最大化的满足。因此地方行政体制改革首先就是规范各级地方政府的权利与责任，通过减少行政层级，以减少行政资源分配的次数，使各级政权不会出现职权相互重合与相互争夺的现象。

从乡村自治的角度出发，必须赋予乡镇政府最大限度的行政权力，通过改革乡镇行政体制，使财权与事权相统一，加强乡镇对村级集体经济与公共事务的领导作用。第一是应该裁减上级机构，理顺乡镇与上级行政机构的关系；第二是适度扩大乡镇政府规模与增强乡镇政府的行政能力；第三是把乡镇行政权力延伸至村落一级，以期更好地整合基层社会力量，杜绝向基层社会汲取政治资源，使基层社会的自治功能得到最大限度的发挥。

裁减上级行政机构对于身处最基层的乡镇政府来说尤其重要，因为上级政府少了一层，行政资源的分配就增加了更多的空间。目前我国宪法规定地方行政体制大部分是三级制，即省——市县——乡镇，然而在实际的运作中，由于省下属的市县数目较多，省直管县存在诸多困难，因此在省与市县之间有地区公署，作为省级政府的派出机构以充当省与市县之间的中介。原来地区公署是一级虚的行政层级，但是1980年之后，地区公署逐渐取消，地级市代替地区公署执行领导下属县市的职能，这样就形成“市管县”体制，于是地方行政体制就变为省——地级市——县（县级市）——乡镇这样四级制。由于省与县级之间多了一个地级市，使县级行政的自主权大大削弱，而且不少地级市与县级市的规模相当，相互之间对行政资源的争夺不断激化。在县级政府权力削弱的情况下，县以下的乡镇政府的行政资源进一步缩减，因此要提高乡镇政府的行政能力，简单地要求县级政府放权是不够的，因为县级政府本身权力有限，何来放权之说。因此，为了提高行政效率，减少行政层级，增强基层政权的行政能力，就必须在地级市与县级这两个行政层级中削减一级。如果削减县级，则地级市面对着众多的乡镇，管理幅度太大而效率难以提高，如果削减地级市，实行省直管县市，则会使县级行政机构数目太多，省直管的难度也较大。本文的观点是适当合并县市，在一个地级市管辖的范围内拆分成一两个地级市，这样在县级削减之后，使新成立的地级市管辖的乡镇数量大为减少，同时适当合并乡镇，成立新的规模较大的镇，总之使省管辖的市不至于太多，市管辖的镇也不致太多。通过市县合并之后，镇政府行使县级政府的权利，但是其政府规模比县政府要小，而且乡镇合并之后乡镇政府的数量大大减少，这样既减少行政层级，也总体上减少了行政单位。

合并乡镇并适当扩大乡镇政府管辖的区域，不仅是县级政府取消后便于地级市管理的需要，同时也是加强乡镇政权建设的需要。因为一个政府规模太小，其行政能力必然较弱。当然作为基层政权，如果其规模过大，比如现在的县级政权，一般管辖着数十万甚至上百万人口，而且这么多人又分散于广阔的乡村，因此县政府的工作人员往往不能亲临基层一线，难以承担作为基层政权的行政事务，所以要设置乡镇政府，作为县级政府的派出机构，执行县政府的各项工作与任务。但是民国时期设立的乡镇政府规模较小，一个县辖的乡镇数量较多，因此在县与乡镇之间曾一度设置区公所，作为县政府的派出机构领导乡镇政府。1949年建立的乡镇政府以及之后的人民公社，其规模也较小，因此也设立区公所领导乡镇政府。20世纪80年代废除人民公社制度而恢复乡镇政府之后，为了减少行政层级，也为了加快城镇化建设，就施行了撤区扩镇并乡的基层行政制度改革，即撤销区级派出机构，扩大镇政府的范围，同时合并乡政府，这一改革措施延续至今，有些比较发达的地区乡已经全部被撤销，镇的规模不断扩大，有的镇已经成为一个小城市，其规模与县城相当，因此又有强镇扩权的改革，以加快城镇化的速度。随着强镇扩权的不断推行，镇政府拥有县级政府的行政权力是一个必然的趋势，因此从这一点来看，县级政府被镇政府取代也是必然的。

乡镇规模扩大之后，其所管辖村的数量必然增多，为了使公共服务向基层倾斜，同时也是为了加强党和政府对乡村的领导，就很有必要把行政机构和公共服务机构向村一级延伸。当然这种延伸不是深入每一个自然村，因为很多自然村人口很少，而且在中国大多数地区村庄比较密集，因此可以根据各地乡村的实际情况合并一些自然村划为一个行政村，设立村公所和村党支部，作为镇政府和镇党委的派出机构，人员不必很多，而且还可以由镇政府相关职能单位的公务员兼任，相当于现在乡镇政府的驻村干部，同时每一个行政村设立村校、村医疗站、村文化站、村警务室、村环保站等基本公共服务机构，其人员和经费也由镇政府聘任与调拨。通过这样的改革，在减少上级行政机构的同时，充实基层行政力量，并把公共服务延伸到每一个行政村，使最基层的乡村都能享受到政府提供的基本公共服务。这样不仅加强了基层政府的行政能力，同时也将加强对村民自治的领导作用，因为各种行政事务和公共服务事业由基层政府负责，那么村民自治组织就不必担负这些工作，村民自治组织与政府组织的职能就不会有冲突和重叠，当然更加便于政府的领导与自治组织的建设。

三、培育村民自治组织

村民自治是加强农村基层民主建设的重要方式，但是中国乡村自治与西方国家的地方自治有着很大的不同。西方国家的地方自治是在国家法律的授权下，地方政府由地方人民选举产生，依法可以征税和行使行政权，是一级独立的政府机构。而中国的村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织之上的，它不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构。也就是说我国的村民自治组织没有行政权力，而只具有社会治理权利，村民委员会与基层政权有着明显的区别。然而在实际上，由于基层乡镇政府的行政能力有限，因此许多行政事务下放到村委会中，以致本来没有行政权力的村委会具有了准政府的特征，从而失去了其作为自治组织的意义。因此要加强乡村基层民主建设，首先要理顺基层政权与村民自治组织的关系，即基层乡镇政府要切实地担负起基层行政和公共服务的职能，这样就必须把乡镇政府机构向村一级延伸，使村民自治机构与基层政府的职能区分开来。同时要加强村民自治组织建设，一方面，村民自治组织在基层党组织和政府的领导下，主要行使社区内部的集体经济管理、社会治理、公共服务事业与公益事业等事项，另一方面，村民通过各种形式的自治组织，维护自身权益，并与政府开展民主协商，监督政府执行行政权力。

根据《村民委员会组织法》的规定，村委会与乡镇政府的工作模糊不清，一方面，乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，同时村民委员会协助乡镇政府开展工作。其中包括人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作，还要承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙人的合法财产权和其他合法权益。村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，还应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。从上述的内容看，村委会从事的很多工作也是乡镇政府的工作，因此可以说是乡镇党委和政府领导下的村级准政权组织，即村委会实际上充当了乡镇政府与村民的中介者或者代理人的角色。

村委会虽然对推动村民自治与农村基层民主建设具有重要作用，但是村委会作为基层政府代理人的这一角色，又极大地妨碍了农村基层民主建设。一方面，它协助基层政府完成各项行政与社会服务事业，又管理村集体经济和农村社会组织，事实上具有准行政机构的职能。另一方面，村民受村委会的领导，使基层政府难以与村民直接相联系，村民的各种利益诉求首先与村委会联系，而不能直接地与基层政府开展民主协商，使村民与基层政府产生隔阂。在很多情况下，村委会无法解决各种事务，当要求乡镇政府解决时，乡镇政府往往又推向村委会，如此相互推诿，村民的权利往往被忽视。而且随着农村居民的组成结构与农村经济产业结构的多元化发展，村民的利益也向多元化发展，因此难免会出现不同的利益诉求，这些不同的利益诉求不能仅仅通过一个村委会来得到实现，何况村委会并不具备行政执法能力，也难以协调各种利益，如果村委会干部假公济私，首先满足私人或者小团体的利益，那么村民的合法权益必然受到损坏。

还有一个问题是，《村民委员会组织法》规定中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。但是村委会由村民代表大会选举产生，是一种自治组织，那么如何实现村党支部对村委会的核心领导作用？在实际的工作往往会出现村党支部与村委会之间的权力斗争，这对于农村基层民主建设也会产生负面的影响。

因此，要解决村民自治中存在的问题就需厘清村党支部、村委会的功能，既然村民自治组织是群众性自治组织，不具备行政职能，那么农村中所有的行政职能以及由政府主持的公共事务都必须由政府来承担，村民自治组织不应由基层政府安排完成这些工作。也就是说行政的归行政，社会组织的归社会组织。

首先就是要把基层政权延伸到村一级，就是按照前述的乡镇行政体制改革方案，基层政府组织行政村，并在行政村派驻村党支部和村公所，办理乡村一切行政与基本公共服务事业。其次村党支部和村公所代表基层政府发动和组织各种村民自治组织，包括经济合作社、村民协会、老年协会、妇女协会、宗教组织、文化团体等等，尤其要发动农村中的先进分子、党员来领导这些组织，当然也鼓励村民根据自身的利益和兴趣成立各种组织，政府通过这些组织来贯彻上级各项工作，这些组织可以代表村民对政府主持的各项工作开展监督和协商。如果政府确实需要社会力量来完成某项工作，也应该通过公开的形式交给社会组织或者企业来完成，而不应指定某一社会组织来完成。同样，农村内部的各项事务，政府也不得干预，但是可以依法监督，并保证各位村民在各个组织中所应该享受的各种权益，如果村民的权益遭到侵犯，政府必须为村民伸张正义。

总括以上论述，在农村基层民主建设中，既要加强村民自治，也要通过改革地方行政制度，加强基层政权建设，以便做到政府和社会组织都保持足够的强大。一方面，执政党与政府组织必须减少行政层级，充实基层组织，使党和政府组织自上而下一直延伸至基层。具体的方案就是撤销县级政府，合并县市政府为地级市，合并乡镇政府，组建新的镇政府以代替县政府，并向行政村派出党和行政组织，作为领导基层社会的桥头堡。另一方面，社会组织则自下而上建立自治组织，使社会组织与政府组织之间形成职责分明而又相互协商、相互监督的良性关系，在保证国家方针政策得到贯彻的同时，切实保护村民权益，如此基层民主才能得到更好的发展。

【注释】

[1]王一胜，男，浙江省社会科学院政治学研究所副研究员，研究方向为政治史。