检察机关在社会管理创新中的职能作用

甘肃省张掖市甘州区人民检察院 曹永生

做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。随着社会的发展、社会矛盾的凸显、不稳定因素的增加，这就给社会管理带来了新的挑战。目前社会管理领域存在的不少问题:发展中不协调、不平衡、不可持续问题;社会结构的全方位、根本性的变化;人们的公平、民主、权利、法治、监督意识的不断增强，为社会管理提出了新的要求。在新形势下，检察机关社会责任的加大、执法办案难度的增加以及社会风险提高，这就要求检察机关进一步转变执法理念，充分发挥在社会管理创新中的职能作用，以促进社会管理水平的提高。

在加速发展、加快转型、推动跨越的过程中，日益复杂多样的人民内部矛盾，各种传统的、新型的社会治安问题等，仍然是影响我国社会稳定的主要因素，也是制约社会管理体系健全重要因素。当前的社会矛盾实质上是利益冲突，绝大多数都是群众为了维护自身利益，利益个体自发组织起来，通过集体行动，唤起政府的关注，使自身利益能得到政府的确认和保障。因此，加快经济持续、快速发展要有一个较好的社会治安环境，这样才能更好地推动社会经济跨越发展。

检察机关作为国家法律监督机关，其根本职责在于通过强化法律监督，维护国家法律的正确实施，保障在全社会实现公平和正义。在培育和健全社会管理中，正确调整各类社会利益关系，回应社会诉求，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，进一步完善创新社会管理体系更尤为重要。

一、社会管理创新的概念及内容

“社会管理创新是指打破传统模式，在原管理模式上，注入新的管理理念，运用更科学的管理方法，实现更好地管理。具体而言，社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。”在当前经济社会重大变化，社会生活趋于多元化的背景下，社会管理创新要求顺应经济社会发展的新形势新要求，切实转变社会管理理念;坚持改革的正确方向，建立健全中国特色社会主义社会管理体系;创新社会管理体制机制，把社会管理提高到新水平。

二、检察机关参与社会管理创新的法理基础

参与社会管理创新符合检察权的内在属性，检察机关是国家政权的重要组成部分。从检察机关产生、发展的历史过程来看，检察机关是国家政权架构与社会治理格局中存在的一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道，人们的法律要求可以进入这条通道获得救济，各种冲突也可以融入其中得到某种程度的解决。检察权同时也是法的实施的重要方式之一，通过向社会拓展正义促进社会秩序及其变迁的张力结构。作为政治系统中发展着的一个重要部分，检察权随着社会秩序的生成和变迁已经不仅仅是通过具体案件的处理，使公民的权利在一定程度上得以还原的内在机制，而成为社会政治发展的重要的主导性变量和动力资源，影响和决定着社会政治的实际进程和方式。现代意义上的西方检察机关隶属于行政部门，其职权被认为是一种行政权的行使，所以具有社会管理职能是其本质属性。我国检察制度虽独具特色，但回溯其历史根源，即从中国古代御史制度中也可以找到社会管理的影子。我国现今检察制度采用法律监督机关而不是单纯公诉机关的定位，本身就是对这种历史传统的延续，同时也肯定了其具有一定的社会管理属性。

检察机关参与社会管理创新体现了和谐社会的终极价值追求。法治是和谐社会有序运转和科学发展的保证和基石，和谐社会无不与检察职能有着内在联系。法治的制度化很大程度要借助于检察机关的公共权力。检察机关公共权力的使命在于，当有人以不当方式侵损他人利益时，它予以救济;当某些合意可能或实际上已损害社会公共利益时，它制止或给予惩治。这样，检察机关的公共权力便在法治由自发、原初状态而至成长、发展的过程中，成为了必不可缺的重要因素。构建社会主义和谐社会，法治建设是一个十分重要的组成部分，公平正义能否实现也是衡量社会和谐与否的重要尺度。检察机关“加强法律监督，维护公平正义”的检察工作主题符合构建和谐社会的要求，也是维护和实现社会公平正义，建设社会主义法治国家的客观需要。检察机关在社会管理创新中应当利用法治、规则和程序，来调整和润滑社会关系，消弭矛盾和冲突，促进社会和谐。

检察监督与社会公共管理具有价值上的趋同性。良好的社会管理模式是以法律来构建社会管理的基本框架，以法律秩序和法律规范为支持，形成良好的法治环境，社会主体的行动井然有序。法律是社会公共管理的载体也是客体，社会公共管理在法律领域的表现必须通过立法赋予司法机关的权力对涉及法律的公共事务进行有效管理，以最大限度地实现立法的目的和法律的价值。我国宪法规定，检察机关是国家法律监督机关。作为国家政权的工具和必要保障，检察机关自产生之日起就是作为广义的政治管理范畴参与对公共事务的管理，为整个社会运行提供法制、秩序和公正的保障。应该说作为公共管理的主体之一，检察机关参与社会公共管理的方式，从管理的本质而言，是一种间接的方式。它是通过对公共权力的约束和监督，保证公共权力沿着法治的轨道运行来间接地实现对社会的管理。同时，不断强化对公民权利的保障功能，是法治发展的共同规律，也是检察制度和社会公共管理制度共同的发展趋势，两者的内涵虽然不同，但在价值取向上却有着共同的追求。

检察机关参与社会管理创新体现了回应型法的特征。法律应对社会改革和变迁起指导作用、保障作用和推动作用，或者说，法律应对社会的发展变化及时作出适当的回应，这便是回应型法的应然的时代要求。法律的目的就是更多地回应社会的需要，使法律机构能够更完全、更理智地考虑那些法律必须从它们出发并将被运用于它们的社会事实。检察机关在参与社会管理创新过程中，要以积极的姿态为社会主体搭建一个公共的平台。检察机关不但要关注个案的处理和当事人的个体权利，还要关注个案背后的体制性因素和社会意义，检察机关不但要追求个案的实体和程序正义，更要为实现社会体制转型和社会的普遍正义发挥积极的作用

三、检察机关在社会管理创新中的职能作用

1.检察机关在创新社会管理中基础性工作是强化法律监督，维护国家法律的正确实施，公正执法办案，保障在全社会实现公平和正义。

依法打击影响社会和谐稳定的刑事犯罪，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，认真履行批捕、起诉等职责，坚决依法打击境内外敌对势力的渗透颠覆破坏活动，依法严厉打击危害社会治安和公共安全的严重暴力犯罪、黑恶势力犯罪、多发性侵财犯罪和“黄赌毒”等犯罪，依法打击走私、骗税、制假售假、操纵股市、非法集资、传销、金融诈骗等犯罪，维护良好社会秩序。

突出查办社会管理领域的职务犯罪。严肃查办发生在领导机关、领导干部和职能部门中的职务犯罪案件;严肃查办社会管理权力集中部门和岗位的职务犯罪案件;严肃查办农村基层政权组织和关键岗位以权谋私、侵害群众切身利益的职务犯罪案件;严肃查办破坏生态资源、引发群体性事件和充当黑恶势力“保护伞”的职务犯罪案件;严肃查办国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件;加大惩治商业贿赂犯罪力度，促进国家工作人员依法行政、依法管理。

强化诉讼监督在督促和保障社会管理中的作用。抓住社会管理中人民群众反映强烈的突出问题，完善与其他执法司法机关的工作联动机制，综合运用监督立案撤案、抗诉、纠正违法、检察建议、检察意见、违法行为调查等手段，强化对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼的法律监督，切实保障诉讼参与人的诉讼权利和其他合法权益，促进司法公信建设;完善和规范督促起诉、支持起诉等工作，促进有关社会管理主体依法履行管理职能，促进社会管理依法有序进行。

在依法严厉打击严重刑事犯罪的同时，认真贯彻对轻微犯罪“两减少、两扩大”的要求，充分运用不批捕、不起诉等措施，对轻微犯罪依法从宽处理;健全逮捕必要性审查制度;完善落实轻微刑事案件快速办理机制和当事人达成和解的轻微刑事案件的办理机制，探索建立批捕、起诉阶段为盲、聋、哑、未成年人等犯罪嫌疑人提供法律援助的工作机制。进一步完善量刑建议制度。在办理重大敏感案件时，严格依法把握宽严尺度，统筹考虑办案的法律效果、政治效果和社会效果。

2.检察机关在创新社会管理中经常性、根本性工作是群众工作，完善检察环节维护群众权益机制。

各级检察机关要坚持检察长接待日制度，健全下访、巡访、联合接访制度，推行12309举报电话、民生检察服务热线、视频接访等方便群众反映问题和诉求的措施。要畅通群众诉求表达渠道，依法妥善处理群众合理诉求。

健全群众权益保障机制，完善专项监督工作机制，围绕农村土地征用、城镇房屋征收拆迁、企业改制、涉农利益、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理、涉法涉诉等方面群众反映强烈问题，有针对性地加大法律监督工作力度。积极参与食品药品安全专项整治，依法严厉打击食品药品领域犯罪活动，依法介入重大安全生产责任事故调查，严肃查处事故背后的国家机关工作人员渎职犯罪案件，促进公共安全体系建设。依法打击招工诈骗、强迫劳动、雇佣童工从事危重劳动、恶意欠薪等刑事犯罪，切实加强对涉及劳动争议民事行政申诉案件的法律监督，平等保护合法劳动关系，维护劳动者合法权益。加强对残疾人、流浪乞讨人员、进城务工人员和留守老人、妇女、儿童等弱势群体的司法保护。

健全参与社会矛盾调处机制，健全检察环节矛盾纠纷排查化解机制，加强社会稳定形势、重大敏感案件和热点敏感问题分析研判，把排查、预防和化解矛盾纳入执法办案每个环节。完善检调对接工作机制，对符合条件的轻微刑事案件、民事申诉案件，依托人民调解组织等矛盾纠纷调处平台，合力化解社会矛盾。完善检察机关法律文书说理制度，注重法理情结合，有效化解矛盾纠纷。完善刑事申诉案件公开审查程序规定，增强办理刑事申诉案件的透明度，促进息诉罢访和矛盾化解。健全刑事被害人救助制度，依法对确有困难的被害人或其近亲属提供救助，体现司法人文关怀。

健全执法办案风险评估预警机制，在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等风险及时分析研判，加强预警通报，主动做好风险防范和矛盾化解工作。按照“谁评估、谁负责”的原则，落实风险评估责任。完善执法办案风险分析研判、分级评估和预警化解等制度，科学制定处置预案，防止因执法不当激化矛盾或引发新的矛盾。

健全涉检信访工作机制，建立涉检信访排查清理常态化机制，建立上下级检察院共同处理重大涉检信访案件制度，推行涉检信访案件纠错机制。探索建立涉检信访救助基金制度，妥善解决“法度之外、情理之中”的问题。

健全民意收集转化机制，完善与人大代表、政协委员经常性联系机制，建立与各民主党派、工商联、无党派人士定期联络机制，健全人民监督员、特约检察员等制度。广泛开展“检察开放日”活动，注重利用互联网等新兴媒体收集社情民意，多元化、常态性地征求群众意见。完善检察机关重大决策专家咨询和征求意见制度，促进依法、科学、民主决策。

3.检察机关在创新社会管理中要围绕重点地区、重点人群、重点领域，积极参与加强和创新社会管理。

积极参与社会治安防控体系建设，认真落实检察环节综合治理措施，积极参与平安创建活动，积极参加治安重点地区和重点场所的排查和整治。会同有关部门加强校园及周边治安综合治理，依法打击针对师生的犯罪，维护校园及师生安全。

促进完善对流动人口的服务管理，加强对流动人口犯罪的分析，深入研究发案原因、特点和规律，及时提出对策建议，督促相关部门加强服务与管理。有条件的地方要积极配合党委、政府及有关部门在社区、企业建立帮教基地，促进涉嫌犯罪流动人员与本地涉嫌犯罪人员平等适用强制措施。

会同有关部门落实刑释解教人员安置帮教政策。与司法行政机关等有关部门密切配合，帮助解决刑释解教人员在就业、生活、家庭等方面的实际困难，使他们更好地融入社会，减少重新犯罪。

积极参与社区矫正体系建设，加强对社区矫正各执法环节的法律监督，促进社区矫正工作依法规范开展。推动建立检察机关与人民法院、公安机关和司法行政机关等部门的信息共享机制，实现对社区矫正的动态监督。积极参加社区矫正工作联席会议，参与制定和完善社区矫正方面的规章制度，通过监督加强对社区服刑人员的教育转化，提升矫正效果。依法受理社区服刑人员控告和申诉，维护其合法权益。

加强未成年人犯罪检察工作，贯彻“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，努力减少对未成年犯罪嫌疑人的批捕、起诉和监禁。推进未成年人刑事检察专门机构建设，建立专人办案和分案起诉制度，依法保护未成年犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利。探索建立完善未成年人犯罪案件附条件不起诉制度以及有条件地封存未成年人的轻罪犯罪记录制度。探索建立未成年人犯罪案件批捕、起诉、诉讼监督和预防一体化工作模式，积极开展诉前引导、庭审感化、案后帮教，加强对涉嫌犯罪未成年人的教育矫治。

积极参与对非公有制经济组织、社会组织、信息网络的服务管理，依法打击侵害非公有制经济组织、社会组织合法权益的犯罪，保障其依法经营和开展活动。依法打击利用信息网络实施的犯罪活动，净化网络环境;依法打击非法侵入计算机信息系统等针对信息网络的犯罪活动，保护国家重要信息网络安全。推进检察门户网站规范化建设，加大检察信息网络正面宣传力度。健全涉检网络舆情监测、预警、分析研判、应对引导机制，妥善应对涉检重大舆情。

4.检察机关在创新社会管理中要立足检察职能，拓展检察机关参与加强和创新社会管理的方法途径。

不断深化犯罪预防，建立健全刑事犯罪状况定期分析制度，完善落实职务犯罪预防年度报告制度，结合执法办案，注重发现社会管理中存在的深层次问题，向党委、人大、政府和有关部门提供完善政策、加强管理、科学决策的参考意见。建立健全职务犯罪侦防一体化机制，分析研究职务犯罪易发多发的社会管理领域和环节，综合运用预防咨询、预防调查、预防检察建议等措施，深入开展个案预防、行业预防和专项预防。结合打击制假售假、坑蒙拐骗等刑事犯罪和查办商业等领域职务犯罪，推动检察机关与有关社会征信系统的联网对接，完善行贿犯罪档案查询制度，促进政务诚信、商务诚信、社会诚信建设。推进预防职务犯罪教育基地建设，加强预防宣传和警示教育，强化源头治理。

切实发挥检察建议的作用，针对执法办案中发现的社会管理漏洞和制度缺陷，及时向发案单位、相关职能部门提出健全管理机制的检察建议，促进正确实施法律法规，完善社会管理服务，预防和减少违法犯罪。建立健全检察建议同步跟进机制，推动社会管理体制机制创新。探索建立个案监督和类案监督相结合的综合监督机制，对社会管理中的普遍性、倾向性、苗头性问题深入调查研究，提出治理对策建议。完善落实检察建议反馈、跟踪回访等制度，充分发挥检察建议在加强和创新社会管理中的警示、预防、督促、规范等作用。

完善行政执法与刑事司法衔接机制，贯彻落实关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见，建立健全与公安、监察、行政执法等机关的联席会议、案件咨询、重大案件情况通报等制度。加快推进“网上衔接、信息共享”平台建设，建立完善信息共享范围、录入时限和责任追究制度。认真开展调查处理举报、建议移送案件、立案监督、职务犯罪查处等工作，促进行政执法机关加强和改进社会管理与公共服务。

积极推动社会管理法制建设和法制宣传，结合检察工作实际，积极提出加强社会管理的立法建议，促进形成完备的社会管理法律法规体系。充分发挥检察机关对社会道德的保护和引导作用，依法促进公共道德建设。加强法治文化建设和法治文化宣传，认真落实“六五”普法规划，深入开展检察官进社区、进企业、进学校、进农村活动，结合执法办案加强法制宣传教育，大力弘扬社会主义法治精神，正确引导群众树立法治观念，促进形成自觉学法尊法守法用法、维护法律尊严和法律秩序的良好氛围。

全面推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化建设，筑牢参与加强和创新基层社会管理服务的一线平台。切实强化对基层执法司法活动的监督，就地解决群众反映的突出问题，促进基层社会管理创新。

不断拓展服务基层的新途径，坚持重心下移、检力下沉，积极探索巡回检察，稳步推进派出检察室建设。建立健全与基层综治部门、公安派出所、人民法庭、司法所等部门资源共享、协作联动机制，更好融入政府主导的基层社会服务管理网络，实现矛盾联调、问题联治、工作联动、平安联创。