关于财政资金绩效性监督的思考

安徽省合肥市财政局　陈卫东　李长城

随着经济的不断发展和财政改革工作的进一步深化，我国财政体制正发生着较大的变化，即由过去计划体制下生产建设性财政，逐渐向市场经济体制下满足社会公共需要的公共财政转变。面对这样的转变，财政管理如何适应新形势下经济发展需要，财政监督工作如何由过去单纯检查型向管理绩效型的转变，已成为一个迫切需要研究解决的问题。本文仅就公共财政框架下财政资金绩效性监督问题作一些初步的探讨。

一、关于财政资金绩效性监督必要性的认识问题

效益性问题是任何社会力求关注的问题，提高效率对于财政工作来说，无论从财政理论还是从财政实践来看，都是值得重视和至关重要的。财政收支过程在某种程度上可以说是一个社会部分资源集中再分配的过程，如何将有限的资源分散到微观经济主体来支配，究竟谁更能促进经济的发展，发挥更大效益，对社会更加有利，这就产生了财政资金绩效评价与绩效监督问题，因而财政资金的使用效益也是财政管理的一个核心问题。

1.从体制上看，公共财政框架下开展积极财政资金绩效性评价与监督是现实的选择

在公共财政框架下，由于政府是在代表国家和公众的利益进行理财，在筹集和使用财政资金的过程中，对效益的追求便成为在公众面前不可回避的问题，公共财政框架下的财政管理就必须是一种讲求效益的管理。实质上公共财政本质是要求为社会高效率、最大限度地提供公共产品和服务，来满足社会公共需要。通俗说就是要用好纳税人的钱。如何保证“用好纳税人的钱”，这是公共财政条件下财政监督的主要内容，也是建立财政资金监督评价体系的客观要求。当前地方财力不足是经济发展主要矛盾，但同时也存在财政资金使用上的浪费，有的不该由财政负担而实际上由财政包揽。要解决这一问题，开展财政资金绩效评价与绩效监督是一个有效的手段。通过对财政资金运用效率进行科学的分析评价，不仅可以促进财政管理的加强，而且为财政改革和发展提供重要的决策依据。

2.从西方发达国家看，高度重视绩效性监督，为拓展财政监督工作提供有益的借鉴和启示

近年来，财政预算管理工作得到很大加强，但长期形成预算编制粗放状态尚未根本改观，依然未能从根本上跳出“基数加因素”的老框框，因此加强财政资金预算管理，实行绩效预算、绩效评价尤为重要。西方发达国家普遍重视绩效评价与绩效监督，为我们提供有益借鉴。例如，澳大利亚绩效评价考核内容包括三个方面：一是支出项目的适当性，这是项目立项前必须考评的内容；二是支出项目的效率性，主要强调工作质量，支出项目各个阶段都须进行评价，特别重视支出项目早期阶段的评价；三是支出项目的有效性，重点强调管理的责任性，同时不仅要评价预期结果是否实现，而且要考虑获得预期成果的成本。这是财政资金从预算编制到执行实行全过程的财政监督。也就是说按照公共财政的要求，从政府公共产品产出效果角度来配置财政资源，安排财政支出，科学解决是否需要，需要多少的问题。西方发达国家高度重视绩效评价工作，为积极研究和运用预算绩效评价与绩效监督，促进财政资金使用效益最大化，提供有益的借鉴和启示。

3.从实践来看，积极开展财政资金绩效性监督，提高资金使用效益，是新时期财政监督工作关键点和根本点

现阶段我国的市场经济尚未完成计划体制向市场经济过渡阶段。因此，财政政策、财政机制等方面存在很多的缺陷，财政改革本身也就是一个不断的修正和完善阶段。例如，从财政的机制看实行预算编制、执行、监督三分离是财政改革的方向，但目前在实际运行过程中却很难做到，仍然是“三位一体”或“二位一体”。实践证明，要加强财政监督管理。提高财政管理水平，必须改变过去一些传统的做法，在财政监督工作中坚持既要对财政收支的真实性与合规性进行监督检查，更重要的是突出有效性的监督。从财政资金使用的经济性、绩效性、效果性上重新构建财政监督职能，完善财政监督机制，通过绩效性评价、跟踪、反馈、监督、不断修正和完善财政政策。

4.从财政管理的范围和方式看，积极开展财政资金的绩效性监督，是当前财政管理的迫切要求

随着财政管理体制不断深化，财政管理的范围和方式随之发生了变化，公共财政框架财政管理的重点目标与过去传统建设性财政管理有较大差别。传统型财政管理工作重点主要放在财政资金的安全性、合规性，管理上主要注重“是否按规定办事”。公共财政框架财政监督重点逐步转向到财政支出领域。财政监督方式也由过去单一合规性检查向合规性与绩效性相结合进行转变，由于财政管理的方式愈加科学化、制度化以及财政监督发挥作用的空间逐渐加大，在手段的运用和方式选择上变得更加有效多样。因此适时调整财政监督工作思路和工作方式，就显得更加重要，开展财政资金绩效性监督，更加成为财政管理工作的迫切要求。

二、关于财政资金绩效性监督的涵义

准确把握和界定财政资金绩效性评价与监督的含义和范围，是确立财政监督对象与范围的基础，也是建立财政资金监督评价体系的必要前提。

1.财政资金

在财政学理论中，财政资金有广义和狭义之分。一般认为，狭义的财政资金就是指财政支出；而广义的财政资金包括财政收入和支出两方面，是政府从事资源配置和收入分配的全部财政性资金活动，并通过收支活动调节社会总需求和总供给，达到优化资源配置，公平收入分配，促进社会经济稳定与发展的目标；它不仅包括财政预算内收入，还包括财政预算以外的其他财政性收入。鉴于财政监督贯穿于财政管理全过程的特征，“是实现财政职能的一种重要手段”，因此，无论财政收入还是财政支出，凡是能够体现政府管理职能的财政性资金，都要纳入财政监督范围。这实际上体现出一种“大监督”的思想观。

2.财政监督

在财政监督形式上分为内部监督和外部监督，日常监督和专项监督等多种形式。因监督主体的不同又分为人民代表大会实施的监督、审计机关的审计监督、财政内部各职能部门的日常监督、社会舆论监督等等。不同的监督主体，由于监督依据、职责范围和工作要求的不同，衡量监督质量、评价监督效果的标准是不同的。如从建立财政资金监督评价体系的角度来理解，财政监督是指专门财政监督机构，也就是现在的财政部门及其专门监督机构为了提高财政资金使用效率而依法对财政性资金来源与运用的合法性、合规性和效率性进行监督检查和意见反馈的一个过程，是实现财政职能的一种重要手段。

3.绩效监督

绩效是指可量化的，已经实现的事业目标或事业效果。虽然目标和效果都属于产出，但它们的内容有时是有区别的。通常目标是做事或财政支出所要达到的直接目的。而效果是指其经济或者社会结果，是事物对社会的直接影响。而效率则是对效果的投入产出评价。例如，政府的产出目标是建一幢大楼，而效果是大楼使用后增进的社会福利。效率则是投入的资金与增进的社会福利的比较。

财政资金的绩效监督，是指通过建立科学、规范的绩效指标体系，对预期目标的实现程度进行评价，找出实际运行效果与预期目标的差距，分析原因，从而督促达到预期目标的监督过程。

绩效性监督提出了对财政活动的实际效率所实施的监督，不但要求每一项财政活动的具体行为符合法律法规的要求，而且要体现出较高的经济效率。不仅如此，绩效监督还可以对部门规章，即政府行政行为作出分析和评价，既有责任对实践中行之有效的创新性政策措施和管理制度作出肯定，并通过信息反馈机制影响到以后的政策，又有责任对那些实践证明不合理制度安排提出改进建议。这是为实现较高层次的监督目标而确立评价要求，主要是解决政府分配秩序紊乱，财政资金使用效率低下，政府公共资源浪费问题，充分体现出符合时代潮流的“大监督”的思想观。

三、关于开展财政资金绩效性监督的困难及存在问题

开展财政资金绩效性监督在我国目前尚属起步阶段，在理论和实践上，基本没有现成的模式和经验可供借鉴，仍停留在研究探索阶段，就现实而言开展财政资金绩效性监督主要困难和问题表现在以下方面。

1.绩效性监督法制建设相对滞后

虽然财政部和地方政府在财政监督检查过程相继出台一些法规、制度，但针对绩效性监督工作法规、制度很少，也很不明确，绩效性监督工作过程中也缺乏明确具体的法律、法规依据，绩效性法制建设相对滞后。

2.没有建立科学、完整绩效评价标准体系

财政资金的绩效评价与财政资金绩效监督有一定区别，但财政资金的绩效评价与财政资金绩效监督密不可分，作为财政评价体系是可以用来分析和衡量财政监督的力度和质量，从而促进财政监督效率和水平提高；也可以作为衡量财政资金使用效率的评判手段和标准。所以绩效评价指标体系是做好绩效监督工作的基础。目前，我国尚未能建立起比较科学、完整的绩效评价标准体系。

3.地区经济发展水平的差异很大

由于各地经济发展水平差异性很大，导致不同地区的财力状况各不相同，但国家管理体制又决定各地方政府提供公共产品和服务的政策是一致，从本质上讲无论是过去高度集权的财政管理，还是现在的分级财政管理，无论是财政资金的筹集与分配，还是财税政策与体制的设计安排方面，城市偏向的特征仍然较明显。显然给财政的绩效评价、绩效监督带来较大困难。

4.衡量公共财政职能实现程度的认识标准不同

市场经济条件下，优化资源配置，公平收入分配，实现宏观经济的稳定与发展是财政的三大职能，财政监督既然是保障财政职能实现的一种手段，就理所当然要评价和判断财政职能发挥程度和实际效果。事实上有些财政职能作用如资源配置方面的优化程度、公平收入分配标准等就很难进行客观的定量式定性分析。例如财政支出作为公共品回报社会、回报纳税人很多是社会效益显著、经济效益不明显的项目，而社会效益又难以用量化指标衡量，没有统一的参考依据。事实上西方经济学提出实现社会福利最大化，但对于什么是社会福利最大化用什么目标来衡量概念也是模糊抽象，这不能不影响到绩效评价、绩效监督。

5.机构职责和责任主体的不确定性

做好财政资金的绩效评价与绩效监督，机构建设必须先行。就目前情况看，各地的绩效监督工作发展很不平衡，财政绩效评价和绩效监督的部门协调不顺畅，职责不清晰，由于机构职责和责任主体的不确定性，开展绩效监督工作难以保证有效实施。

四、关于财政资金绩效评价指标体系的建立问题及其监督的基本方法

财政资金绩效评价指标体系的建立是开展绩效监督的基础和前提。建立客观公正不受外界及其权利干扰操纵的绩效指标，通过对比实际绩效与预期绩效的差距，公正合理的评价财政资金使用效率，达到社会经济效益最大化目标，是绩效性监督所关心的重要问题。一般来说，衡量公共支出规模可以分直接绩效和综合绩效两大类。直接绩效是指通过财政资金完成实际工作量，达到的预期目标和现实经济绩效；综合绩效则是指通过财政资金使用，改善生态和地方经济发展环境，促进社会稳定，改善社会福利等方面的绩效。直接绩效和综合绩效可以用绝对指标和相对指标来衡量分析，绝对指标就是对财政收支的绝对数量进行直观考察；相对指标是指相对于不同社会因素如GDP、个人可支配收入等进行考察或根据收支结构及分类特点进行对比分析。

1.建立财政资金绩效评价指标体系的考虑因素

财政绩效评价实质是对计划、投入、产出、过程、结果多方面进行综合分析和评价。要综合反映某地一定时期财政绩效水平高低，必须按一定原则建立一套财政分析评价的综合指标体系。

（1）指标体系的多层次和多方面性。综合表现财政绩效的因素是多元的，财政绩效的分析评价不仅包括对财政资金的支出绩效评价，还应该对财政资金规模及增长速度、财政预算管理水平以及财政收支活动和经济发展水平的适度关系等方面的评价。

（2）评价指标的可综合性。由于各项指标分别反映评价对象的不同方面，彼此间往往是异度量指标，必须能通过标准化处理已达到可综合的结果。

（3）评价对象总体特征性。对于多元指标进行综合分析，最终对评价对象做出一个整体性的评价，用一个总指标来分析说明被评价对象的综合绩效水平，并且能用其他评价指标相互补充和说明。

2.财政绩效评价指标及指标体系的设计

通常我们把财政绩效评价指标体系分为五大类，即：反映财政资金规模及增长速度指标，财政预算管理水平指标、财政收支活动和经济发展水平的适度关系指标、财政支出结构指标，对每类指标体系又可分为若干项指标。由于分析的角度不一样，反映财政资金使用绩效的指标可以有多种分类。例如：在考察财政支出结构时，可以把财政支出划分为经济建设支出绩效评价指标、社会保障事业支出绩效评价指标、教育科研绩效评价指标、行政管理支出绩效评价指标等。同时在分类的基础上又可确定其基础指标、专用指标和综合指标。通过这些指标进行综合评价其项目的经济性、效率性、效果性。这里主要就绩效评价指标体系的五大类进行简要阐述。

（1）反映财政资金规模水平的指标：财政收入总量和支出总量，这两项指标反映一时期某地所拥有和支配财政资金规模水平。财政资金收支总量规模大，一般可以反映出该地较高的经济发展水平和较强经济调控能力。

（2）反映财政资金适度水平的指标：财政收入占GDP比重，人均财政收入和人均财政支出。财政收支规模大小，必须和本地市经济发展水平相适应。同时一定时间的人均财政收入和支出也应该保持一定的适度水平，财政绝对规模水平高但人均相对水平低，也不能反映较高的财政绩效水平。

（3）反映财政收支变动情况的指标：财政收入平均增长速度，财政支出的平均增长速度或人均财政收支增幅。不同地区、不同时期，财政收支发展规模速度有所不同，通过该项指标对比，可发现各地财政收支增长速度的差异，有利于动态角度分析财政绩效水平。

（4）反映预算管理水平的指标：财政收入预算执行情况和财政支出预算执行情况。财政预算的完成情况综合反映了财政资金的管理水平，预算执行情况。对各级财政预算管理水平进行评价时，实际收入完成预算的比例高，表明收入预算执行结果较为理想，实际支出超出预算的比例大，表明支出预算执行情况相对较差。

（5）反映财政支出结构的指标：经济建设支出、社会保障事业支出、教育支出、科研支出、行政管理支出，其事业支出分别占财政支出总额的比重。财政支出的最终结构情况直接反映出财政资金支出的效果，是衡量财政资金综合绩效水平的重要方面。相对来说，经济发达地区，财政对教育、科技和社会保障等方面的支持力度越大，相应支出比例表现较高的水平。行政管理开支是维护国家政权存在和运作的服务性支出，当某个水平（临界值）的行政管理费是以维持提供必要数量和质量时，超过这个水平就成为一种多余和浪费，甚至产生绩效负值。随着经济发展水平的提高，行政管理费的比重应该是呈相对下降趋势，超过经济（GDP）增长水平时被认为是不合理和不正常的现象。

3.财政资金绩效性评价与监督的基本方法

评价和监督财政资金使用效益是一个极其复杂的过程，需要运用特定的方法手段，特别是对综合效益的分析，更具有多种不确定性。概括来讲，对财政资金使用效益的评定，大致可采用以下五种方法。

（1）投资——收益分析法。即对财政投资的项目成本与项目收益进行直接比较，以计算得出财政投资项目的最终效益。在非完全财政投资的项目中，项目成本和项目收益应该以全部投资和全部收益来计算。在此基础上，对其中财政资金所发挥的作用还应作特定评价。此种方法适用于财政投资能够直接带来现实收益的生产经营性项目，如农业综合开发资金、科技三项费用等。

（2）社会功能分析法。对一些社会经济管理部门而言，衡量其效益的主要方法是用其所花财政经费和所实现的社会功能相比较，其工作质量的好坏是衡量其效益的基本标准。用这些社会管理部门完成的工作量或工作成果与其所花费的财政支出相比较，可以反映出效益的高低。此种方法适宜于各项财政经费性支出。

（3）因素分析法。将财政投资项目的各种直接费用以及有关费用的各个因素尽量列举出来，同时将可能产业的各种收益（包括直接和综合收益）也同样列举出来。以此为基础，对两者进行综合分析，进而作出效益评价。此种方法适应于财政社会公益性和基础性项目投资。

（4）动态比较分析法。将相同的财政投资项目收益在不同地区之间，或同一地区不同历史时期之间进行比较，进而衡量和评价某项财政支出的效益水平。

（5）综合分析法。是结合定性指标和定量指标对财政资金效益性进行综合评价的一种方法。在使用这种方法之前，必须首先对财政资金的投放领域进行分类，即财政资金是投在经济领域还是投在公共支出领域。其次，区分不同投资领域财政支出资金的效益性，运用定量和定性的方法对财政支出资金的效益性进行具体评价。通过分析和判断各种定量指标和定性指标的重要程度，对不同重要程度的指标进行排队，对其中比较重要的指标进行深入分析和研究，找出影响该支出项目效益的关键。

此外，专家认定法、历史评价法等也是财政资金效益评价的有效方法。

五、关于财政资金绩效性监督的几点思考

1.制度创新是依法理财的精髓所在

在新的经济形势下，经济的发展离不开制度创新，唯有通过制度创新才能增强活力，财政监督工作效率问题同样离不开先进的制度安排，形成一个不因领导人改变而改变，也不因领导人看法改变而改变的制度保障，才是依法理财的精髓所在。绩效管理，绩效监督是一种特殊的行政管理问题，是在绩效的原则上进行的公共财政管理与监督。其对象不仅包括行政和事业单位，而且包括政府各类支出。正是由于绩效监督有自己的理论和方法，因而它是一个全新公共支出制度，具有一定制度创新意义。

2.制度建设需要在实践中不断完善，不可能一劳永逸

建立财政资金监督评价体系，从本质意义上讲，就是要建立财政资源配置权力的监督制约机制，这是一项负责的系统工程。而我国提出建立市场经济体制仅十年时间，提出公共财政体制框架更是1998年以后的事，尤其是政治体制改革进程还滞后于经济体制改革进程，无论财政理论还是财政实践都还有一段艰难的探索过程。因此，开展财政资金绩效监督必须循序渐进、稳步推进，可以先在某些项目上进行试点，并以西方国家成功经验为借鉴。如西方国家的效益评价和审计都有比较明确的内容和目的，重在解决实际问题，有较强的针对性，他们在开展效益评价和审计时非常注重“3E”目标的实现；德国除了强调效果性以外，还强调列入预算事项的事前分析。我国应借鉴这些较为成功的经验，依据实际，逐步完善并明确财政资金绩效监督的主要内容和工作目标，一定要把立足点放在解决实际问题上。也可按会计信息质量检查的做法，在增强财政支出效益监督强制力的同时，逐步向社会公众公示有关监督信息，增强约束作用。

3.进一步加强绩效预算编制的监督管理

公共财政框架下，预算监督管理是财政监督工作的龙头。预算资金管理好坏直接关系到财政资金使用效果。如果预算编制不合理，那么财政资金的使用效果编制便成先天不足，即使财政监督工作如何科学、到位，财政资金也难以达到预期要求。因此，加强预算编制科学性是财政预算监督管理的一个关键环节。必须建立一套科学、合理、合法的预算编制程序，强化预算编制各环节上的监督管理。

（1）作为审查批准财政预算的立法机关，地方人大可以借鉴西方国家成功经验，成立类似议会、国会专门委员会或专家组，对所提供各部门、各单位预算进行监督检查和可行性论证，审查论证预算是否符合国家法律、法规和有关政策；编制是否科学合理。

（2）财政部门要研究制定预算编制具体操作规程办法，细化预算科目，增强预算的透明度，加强对各部门预算编制基础数据进行监督、审查，及时反馈问题。

（3）建立严格预算论证制度，预算追加听证制度、预算监管制度，并加强对预算编制过程中程序的监督检查，严惩在预算编制过程中弄虚作假的部门和单位，特别要追究主要责任人责任。

（4）建立项目预算机制，构建项目绩效评价指标，初步确定项目预期效益。我国的专项支出在财政支出中占有相当的比重。但项目的申请、审批存在着很大的随意性，重复立项、重复投资、挪用资金的现象较为普遍，使用效益低下。为提高财政专项支出效益，必须建立项目预算机制。每笔专项资金的申请，必须提交详细的项目预算。在提交预算的同时，还必须对此项目的效益性进行预测。根据项目的具体特点，在经济效益、社会效益、环境效益、分配效益等方面建立效益评价指标，评估出该项目的预期综合效益，作为项目审核的重要参考依据。

4.加强财政监督机构的自身建设

在美国不仅有专门机构从事财政支出效益评价和审计工作，美国会计总署还根据立法制定并逐步完善了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，这种规章制度的建设保证了美国财政支出效益评价和监督工作的有效开展。所以，在构建法律体系的同时，我国的财政监督机构必须加强自身建设，包括工作制度建设、干部队伍建设和组织机构建设。不仅要使财政监督机构成为名正言顺的财政支出效益监督的专门机构，还要理顺指挥、协调系统和检查、指导关系，发挥财政监督整体效应。其次，要逐步完善以《财政资金绩效监督工作规程》、《财政资金绩效监督管理办法》为主要内容，以《财政资金绩效监督工作底稿编制规则》、《财政资金绩效监督报告编制规则》、《建立财政资金绩效监督专家咨询组织管理办法》等为具体内容的工作制度。同时，要切实强化财政监督干部培训工作。