地方税收与产业结构调整探析

王　言

本文以宁夏永宁县的实际情况为例，分析税收对产业结构调整的局限性，并借鉴国内和国际比较先进的做法，以期从税收政策的执行层面对促进产业结构调整的作用做一些粗浅的探讨。

1．当前永宁县各产业内部构成。第一产业是基础产业。2011年，农林牧渔业共实现总产值20.58亿元。其中粮食总产量23.75万吨，同比增长0.7%；蔬菜水果总产值2.84亿元，同比增长16.4%；畜牧业总产值4.6亿元，同比增长1.2个％；水产养殖业面积2.31万亩，同比增长5.0%；造林面积2.63万亩，同比下降58.4%。设施农业和葡萄产业是第一产业中发展较强劲的行业。近年来，先后建成了小任、董洋、四季鲜、领鲜等一批设施园艺示范基地，同时培育出了西夏王、类人首、巴格斯等知名葡萄酒品牌。第二产业是全县的支柱产业。2011年，完成工业总产值108.05亿元，同比增长24%；建筑业总产值14.12亿元，同比增长23.6%。第二产业中，代表性行业是玉米发酵、生物制药业及造纸业等。2011年，总发酵容积达到6万立方米，盐霉素饲料预混剂、泰乐菌素等生产能力居全国首位，红霉素生产能力居世界首位，是全国最大的抗生素原料药生产基地、全球最大的四环素生产基地。近年来，逐步形成了如启元、多维、泰瑞、伊品、紫荆花等一系列自主品牌。第三产业是全县的特色产业。2011年，交通运输、仓储和邮电通信业完成增加值4.91亿元，增长9.4%；旅游业实现总收入5190万元，同比增长35.7%；批发和零售、住宿和餐饮业实现增加值2.91亿元，同比增长3.2%；金融业完成增加值1.8亿元，同比增长14.8%。第三产业中，依靠中华回乡文化园二期工程、纳家户回族民俗村、鹤泉湖开发工程、三沙生态旅游园、世界穆斯林商贸城等项目，旅游业发展最为迅速。

2．永宁县各产业与地区生产总值间的关系。自2005年以来，各年地区生产总值均超过了20亿元，且呈现出逐年递增、增长率逐年提高的态势，由2005年的23.41亿元到2011年的76.42亿元，增长了2.26倍。就各个产业来看，第二产业对地区生产总值的贡献最大，平均占到了55％以上，且呈现出递增的趋势，最高达到了62.1%，第二产业占比的变化趋势与地区生产总值的变化趋势相一致。第三产业对地区生产总值的贡献次之，平均达到了23%，第一产业对地区生产总值的贡献较弱，最高达到20%。

3．永宁县各产业之间的变化关系。第一产业呈现出阶段性特点，在2005年到2007年间保持了较为平稳的状态，在2007年到2008年间呈现出小幅下跌的态势，下降了近4个百分点；第二产业除了在2007年下跌较多外，一直呈现出上升的趋势，由2004年的50％到2011年的62.1%，上升了近12个百分点，有较大幅度的增长；第三产业在2004年到2011年间变化不大，由2004年的28％到2011年的23.4%，下降了4.6个百分点。总体来看，近7年间，第一产业占比缓慢下降的同时，第二产业呈现出递增的趋势，第三产业则保持了较为稳定的状态。

从对永宁县以上数据的分析可以看出，产业结构仍存在一些问题。首先，第一产业基础薄弱，现代化与科技化程度较低，深加工明显不足，缺乏规模经营。其次，第二产业结构失衡，高新技术发展落后。根据产业结构演变理论，产业结构的调整和优化过程应是第二产业的主导地位不断降低，逐渐向第三产业过渡，但近年来的数据表明，第二产业比重呈现出居高不下甚至攀升的趋势，这与县域经济发展的历史直接相关，也说明了其产业结构调整仍有很长的路要走。再次，第三产业内部结构不平衡，现代服务业发展落后。总量上看，在全国第三产业比重持续增加的大环境下，全县第三产业却呈现时增时减的现象。结构上看，全县第三产业中商业、餐饮和旅馆等传统服务业占比较高，而信息技术、金融、咨询等现代服务业或高新技术产业占比较低。这都与产业结构优化升级的要求不符。

1．影响三次产业结构调整的主要税收政策。

第一，促进第一产业发展的税收政策。就流转税来看，纳税人适用的税收政策主要包括以下四个方面。其一，废止了农业税。我国自2006年1月1日起废止了《中华人民共和国农业税条例》，取消了农业税、除烟叶外农业特产税、牧业税和屠宰税，减轻了农民的负担。其二，减免增值税的税收优惠。对增值税一般纳税人销售或进口粮食、食用植物油、鲜奶或其他符合规定的农产品按13％的低税率计征增值税。另外，对若干农业生产资料征免增值税，农业生产者销售的在免税范围内的自产农产品免征增值税。其三，免征营业税的税收优惠。根据《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，农业企业为其他农业生产者提供农业机耕、农牧保险等以及相关技术培训业务的收入免征营业税。根据财税字［1999］273号文件规定，农业企业从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务所取得的收入，免征营业税。其四，免征关税的税收优惠。根据国务院［2012］10号文规定，为做大做强龙头企业，对龙头企业从事国家鼓励发展农业加工项目，并且进口世界先进水平的自用设备，在符合规定的范围内免征进口关税等。就所得及财产税来看，企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，可以免征、减征企业所得税；个人农业生产者免征个人所得税；对于在征用土地过程中，征地单位支付给土地承包人的青苗补偿费收入，暂免征收个人所得税；个人通过非营利性的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，准予在缴纳个人所得税的所得额中全额扣除；对农村房屋不征收房产税等。

第二，促进第二产业发展的税收政策。就流转税来看，纳税人适用的税收政策主要包括以下两个方面。其一，增值税的税收优惠政策。一般纳税人销售其自行开发生产的计算机软件产品，可按17％的法定税率征收后，对实际税负超过6％的部分实行即征即退；对于直接用于科学研究与实验、教学的进口设备和仪器免征增值税；对经过国家版权局注册登记，在销售时一并转让著作权、所有权的计算机软件征收营业税，不征收增值税。其二，营业税的税收优惠。对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税等。

就所得税来看，《企业所得税法》规定，允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150％抵扣当年应纳税所得额，实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可按税法规定5年内结转抵扣；经国家和自治区科技主管部门认定的国家级和自治区级高新技术企业，自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15％的税率征收企业所得税；对主要投资于中小高新技术企业的创业风险投资企业，实行投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳税所得额等税收优惠政策等。

第三，促进第三产业发展的税收政策。就流转税来看，纳税人适用的税收政策主要集中在营业税层面。非营利性科研机构、个人从事技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务所取得的收入，按有关规定，免征营业税；纪念馆、博物馆、文化馆、文物保护单位管理机构、美术馆、展览馆、书画院、图书馆举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入，免征营业税；节能服务公司实施符合条件的合同能源管理项目，将项目中的增值税应税货物转让给用能企业，暂免征收增值税；对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税；等等。

就所得税来看，现行的税收政策主要集中在企业所得税层面。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，上述项目业务收入占总收入70％以上的企业，自开始生产经营之日起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。对设在西部地区，以国家规定的鼓励类产业项目为主营业务，且其当年主营业务收入超过总收入70％的企业，经税务机关审核确认后，企业可减按15％税率缴纳企业所得税；对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，符合《企业所得税法》有关规定的，自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按照25％的法定税率减半征收企业所得税；等等。

2．现行税收政策的执行取得显著的社会经济效益，助推产业结构不断优化。

第一，社会经济效益日益彰显。就第一产业来看，夯实了农业基础，增加了农民收入。全县税务部门严格落实涉农税收优惠政策，有力支持了永宁县创建“国家现代农业示范区”的活动，助推了“农产品深加工品牌化、农产品初加工规模化、种植养殖产业基地化”的大农业产业化发展模式，促进农业优质高效发展。2011年，全县种植粮食作物52万亩，粮食总产量23.75万吨，农机化综合作业水平达到80％以上；新增设施农业1.1万亩，二代日光温棚3000亩，全部投入生产，农民参与率达到100%；5家农业企业被自治区政府命名为全区现代农业示范基地，尤其小任果业被认定为宁夏首家“农业部现代农业技术培训基地”；推进了贺兰山东麓优质葡萄产业带建设，新增优质葡萄种植面积1.63万亩，建成特色葡萄酒庄3个，葡萄产业发展空间不断扩展；新建肉牛肉羊养殖基地4个；建成有机水稻种植基地7个，种植有机水稻2.02万亩，其中推广稻田养蟹1.1万亩，产品通过了农业部认证中心有机转换认证，并在北京人民大会堂举行有机大米推介会等。2011年，全县实现农业生产总值20.58亿元，增长近5.5%，农村居民人均年纯收入6792元，同比增长15.2%。

就第二产业来看，支持了重点项目建设，增强企业发展壮大能力。全县税务部门全面贯彻落实各项促进第二产业发展的税收优惠政策，支持了永宁县“工业强县”战略的全面开展。2011年，全县完成工业总产值108亿元，首次突破百亿元关口；实现工业增加值33.3亿元，增长17.3%。在税收优惠政策的大力扶持下，重点项目建设全力推进，支持了产业集群发展壮大。通过高新技术优惠政策的支持，部分企业已发展成行业的领头雁，加快高新技术企业提档升级，增强了赢利能力，提高了国际竞争力。如紫荆花纸业4万吨木浆高档生活用纸一期、北方精工一期、瀛海水泥一期等项目达产达效，新增工业产值20亿元；伊品生物45万吨玉米深加工、建成建材技术改造、泰瑞制药1500吨泰乐菌素和300吨泰妙菌素等项目建成投产；中粮集团2万吨葡萄酒、北方精工二期等项目顺利开展等，这些重点项目的全面建设，直接拉动了制造业的投资和发展，带动了经济平稳增长，促进了社会和谐稳定，助推永宁县成功跨入了西部百强县。

就第三产业来看，全县税务部门全面落实各项税收政策，全力培育壮大了第三产业。2011年，在税收优惠政策的扶持下，万商汽车城、乐从世家家私城、四季鲜农产品综合批发市场、北方国际建材城、吉峰农机市场等大型物流项目逐步运营；中华回族第一街、中华回乡文化园、纳家大院、世界穆斯林商贸城等回族文化旅游品牌逐步叫响；开发了黄河金岸资源，启动华夏文化项目建设等，突出体现了具有集中物流市场销售和回族文化旅游等特色的第三产业逐步发展壮大。

现行税收优惠政策集中体现在促进第一产业和第二产业发展的增值税和所得税中。2011年，永宁县共有195户纳税人享受增值税优惠政策，减免应税销售额113347.42万元，减免税金9849.25万元；124户纳税人享受到了所得税优惠政策，减免应税金5101万元。

第二，产业结构不断优化。在一系列税收优惠政策的推动下，全县的经济结构逐步得到调整和优化。农业基础地位进一步加强，工业经济迈上了一个新的台阶，长期落后的第三产业得到了较快发展，全面促进了产业结构的优化。2011年，全县地区生产总值构成中，第一、第二、第三产业所占的比例分别为14%、60％和26%，而全国地区生产总值构成中，第一、第二、第三产业所占的比例分别为11.3%、48.6％和39.4%。与全国数据比较来看，虽然经济结构得到了不断优化，但是第一产业所占比重下降的速度和第二产业上升的速度超过了全国平均水平，而第三产业比重上升的速度低于全国平均水平。这种变化，虽然不符合产业结构演变理论，但是，符合国际产业结构变化的一般规律，也反映了西部地区工业化、城镇化速度进一步加快的现实，同时与西部大开发财政、税收优惠政策集中于第二产业的政策取向相适应。

当前的税收政策已基本体现了产业结构调整的意图，涵盖了相当一部分龙头企业、弱势企业，但随着产业结构的逐步调整、经济的不断发展和实际税收征管工作的逐步开展，可以发现当前税收政策仍存在不足。

1．税收优惠手段单一。税收优惠手段可以分为直接优惠和间接优惠两种。直接优惠以税额优惠和税率优惠为基础，属于税后优惠，与纳税人的利益挂钩，即纳税人必须盈利才能实际享受到税收优惠，这种税收优惠方式比较单一，缺乏激励作用，主要的方式有低税率、定期减免等。间接优惠以税基优惠和时间优惠为基础，属于税前优惠，是通过对纳税人税基的调整，是激励纳税人调整生产、经营活动以符合一定政策目标的税收优惠方式，主要的方式有税收扣除、加速折旧、准备金制度、税收抵免、盈亏相抵和延期纳税等。

当前适用的税收优惠政策多以直接优惠为主，纳税人为了实现收益，往往会投资到经营期限短、投资规模小、直接回报率高的劳动密集型产业，而对投资期限长、投资风险大、难以享受税收优惠政策等特点的资本和技术密集型的产业投入却相对减少，税收优惠不仅没有起到政策导向的作用，反而在一定程度上影响和制约了高新技术企业的发展，不利于整体产业结构的优化升级。

2．税收优惠范围过窄。第一，中小企业、创业投资企业适用的税收优惠较少。中小企业生产规模较小，所需启动资金相对较少，建设周期短，收效较快，同时能解决大量的就业问题，但当前的税收优惠较多针对高新技术企业或中小高新技术企业，双重门槛将大量具有成长潜力的中小企业排除在外。此外，创业投资属于新兴行业，其对经济的推动作用显著，是高新技术企业的“孵化器”，但相关的税收优惠政策相对匮乏。第二，流转税层面税负较重。当前，促进产业结构调整的税收优惠政策主要集中在所得税方面，而就流转税来看，存在着一定程度的重复征税，税负较重。其一，增值税和营业税间抵扣链条中断，存在重复征税。增值税纳税义务人不得抵扣劳务支出，营业税纳税人也不得抵扣购进的货物，对第三产业的发展造成了不利影响。以望远金属物流园为例，部分经销商以提供物流服务为主营业务，同时零星的从事建材销售，由于其不具备增值税一般纳税人资质，不仅购进的建材原料不得抵扣进项，同时开具给购货方的普通发票也使得购货方不得抵扣进项，无形中增加了服务业企业的税收负担。其二，葡萄酒消费税税负较重。当前为鼓励第一产业特色农业的发展，对初级农产品的增值税进行了减免，而与该政策意图不相符的是，作为以初级农产品为主要原料的葡萄酒产业不仅被征收增值税，还被征收10％的消费税，无疑是沉重的税收负担。

3．限制性政策相对缺乏。税收促进产业结构调整不仅在于税收优惠的鼓励作用，还在于税收的限制作用。目前，税收政策缺乏对高耗能、高污染的企业或项目的限制性政策，为实现环境保护和资源管理只开征了资源税和消费税，对保护不可再生能源的作用非常有限，不利于产业结构的进一步优化升级。

4．现行的部分税收优惠审核期限按级别不等从20～60个工作日，即纳税人在申请税收优惠的一至三个月后，才能切实享受到相关优惠政策。纳税人申请享受税收优惠政策环节过多，时间过长，直接影响纳税人生产经营和享受政策优惠。

1．税收优惠政策审批备案环节复杂，涉及部门较多，流程不够简便。根据现行《税收征收管理法》规定，纳税人应主动向主管税务机关申请税收优惠，提交相应资料，经有审批权限的税务机关审批确认后才能享受相应税收优惠，未按照规定申请或者税收优惠申请未获得有权税务机关审批确认的纳税人，不得享受相关税收优惠。此外，纳税人同时从事税收优惠项目与非税收优惠项目时，能分别核算的，可以享受相关税收优惠，核算不准确的，由主管国税机关按合理方法进行调整，未分别核算的，则不得享受税收优惠。现行《税收征收管理法》对税收优惠政策的执行有严格的规定，这也对纳税人纳税意识和财务素质提出了较高的要求。

2．为纳税人提供高效优质服务不足。促进产业结构调整的税收政策在落实执行的过程中，需要纳税人有较高的纳税意识和财务素质，而现实的情况是，部分纳税人及企业会计不了解可以适用的最新的税收优惠政策，还有一小部分纳税人符合享受优惠政策的条件，但由于企业当年亏损，应纳所得税额为零，则放弃了对优惠政策的申请。这些现象一定程度上反映出了税务部门在税收政策宣传、讲解、辅导和纳税人零距离沟通等优质纳税服务工作中存在缺位。

3．税收执法部门配合不够。促进产业结构调整的税收优惠政策在落实执行的过程中，需要申请、受理、审查、审批、备案和后续管理等多个环节，不仅涉及本单位办税服务厅、税务分局、税政科、政策法规科、收入核算科等多个部门，还涉及本系统上下级多个部门之间的相互协调问题，同时由于第一、二产业大部分缴纳增值税，属于国税局的征管范畴，而第三产业大部分缴纳营业税，属于地税局的征管范畴，这就需要国税、地税部门间形成合力，以保障税收优惠政策落到实处。

4．在执行税收优惠政策的过程中，一定程度上存在着重事前管理轻事后管理、重审批管理轻后续管理的现象，没有形成一套完善的岗责体系，责任不够明确，执法过错责任追究力度不强，随意性和自由裁量权较大，缺乏一定的监督，影响了税收优惠政策全面深入的贯彻落实。

根据产业结构变化的一般规律，结合当前永宁县产业结构的现状，税务部门应及时调整工作思路，纠正工作中存在的缺陷，用足用透现行的各项税收优惠政策，支持地方经济的长足发展，促进产业结构的不断优化。

1．继续优化纳税服务工作意识。为进一步将促进产业结构调整的税收优惠政策落到实处，应注重开展纳税辅导，同时为纳税人提供咨询服务、提醒服务。组织纳税人进行定期辅导和专题培训，宣传税收优惠政策意图，为纳税人讲解税收优惠政策内容及要求的条件，保证纳税人及时了解最新的税收优惠政策；进一步转变治税理念，通过税收优惠政策执行，建立重点企业走访制度，定期深入企业了解情况。通过经常性的税企联系，畅通税企沟通渠道，加强纳税辅导，简化办税程序，积极为纳税人提供各种跟踪服务、动态服务、个性服务，便于及时掌握税收优惠政策的落实情况。同时通过咨询热线、短信、电子邮箱、QQ等便捷方式，及时为纳税人答疑解惑；对于符合税收优惠条件的企业，应积极主动地提醒纳税人申报时间、申报地点、所需要的申报材料以及申报流程。

2．加强税收各部门间的协作。税收优惠政策的审批和管理，涉及的部门多，管理任务较重，部门间存在着管理分工、协调配合不衔接的问题。针对这一问题税收各部门要分工明确，提高执行力，既要保证税收优惠快速高效地备案、审批，又要加强日常管理，防止国家税收收入的流失。审批部门应提高审批效率，保证审批质量，日常管理部门应重视税收优惠政策的追踪管理，对数据信息进行统计和调查分析，及时将政策落实情况反馈给各部门。由于第一、二产业除建筑业外，缴纳增值税，第三产业缴纳营业税，使得国税、地税的职权有所交错。为了保障促进产业结构调整的增值税、营业税、所得税税收优惠政策能达到实效，国税、地税间要形成税收信息共享机制，加强日常管理协作，进一步提高税收工作效能，切实方便纳税人。

3．建立健全税收优惠政策分析评估制度。了解税收优惠政策实施后对税收征管和组织财政收入产生了多大的影响、在相关范围内税收优惠政策对国民经济相关行业和部门产生了多大的经济效应、对相关人群和群体发挥了多大的扶持照顾作用等进行分析评估，准确掌握税收优惠政策的效用性。建立健全分析评估制度，将税收优惠政策的分析评估纳入日常管理工作。效用性是税收优惠的价值所在。税收优惠的效用性是指优惠政策的执行能够达到制定优惠政策的目的，能够促进经济社会发展，体现社会公平价值取向。如果不进行税收优惠政策效用分析评估，就难以对税收优惠政策起到的作用进行准确判断，不利于对税收优惠政策加以改进和合理利用。

4．规范减免税管理。进一步完善岗责体系，明确部门职责，完善跟踪管理机制和责任追究机制。执行大额减免税集体审理审批制度，正确把握政策效用。进一步完善减免税台账，对辖区内享受税收优惠政策的所有纳税人建立详细的信息档案，采集相关监控指标，实施动态监控管理。

（作者单位：宁夏回族自治区永宁县国家税务局）