团队化”管理的实践与思考

杨国政

随着人类社会的发展，专业化分工是先进生产力和发展模式的大势所趋。从中国税收征管发展历史进程来看，深化税收征管改革，实施专业化的税源管理，构建现代化征管体系成为时代发展的要求。立足基层实际，深化专业化管理也是解决基层税收征管资源匹配度矛盾的有效途径。本文深入研究了河南省郑州市重点税源现状和特点，探讨了专业化管理中存在的问题和难题，结合目前重点税源“专业化、团队化”管理的有益探索，提出了几点思考和建议。

河南省郑州市地处中原腹地，是国家确定的中原经济区建设的中心城市。郑州市国家税务局目前辖区内登记纳税人18.37万户，2011年实现税收收入291.87亿元，占河南省国税收入的22.02%。其中，2011年纳入重点税源管理的企业731户，入库税款197.42亿元，占该局税收收入的67.64%。虽然重点税源户数所占比重只有0.4%，但税收比重接近68%。重点税源税收收入对整体税收收入举足轻重，但管理中“人少户多”矛盾突出。据统计，该局7.8％的人员管理着占该市收入近68％的重点税源，管理力量与税源规模相比悬殊。该市重点税源主要呈现出以下特点：

截至2012年10月，郑州市税收收入同比增长15.68%，其中重点税源拉动整体税收增长10.46个百分点。该市12个征收单位中，重点税源税收占总收入比重达70％以上的有8个，部分单位重点税源收入占总量的比重高达93.5%。

从户源管理上来看，2012年，郑州市重点税源企业户数950户，占总管理户18.37万户的0.52%，但税收收入占总量的73.37%。可以看出，重点税源的户源比重极小，但是起着保证税收稳定增长的重要作用。

近年来，重点税源税收主要集中在烟草、电信、金融、煤炭、汽车、电力、有色金属、商业、房地产、专用设备制造等十个行业，与郑州市产业结构高度一致。2012年前10个月，十大行业共计入库税款180.97亿元，占重点税源收入的85.39%，占全部税收收入的61.9%。

2012年1月至10月，郑州市重点税源税收收入累计增收26.44亿元，其中收入前5名企业合计增收额为27.2亿元，占重点税源中全部增收额的102.87%，成为重点税源中税收增长拉动的主要力量。

目前，全国的重点税源专业化管理机构不尽统一，工作职责尚未规范，仍由多个管理部门参与重点税源分析、评估或管理工作，建立规范高效、分级负责的内部组织机构问题亟待解决。此外，权责明晰、统筹协作的工作职责也需要明确。目前，各单位对重点税源管理都高度重视，但在由谁实施和如何具体实施的问题上仍存在认识偏差。核算、征管、税政法规等部门都对重点税源企业各自制订管理办法和标准，多部门管理反而弱化了对重点税源企业的专业化管理质量和效率。重点税源管理事权的不明确和各部门之间的业务边界模糊，是重点税源“专业化”管理无法全面深入实施的最大障碍。

目前，信息管理水平不能满足工作需求。在内部，税务机关重点税源管理系统实现了部分数据采集和分析功能，但是数据采集仍处于人工采集阶段，数据钩稽审核功能不足，行业风险分析评价指标太少，缺乏个性服务数据采集和分析内容。在外部，许多大企业开发了财务核算和经营管理一体化软件，而税务机关对企业多样的内控软件了解不多，一方面缺相关的技术专家，另一方面也没有开发出具有针对性的管理软件，使税务机关对大企业的管理效果受到一定限制，在企业规模庞大的经营业务、复杂的运行机构和信息高度封闭的情况下显得有些力不从心。

税务管理人员素质亟待提高。随着企业发展的日益规范，维权意识和纳税意识日益加强。许多大型企业内部核算体系不仅庞大，而且日益细化。同时，许多企业集团机构庞杂，分支机构分布在不同地区和区域，给税收管理带来了极大的难度。大企业的财会、税务人员面临优胜劣汰的就业竞争压力，在业务技能学习的积极性和能动性上远远超过稳抱“铁饭碗”的税务工作人员。同时，随着信息化的发展，企业往往能第一手拿到税收法律、法规政策，开展税务筹划。面对这种形势，税务机关急需一批“团队化”“专家型”的管理队伍，不仅要熟悉税收政策，还要具备信息技术应用、国际税收、外语、财务管理、会计、审计、企业管理、法律等多方面知识，具备丰富的征管实践经验。从目前情况看，重点税源管理人员距离以上工作标准还有很大的差距。

在美国，大企业不仅能享受普遍的纳税服务，还能享受个别信函裁定、行业问题解决程序、预约定价安排等个性化服务和申报前协议合规性保证程序、快速解决机制等专属服务。从中国实际情况来看，税务部门针对大企业的纳税服务还不够全面和深入，对大企业普遍要求的税收政策确定性问题、税收执法的一致性问题等，没有专业的服务产品来应对。如何根据中国税制现状，对大企业纳税服务重新思考和定位，仍需进一步探索。

近年来，郑州市国税局努力探索重点税源管理新模式，实施重点税源集中管理，强化行业分析，探索大企业预警分析模型和税收评价体系，积极组建重点税源“专家团队”，为大企业提供个性化纳税服务，主要做法是：

按照《郑州市国家税务局2012年税源专业化管理工作安排》要求，“明确三种机构职能调整方案……对重点税源实施集中化管理……重新配置征管资源。”目前，我局已有11个县（区）局分别在收入核算部门或税务分局实现了“团队化”集中管理，并充实了征管力量。如管城区国税局抽调10人充实到收入核算部门，成立重点税源管理分局。集中管理模式改变了以往重点税源按所在区域划归税务分局管理的模式，打破条块分割，成立重点税源管理团队，按行业划分小组集中管理，从数据采集、税收预测、疑点分析、风险评估到纳税服务，对重点税源实行一体化管理。

一是组建行业分析小组，全市建立了12个行业分析组，紧紧抓住活情况，全面掌握行业发展动态。二是开展行业风险分析。例如通过煤炭行业风险专项分析工作，分析了全市煤炭行业经营形势、销量、价格走低、电价、工资上调情况、“4.28”事故对行业的影响以及地区差异，还排查出煤炭行业各类税收风险点，为煤炭行业管理奠定了基础。三是建立行业数据采集及分析模板，规范和指导基层重点税源行业管理。选取全市56户具有代表性的企业作为行业管理监控分析上报企业，采集收入、产销量、产品价格、成本费用、利润及有关财务指标作为分析指标，并由市局制作分析模板，指导基层深入开展重点税源分析，重点税源专业化管理逐步铺开。

以重点税源风险派单为抓手，开展风险预警管理。利用用电量预警、非重点税源企业预警分析、资本利润率预警、增值税税负预警、销售收入大与用电不匹配、国地税比对差异过亿、成本费用率等多项指标筛选高风险企业。依托各级集中管理机构，在全市开展统一派单、统一评估。2012年，由市局统一下发风险派单三批次，集中开展所得税评估及重点税源纳税评估，共评估入库税收合计2.13亿元。

郑州市国税局通过集中重点税源管理和信息技术人员组成开发小组，开发了“郑州市重点税源管理系统”。一方面，将全市三级重点税源企业有关信息纳入系统；另一方面，从市政府经济税源平台获取工商、地税、房产、医疗等信息数据，通过数据处理和分析，自动提取大企业管理中的涉税风险点，为重点税源风险管理提供了数据来源。

在集中管理和行业管理的基础上，“团队化”的专家队伍深入研究了部分行业的经济发展特点、税收特点和涉税风险点等，总结出企业需要的税收政策和纳税辅导要点，有针对性地向大企业提供纳税服务，如金水区国税局编发的《大企业专业化管理暨分行业税收风险防范指南》，分行业为纳税人提供事前的税收风险服务，得到了企业的好评。

2012年7月26日召开的全国税务系统深化税收征管改革工作会议，将构建现代化税收征管体系作为深化征管改革的核心，并明确提出以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，积极构建现代化征管体系。会议提升了大企业管理和重点税源管理的地位，对提高大企业税收专业化管理水平提出了明确要求。如何在国家税务总局整体设计思路的基础上抓好落实，建立起重点税源专业化管理的明晰框架和具体内容，成为摆在“税务人”面前的一道新课题。在认真领会全国税收征管工作会议精神的基础上，结合工作实际，参考发达国家在重点税源管理方面的做法，提出以下几点思考和建议：

按照总局要求，大企业管理要“遵循统筹管理、分级负责、实体运作的原则，设置大企业税收管理专门机构，明确总局、省局和属地税务机关对大企业的服务和管理职责，对不同类型大企业实施分级管理。建立健全上下级税务机关之间、内部各部门之间、国税局地税局之间职责分工明确、运转协调顺畅的工作机制……”。由此可见，合理高效的组织机构及职能分工是保证重点税源专业化管理的基础。建议重点税源管理专业化改革可以尝试将原来分散的属地管理形式转变为跨层级的统筹管理形式，实现服务与管理的高效运转。

一是探索重点税源专业化管理模式和工作机制。参考美国“行业＋地理分布”管理模式，在按行业服务与管理的前提下，兼顾各个行业在地理上的分布情况，依据其地理集中度来重新设定行业分局的管辖范围和业务边界。建议省、市局重点税源管理局可按照一定的标准，集中管理具有行业代表性的大企业和集团企业；全程实施分析监控、风险管理、纳税评估和纳税服务工作。同时肩负辖区内重点税源整体的指导和管理工作，这样一方面可以提高特大型企业的管理层级，提供更好的纳税服务，另一方面可以通过集中的“团队化”管理，建立行业管理指标和模型，供基层参考。建议县（区）局重点税源管理分局，按照“行业＋地域”的指导思想，根据各地区域经济特色，选取辖区内的优势行业作为主要行业管理单位，同时也要对辖区内的各个行业的大企业进行管理。此举既可以突出行业管理的重点，又可以相应降低税收成本。二是建立起与重点税源管理工作职责和管理机制协调统一的组织机构。要进一步明确省、市级层面重点税源管理机构职责，统一明确县（区）局重点税源管理的组织机构，对各级重点税源的工作职责给予明确。三是在设置机构职责时要充分考虑与其他管理职能部门的具体职责分工、工作协调、相关信息及文书传递的流程。建立起全局互动、统筹管理的重点税源管理格局。

重点税源税收风险管理旨在提前防范和指导，将事后管理和检查为主转变为防控和管理相结合的全过程税收风险管理，提升管理效能。充分运用税收风险管理这一解决管理对象复杂性与征管资源有限性矛盾的有效工作方式，以风险为导向，从大企业的特殊遵从风险出发，构建事先风险防范、事中风险控制、事后风险处理的风险防控体系，根据风险管理的要求合理配置税收管理资源，提高管理的针对性和有效性，降低税收风险和征纳成本。

一是要充分发挥重点税源监控管理和分析的职能作用。在宏观上，建立税收质量评价体系，对整体税收尤其是大企业的税收征管质量开展评价，确定一个地区或者行业的税收质量。二是以信息管税和风险管理理念为指导，充分利用信息化手段，强化重点税源风险预警分析。即在微观上，探索建立重点税源风险评估模型，不断增加和充实风险评价指标，通过多个指标的综合印证，确定高风险企业名单，划分重点税源企业的风险层级，同时要不断优化预警反馈机制，保证风险管理环节的完整性。三是打牢重点税源管理基础，开展重点税源分析档案管理工作。构建起行业分析与“一户一策”分析相结合、预警风险评估相补充的重点税源管理模式。

随着政府整体职能进一步向“法治型”“服务型”转变和国税部门“执法加管理”向“管理加服务”的转变，各级税务机关逐步认识到优化纳税服务，有利于促进征纳双方的良性互动和合作遵从。美国联邦税务部门将大企业管理的目标定位在尽早与大企业就财务会计和税收处理不一致的事项进行沟通，满足纳税人涉税事项处理确定性、一贯性、及时性的需求，提高纳税人的遵从度。各级税务机关应紧密结合税收政策，充分发挥重点税源管理职责，强化纳税服务意识。针对重点税源企业涉税业务较多、涉税政策较强等特点，为重点税源企业提供需求个性化服务，将重点税源管理与纳税服务紧密结合。

一是服务先行，将纳税人的涉税诉求放在税收征管工作的首要位置；二是信息公开，透明、公开、无障碍的信息传递，有助于降低企业涉税风险和税务机关成本；三是个性化服务，根据工作实际为大企业提供个性化服务菜单，提升纳税服务层级。

结合信息管税要求，提升重点税源管理的信息化水平，依托数据共享，提高税源管理精细化程度。在“信息管税”的大背景下，税务机关只有掌握大量的、有效的涉税信息方能管全、管细、管好现有税源。目前重点税源纳税人因规模较大，不论是外部涉税信息还是内部管理信息相比一般纳税人都较多，更需要信息化来支撑税收管理。外部，需要加强与地税、银行、建委、房产等部门进行信息交换的力度，建立外部涉税信息交流机制；内部，要按月组织各业务科室、管理部门将日常工作信息数据，以及各自通过外部第三方获得的信息进行交流、互通有无，为日常管理积累数据信息。内外结合编织重点税源信息控管网，对股权转让、资本利得、限售股转让、房产等重点领域，实现“一点动全网动”监管格局，确保运用信息的及时性和实效性。

广泛开展日常培训、专题培训，进一步提升重点税源管理人员整体素质。培训要注重实际效果，课程选择应与实际工作、经济发展形势等紧密结合，选择税收、财会、金融、实战案例等具有实际指导意义的培训课程开展培训。围绕行业税收政策、行业风险点、分析技巧、评估技巧、软件操作使用方法等重点项目，有计划地提高人员素质、不断提高队伍的专业化管理能力。还可以依托行业管理小组定期组织讨论和学习，会诊案件，交流分析疑点数据，发掘内部人才潜力，开展学习交流，相互启发，共同提高专家团队的整体实力。

（作者单位：河南省郑州市国家税务局）