政府级次研究的基本思路

一、政府级次研究的基本思路

研究地方政府层级结构可以沿着两条思路进行：第一，从行政管理角度来看，根据管理半径和管理成本，自上而下地确定政府的级次。政府级次的多少取决于是否有利于提高治理的公平与效率。第二，以地方自治为前提，从有利于地方公众的偏好显示和地方公共产品的效率提供出发确定基本供应单位，在基本供应单位基础上再组建更高层次的供应单位。

（一）自上而下的行政管理角度

在行政的中央集权体制下，按照行政隶属关系建立起来的各级政府对上负责，因此，自上而下确定管理半径是合理的选择。在此基础上确定的政府级次越多，管理链条越长，同一层级政府的管理效率越高而整个管理系统中信息失真越严重；政府级次越少，同一层级政府的管理半径越大，管理成本越高而管理效率低下。而随着信息技术的发展和管理理念的更新，基于行政管理理论的政府级次结构分析也开始倾向于推行扁平化管理（杨之刚，2006）。

上述理论的基本出发点是减少行政成本，提高行政效率，适应上级政府的管理需要。虽然不是站在维护中央权威的立场上，但是考虑的不是地方公众，而是行政本身，目的是提高治理的公平和效率。张千帆（2008）认为，统治效率存在着客观的限度。中国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方千米以上的有8个，人口在5000万以上的有9个，相当于其他中等国家的规模，因而有必要削减某些省的规模、增加省的数量。从美国等国的经验来看，中央以下的省级单位数量可以控制在50～60个之间，省以下的县级单位应该控制在100个以内。我国目前有30多个省级单位，平均每个省（含直辖市和自治区）管辖大约10个地级市和90多个县级单位。如果将我国的省级单位数量扩大一倍，那么每个省内县的平均数量在50个左右，显然就处于省政府的有效管辖能力范围之内。

（二）自下而上的地方自治角度

在地方自治的前提下，根据地方公共产品的供给效率和地方公众的偏好显示确定基本的供应单位。多个基本供应单位合并组建一个更大规模的供应单位，或者多个基本供应单位协商组建一个更大规模的供应单位或“多个特殊目的区”，将一部分跨区域公共服务的供应职能让渡给这个机构，但同时保持基本供应单位的存在（杨之刚，2006）。

由于行政治理边界具有确定性，而地方公共产品的提供往往会超越辖区边界，因此，FOCJ（Functional Overlapping Competing Jurisdiction）模型近年来在欧美等国尤其是大城市地区的公共事务治理中被广泛应用。FOCJ即功能性重叠竞争辖区，此种模式是基于单一服务，超越行政辖区自然边界的一种地方公共产品的提供方式。

麦金尼斯（2000）提出了一个最有利于实现地方政府职能的“多中心”组织结构。也就是允许社会成员按照自身偏好并根据所需要的每一种公共产品和服务的特征建立、选择和改变供应和生产单位，使之能够选择最适于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者。在多中心体制下，地方公众可以同时是多个供应单位的成员，不同的供应单位根据各自供应的公共产品和服务的性质分别创立，具有不同的规模。地方政府可以被视为基本供应单位，而行政辖区内或跨辖区的供应组织则可称为可选择的供应单位，可选择的供应单位比如美国的特别目的区政府。

总之，自下而上的思路基本点在于确定辖区规模，再根据规模经济和外部性来组建更高层级的政府。这种思路下的地方政府设置对选民负责，目的是更好地满足地方居民的公共需求。