我国利用外资与环境保护政策的效果分析

11.3　我国利用外资与环境保护政策的效果分析

11.3.1　主要环境指标

1.工业废水排放

随着经济社会的发展，我国面临着越来越严峻的水环境问题，水资源短缺与水污染日益突出，严重制约着我国的可持续发展，而工业废水是我国水环境污染的重要污染源。2000年，全国工业废水排放量为194亿吨;2005年，全国工业废水排放量为243亿吨，较2000年增长了25个百分点，2001—2005年的年均增长率为4.65%，其中，增长最为显著的是2005年，较2004年221亿吨的工业废水排放量增加了9.95%。而2006—2010年的工业废水排放增长率下降了0.43%，除了2007年和2010年分别较上年增长了2.66%和1.28%以外，其他年份均为负增长，说明工业废水排放量减少，工业废水污染有了一定程度的下降，其中，2009年的工业废水排放量为234.5亿吨，较2008年减少了7.2亿吨，低于2005年的排放水平。但是，与发达国家工业废水排放量相比，中国的水污染防治仍然不够高效——中国每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍。

从工业废水排放达标量来看，2000年，全国工业废水排放达标量为149亿吨，到2005年，增长了近50%，达到222亿吨，2001—2005年全国工业废水排放达标量年均增长率为8.39%，但是由于达标量已经比较高，因此2006—2010年的增长率有限，年均增长率仅为0.42%。由图11－1可以看出，虽然工业废水排放达标量在2006年以后没有出现显著的增加，但是其与工业废水排放量之间的差距在不断缩小。从这一方面也反映出我国利用外资的政策起到了较强的作用。

工业废水排放达标率是指城市(地区)工业废水排放达标量占其工业废水排放总量的百分比。由图11－2可以看出，工业废水排放达标率在2000—2005年间出现了显著的上升，2000年，工业废水排放达标率为76.90%，但是，到2005年则达到91.36%的较高水平，较2000年增长了14.46个百分点。从2007年开始，工业废水排放达标率持续上升，到2010年，全国工业废水排放达标率为95.33%，说明我国的污染防治工作治理成果明显。

图11－1　2000—2010年工业废水放排量和排放达标量(亿吨)

资料来源：历年《中国环境年鉴》。

图11－2　2000—2010年工业废水排放达标率

资料来源：历年《中国环境年鉴》。

2.工业废气排放

由于外商直接投资带来的工业发展，使得工业废气的排放量也不断增加。2000年，全国工业废气排放量为138 145亿标立方米，2001—2005年的年均增长率为14.31%，2006—2010年的年均增长率为14.28%，仅减少了0.03个百分点，这主要是由于2006年和2010年工业废气的排放出现了较大的增加，分别为330 990亿标立方米和519 168亿标立方米，较上年分别增长了23.05%和19.06%。

图11－3　2000—2010年工业废气排放量(单位：亿标立方米)

资料来源：历年《中国环境年鉴》。

二氧化硫排放量则以2006年为分水岭，明显分为两个阶段(见图11－4)。2000—2006年，工业二氧化硫的排放量总体处于上升趋势，从2000年的1 613万吨增加到2006年的2 235万吨，从2007年开始，二氧化硫排放量不断减少，排放度逐年下降，2010年仅为1 864万吨，基本下降到2004年的水平。体现在国家主要污染物减排约束性指标政策的引导下，节能低碳已经取得成效。

在工业废气的主要污染物排放量中，二氧化硫的排放量相对较高，二氧化硫排放量居前几位的行业有电力热力的生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、石油加工炼焦及核燃料加工业。上述6个行业的氧化硫排放量合计占工业二氧化硫排放量的88.5%。^[1]

图11－4　2000—2010年二氧化硫排放量(单位：万吨)

资料来源：历年《中国环境年鉴》。

3.工业固体废弃物排放量

经济的高速发展使城市面临着资源短缺和环境污染的巨大压力，其中，固体废弃物作为城市环境污染的主要来源之一，更是成为制约我国建设环境友好型社会的瓶颈之一。工业固体废弃物排放量从2000年的3 186万吨逐年下降到2007年的1 197万吨，其中，下降幅度最大的为2003年，较2002年减少了26.34%，但是2008年工业固体废弃物排放量却出现了剧增，达到7 818万吨，是2007年的6.53倍。虽然2009年和2010年的排放量较2008年分别下降了713万吨和2 836万吨，但是与2000年相比，仍然是相当高的。说明利用外资的政策并没有减轻工业固体废弃物对环境的污染。

4.环境污染治理

随着环境问题日益引起人们的关注，国家和企业都加大了治理污染的投资力度，“十一五”期间，我国环境污染治理投资增长89.5%。由图11－6可以看出，2000—2010年污染治理项目投资额出现了一个先上升后下降的过程。2000年污染治理项目当年完成投资额为239.4亿元，2001—2005年的年均增长率为17.24%，其中增长最多的是2005年，为48.72%，投资额达到458.2亿元。2006—2010年的年增长率为－2.15%。从2008年起，污染治理的投资额就出现明显的下降，2010年的投资额为397亿元，较2009年下降了10.28%。

图11－5　工业固体废弃物排放量(单位：万吨)

资料来源：历年《中国环境年鉴》。

图11－6　2000—2010年污染治理项目当年完成投资额(单位：亿元)

资料来源：历年《中国环境年鉴》。

2000年，工业污染项目当年完成投资额239.4亿元，其中，治理废水、废气和固体废弃物完成投资额分别为109.6亿元、90.9亿元和11.5亿元，分别占投资额的51.70%、42.88%和5.42%。到2010年，工业污染项目当年完成投资额397亿元，其中，治理废水、废气和固体废弃物完成投资额分别为130.1亿元、188.8亿元和14.3亿元，分别占投资总额的39.05%、56.66%和4.29%。由图11－7可以看出，工业污染治理项目中，用于治理废气污染的比例逐年增大，用于治理废水和固体废弃物的比例则出现减小的趋势。因此，工业废气的治理，尤其是二氧化硫的减排出现了明显的成效。

图11－7　2000—2010年治理废水、废气和固体废弃物的投资比例

资料来源：历年《中国环境年鉴》。

11.3.2　分地区利用外资对环境污染的影响

我国东部与中、西部地区在利用外资上有明显差异，改革开放初期，国家在财政、税收、信贷和对外开放等方面给予东部地区较多的优惠政策，使东部地区在吸引外资上有明显的优势，大体占全国的87%。但是，随着东部地区土地、劳动力成本的上升，其劳动密集型行业的竞争优势也在逐步丧失。相比较而言，中、西部地区在土地、能源、劳动力成本方面仍然具有优势。此外，随着西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略的实施，中西部地区承接外商投资的能力进一步提高。外商投资的转移必然对不同地区的环境变化造成影响。

北京工商大学世界经济研究中心2008年7月28日发布的《中国300个省市绿色GDP指数报告》表明，中国城市发展资源效率水平普遍偏低，绿色GDP排在前10位的城市深圳、北京、广州、上海等大都在东部地区。排名最后的10个城市都来自中西部地区，存在明显的地区差异。数据显示，成都、重庆的工业废水和工业烟尘排放排在首位，这表明中国东部的环境污染已经向中西部地区转移。

图11－8　2003年与2010年东中西部地区工业废水排放量占比

资料来源：《中国环境年鉴》。

图11－8比较了2003年和2010年三个地区工业废水排放占比，可以看出，2003年，东中西部地区工业废水排放分别占全国排放比例的51%、26%和23%，到2010年，东部地区的排放占比上升了2%，西部地区的排放占比下降了2%，中部地区保持不变。

比较2003年和2010年东中西部地区工业废气排放占比(如图11－9)，可以看出，2003年东中西部地区的废气占全国的排放比例分别为51%、27%和22%，到2010年，东部地区的排放比例下降了4%，占全国废气排放的47%，中部地区的废气排放比例下降到25%，而西部地区的废气排放上升了6%，达到全国的28%，这一方面是可能是由于投资西部地区的外资额增加，另一方面与西部地区利用外资的环境效率较低有关。

从工业废气中二氧化硫的排放比例来看，2003年，东中西部地区二氧化硫的排放比例分别为41%、25%和34%，到2010年，东部地区二氧化硫的排放比例下降了5%，中、西部地区的二氧化硫排放比例分别上升了3%和2%，体现外资转移对中西部地区大气污染的影响。

图11－9　2003年与2010年东中西部地区工业废气排放量占比

资料来源：《中国环境年鉴》。

图11－10　2003年与2010年东中西部地区二氧化硫排放量占比

资料来源：《中国环境年鉴》。

由图11－11可以看出，东部地区的固体废弃物排放量较中西部地区少得多，只占全国的5%。2010年中部地区固体废弃物排放量较2003年减少了12%，而西部地区则由57%上升至69%，可见，外资在拉动西部地区经济增长的同时，对西部地区的环境污染也不可忽略。

11.3.3　利用外资政策取得的成效及不足

自2005年起国家颁布了一系列利用外资的政策文件，引导外资的地区流向与产业流向，以减少外资对我国环境产生的负面影响。总的来说，这些政策取得了一定的成效：

图11－11　2003年与2010年东中西部地区固体废弃物排放量占比

资料来源：《中国环境年鉴》。

(1)工业废水、废气污染增速有了一定的下降。《中华人民共和国水污染防治法》明确将排污许可证作为控制污染物排放监管的重要行政手段，使得工业废水排放量增速减缓，达标率不断上升，《中华人民共和国环境保护法》和《固体废弃物污染环境防治法》等一系列法律的颁布和实施将一些污染密集型的企业阻挡在国门之外，加强了对我国的环境保护。

(2)加快了循环经济这一科学发展观的实践与进步。国务院、发展改革委以及科技、环保等有关部门支持引进国外发展循环经济的核心技术，鼓励企业积极引进和消化、吸收国外先进的循环经济技术，加快新技术、新工艺、新设备的推广应用。目前，我国利用的外资绝大部分来源于发达国家，发达国家在发展循环经济、治理环境污染方面已经有了相当丰富的经验，在开发使用环境污染控制的设备、产品方面也处于领先地位。污染密集型的外资企业运用的生产和污染消除技术通常比东道国本地的企业更先进，也更有利于改善环境。外资企业将这些理念及设备带入中国，通过外商直接投资加强技术溢出，刺激了中国经济的发展。

(3)随着我国利用外资在区域结构方面进一步平衡，东部地区环境污染程度降低。长期以来，东部地区实际利用外资占全国的80%以上，中西部地区实际利用外资不足20%，使得FDI的区域分布呈现出非均衡性，环境污染也出现明显的东高西低的梯度特征。根据上文东中西部2003年和2010年的比较可以看出，东部地区的环境污染有了一定程度的下降。利用外资“十一五”规划要求加强对外商投资产业和区域投向的政策引导，强化落实节约资源和保护环境。通过加大对中西部的政策倾斜力度将东部地区的劳动密集型产业转移到中西部，使东部地区的环境得以改善，同时也方便东部地区进行产业升级。

虽然在利用外资减少环境污染方面我们积累了一定的经验，取得了一些成效，但是仍然存在着诸多不足之处：

(1)引进外资造成的环境污染问题仍然比较严峻。伴随着FDI的引入及产业转移，相当一部分污染密集型产业也转移至我国，污染密集型产业产生了大量的废水、废气和固体废弃物，破坏了生态环境。虽然我国颁布了一系列法律法规，加强外资企业社会责任建设，倡导外资企业加强环境保护，但是取得的成效十分有限，而地方政府为了政绩也不会对外资企业社会责任做出过多的要求。

(2)中西部地区，尤其是西部地区的污染进一步加重。在2008年国务院修订的《中西部地区外商投资优势产业目录》中，要求提高利用外资质量，注重与《外商投资产业指导目录》的衔接，贯彻落实科学发展观，防止严重污染环境和高能耗、高物耗、资源消耗大的产业和项目及落后工艺、设备向中西部地区转移。但是，这一政策并没能避免中西部地区粗放型的吸引外资方式。先污染后治理是东部经济发展中的普遍现象，以高污染、低技术的方式发展工业，虽然无须为环境保护付出高额成本，短期内是拉动GDP增长的性价比较高的方式，但是长期将对经济和人民的生活产生重大的不利影响。在东部某些地区已经有了前车之鉴，而现在西部地区的发展中也出现了这样的现象。

(3)外商投资的产业结构仍需进一步优化。外资仍然集中在制造业领域，服务业吸引外资的比重较低;外资集中在中低档加工制造环节，研发特别是原创性的研发投入较少。商务部办公厅《关于2008年全国吸收外商投资工作的指导性意见》鼓励外商投资装备制造、新材料制造等高新技术产业，但这些高技术的制造业并没有取得较大发展，部分外商投资于高消耗和污染性的项目，这些都不利于我国经济发展方式的转变。