公共管理运作方案的决策

一、公共管理运作方案的拟订

当公共管理目标确定后，公共管理的主要任务就是运作方案的决策。决策是公共管理的关键性工作，是在发现和确定问题的基础上，通过详细分析造成问题的原因及其目前的状况，找到各种可能的解决办法，最后决定最佳的问题解决方案并将这种方案转换成为有效的行为。

决策是指，为了实现特定的管理目标，在对可能性进行客观调研和分析的基础上，依据所掌握的充分信息及实践经验，对影响管理目标实现的各种因素进行分析、判断和选优后，对所应该采取的行动作出决定。［1］

根据决策学理论，决策存在于所有的管理活动中。或者说，在任何管理活动中，决策是经常性的行为，决策就是决定问题的解决方法和途径的过程。公共管理的决策具有以下两个重要特点：

第一，公共管理决策是程序式决策。对决策过程性质的认识主要有两种观点。一种观点认为，决策主要是直觉和创造性活动的结果，是一种艺术；另一种观点认为，决策是一个理性过程，包括基本步骤的要求，而直觉式决策是不可能划分明显的思考步骤的。这两种观点都有一定的道理。据此，决策可分为程序式和非程序式两大类，程序式决策是理性决策，非程序式决策是直觉性决策。［2］

公共管理中面临的大部分问题是经常和重复出现的。在公共管理决策过程中，公共管理人员必须进行充分的理性思考，并完成选择程序。相应的决策是通过各自的权责分工、操作流程、日常事务规划和组织机构配置去实现的，所以是程序式决策。程序式决策遵循相对稳定的执行程序，不可能更改，最多在时间上发生变化。而非程序式决策则不遵循固定的程序，它打破决策常规，带有极大的非理性和直觉色彩，常常是针对新的问题和突发问题。同时，在公共管理中，决策是集体作出的，分工负责和专业化使得参与决策的管理者在决策中的作用比较有限，因而决策主要是程序式的，只有在极其个别和特殊紧急的情况下才会出现非程序式决策。民主程度越高，公共管理决策的程序化则越强。

第二，公共管理是公开化决策。公共管理机构是在受社会公众的委托和授权的基础上，实施对社会公共事务的管理，其决策过程及结果应该充分反映社会公众的利益和要求，因此，公共管理的决策过程必须是公开透明的。公共管理决策的公开化是实现社会公众参与公共事务管理有效途径和必要条件，是预防公共管理决策失误的重要保证，是对公共管理机构进行社会监督的基本前提。

公共管理决策的公开化应该在以下四个方面得到体现：第一，信息公开。公共管理机构应该规范化地向社会公开与公共管理决策相关的各种信息，包括决策目的、资源运用、操作程序等信息。第二，主动沟通。公共管理机构应该建立与社会公众进行沟通的平台，在决策之前充分了解社会公众实际的要求和可能的反应，同时要使社会公众能够较为便捷地获得公共信息。第三，积极回应。公共管理机构应该了解社会公众对决策的反应，采取开放的态度充分听取来自社会各个方面的不同声音，并以积极的态度回答社会公众对决策行为和决策结果的质疑。第四，接受监督。公共管理机构应该自觉接受社会各方面的监督，必须认真接受社会质询。

在理性决策中，第一个步骤是拟订方案。拟订方案是一个过程，要解决“做什么”“谁来做”“什么时间做”“什么地点做”“怎么做”等问题的，属于技术性决策阶段。

拟订方案是指，对决策目标进行深入具体的分析、假设、推理和判断，为实现决策目标而准备一系列行动方案的过程。

拟订决策方案应具有如下几个特征：第一，围绕决策目标必须拟订多种方案。拟订方案是为实现决策目标服务的，而决策必须是“对策”的“决定”。如果只拟订一种方案，就无所谓“决”，“决”是在若干方案中对比决出的，所以拟订方案必须要拟订多种备择方案。第二，拟订方案的同时要同步对方案进行检验和审定。公共管理活动必须要形成实际后果，假如不能及早地检验和修正行动方案，尽可能将错误消灭在行动之前，就轻率地付诸行动，即使最后发现了错误，客观上已造成了无法挽回的损失。公共管理的实施会对整个社会造成影响，一旦失误，其消极后果十分严重。第三，拟订的方案是以预见性来指导实践的。拟订方案是规划未来做什么和怎样做的，必须要有预见性。所谓预见性，就是拟订方案时要充分考虑现实条件和预见未来趋势，努力拟订出可行可靠的方案。公共管理决策面临着大量新的公共问题，并没有现成的做法和模式，更需要科学性和预见性。

因此，拟订方案的作用体现在两个方面：第一个方面，拟订方案是为实现决策目标而寻求的有效途径。合理的决策目标是科学决策的前提，任何决策都是为了达到既定的目标，没有目标就无从决策。而要达到既定的目标，就必须根据预测，构想达到目标所必需的途径。从寻求、选择、预测到构想成功这就是拟订方案的过程。第二个方面，拟订方案是决策的间接来源和依据。决策的关键是选优，选优就必须在多种方案对比的基础上进行，没有比较就无从选优，所以每项决策都应有多种备择的方案，而多种备择方案的构思、设计就是拟订方案的过程。也就是说，决策是从所拟订的方案中选出来的，任何一项决策所依据的就是拟订的备择方案。

拟订方案需要遵循目的性原则、可行性原则、整体详尽性原则、互相排斥性原则。

目的性原则就是要求拟订备选方案时必须对准决策目标，拟订方案时是有目的、有意识地针对目标，针对为解决问题所确立的目标，因为目标是决策的前提和基础。

可行性原则就是要求拟订方案时必须从实际出发，根据决策环境的主客观条件以及发展过程中的可能变化，对方案进行深入分析，对后果进行准确评估和论证，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。

整体详尽性原则就是要求拟定的方案应当包括所有实际上可以实施的方案，也就是说，所有通向目标的途径不能遗漏。决策方案是供决断和选择的，方案多了才能有比较，有比较才有鉴别，才能保证方案择优时从中选出最优方案。否则，如果拟订的备选方案整体上缺乏详尽性，就不能保证最后选择的方案是“令人满意的”。

互相排斥性原则就是要求拟订的各个备选方案的内容应各自独立、相互排斥，不能只有形式上的不同而无实质上的不同。这样，才能进行选择和必须进行选择，选择才是有意义的。

在拟订方案过程中必须满足三个基本要求。

首先，方案要具体和明确。在拟订方案时经过精心设计的备选方案中，包含着最终决策所要执行的方案，所以，拟订的方案一定要详细和具体，每一个方案要以确切的定量数据来反映其效果。方案中不但要说明所处的客观环境条件及其可能的变化、适应这种变化应采取的措施和办法、在不同的环境条件下所能取得的效果、实施方案时所要付出的代价、各种约束条件以及如何尽可能地克服实施过程中可能产生或必然产生的副作用，还要说明方案实施的具体时间、阶段及各种要求。一般而言，方案越是具体和详细，实施时就越能取得较好的效果。

其次，方案要多样化和有层次性。方案的多样化是指所拟订的各个方案要有各自的特点，并且这种具有特点的方案要尽可能多，这样才能为最终选择留下较大的回旋余地。方案的层次性是指在较为复杂的决策中，在总目标之下应有子目标，子目标是实现总目标的途径和办法。同时，子目标的实现也要拟出具体的措施和办法。这样，才能避免决策方案的抽象空洞，使总目标的实现落到实处。

再次，方案要有新意和创造性。公共管理不断面临着由于社会经济发展所带来的新情况、新问题，需要用新的思路和办法去解决。即使对于老问题，也应该有更新更好的解决办法。因此，方案的“新”意，也就是决策中的创新，决策者要跳出旧观念、旧定势的束缚，制定出有创造性的、有新意的方案来。

拟订方案作为决策程序的一个环节，必须保证其可行可靠，才能确保其他环节的正常运行。当然，对决策程序的其他各个环节都应该进行可行性分析，但是，拟订方案时的可行性分析尤其必要。从实际的公共管理决策过程来看，可行性分析是拟订方案时不可少的环节。通过可行性分析对方案的选择进行周密的评估和慎重的论证，从而使方案的实施有切实的操作性并有最大成功的可能。可行性分析技术是公共管理决策技术中最重要的技术之一，是实现决策科学化的重要手段。

可行性分析是指，对决策环境实际的主客观条件以对决策方案有无承受能力进行分析的方法。

可行性分析具有如下特点：（1）超前性。为了确保决策方案的可靠性、价值性和优越性，要加强事前的分析和研究。（2）调整性。通过对各方面的精确分析，对所拟订的方案经过对比和优化，对不合理的地方加以修正，对合理的部分加以肯定，使可行性分析的过程变成对方案进行调整修正的过程。（3）有效性。因为可行性分析对决策方案的精确度有着许多要求，所以，凡是经过可行性分析的决策方案，一般获得成功的把握都比较大。

二、公共管理方案的抉择

方案抉择是指，决策者在对智囊团的制订的多种备选方案进行全面的对比和评价基础上，最终确立一个最满意方案的工作。

公共管理的方案抉择要注意以下方面：第一，拟订的各种方案是不同思路的产物，各具特点，各有所长。决策者从中选出一个满意方案，或者把各个方案的优点加以综合，组合成一个最优方案，这也是抉择选优。第二，在各种被选方案中，尽管满意程度难以确定，但必然存在着相对优劣，决策者要善于决断、敢于决断、切忌犹豫不决、难以取舍。第三，任何备选方案都是主观意志的产物，最优方案的确定也是主观意志的产物。在没有经过实践检验之前，只是“最满意方案”。决策者在选优时不能求全责备，不能追求理想化的十全十美的方案。

不同的备选方案尽管都是可行的，但客观上还是有优劣之分。决策者能否选出或综合成一个最佳方案，这是决策成功与否的根本标志。正确的抉择事关全局，责任重大，所以，方案抉择在决策程序中处于关键地位，在整个决策过程中有十分重要的意义。

首先，方案抉择的重要职责对决策者的决策素质提出了严格的要求。现代决策科学的发展。为防止决策的重大失误提供了可能。不过，决策科学理论的抉择过程，还是需要决策者很高的决策素质，要具备通观全局的系统观念、深谋远虑的战略眼光、广博的科学知识、丰富的经验判断和科学的思维方法。尤其需要注意的是，无论按照什么标准，借助于什么技术和方法来优选方案，最终都有赖于决策者的科学思维和判断。决策者的思维能力对科学决策有决定性的意义，善于进行科学的决策思维包括系统思维、创造性思维和辩证思维，是决策者正确判断和优选决策方案的重要前提。

其次，抉择方案的过程实质上也是备选方案优化的过程。由拟订方案到抉择方案，实际上是进行可行性论证接力棒的传递。抉择方案要由决策者根据多种条件和因素来权衡评价，在评价过程中所有方案都要进行对比分析，即使是被淘汰的方案，也可能会吸收其中较为合理的部分，补充和完善到保留方案中。因而，方案抉择的过程就是方案筛选的过程，这为确定方案时综合优点，形成最佳方案提供了依据。

再次，科学合理的抉择是方案实施成功的基础。公共管理的决策涉及的不确定因素变化多端、涉及的目标多样，同时，运用的科学知识和方法各异，因而在实现公共管理目标的方式和途径上也会非常复杂，仅凭决策者个人的知识和经验去评价和判断备选方案是不够的，必须依靠有关专家智囊人员提供的优化理论，从全面的和现实的角度，依据对社会发展的影响及效益，从必要性、可能性、经济性、协调性等多方面对各种方案作出进一步可行性研究和论证，最后做出选择决定。因而，抉择过程实际上是为方案的成功实施奠定了基础。

备选方案的抉择需要遵循全面性原则、客观性原则、对比优化原则、可行性分析原则、集体抉择原则。

全面性原则包括两个方面的要求：一方面是对每一备选方案都要评价。这是因为，各个备选方案究竟哪一个被确定为最终的决策方案，虽然与对方案的评价有直接关系，但两者并不绝对的一致。确定方案的任务是要在评价的基础上由决策者来完成。究竟哪一个方案被确定为最终决策方案，要由决策者根据多种条件和因素来权衡。在评价阶段，尚不能确切知道哪一个方案会被最终确定。因此，对经过初选的各个方案都要评价，以备选择之用。另一方面是对每一方案的各个方面都要做出评价。这是因为，即使是被淘汰的方案，也可能会在某些方面较其他方案的相同方面优点更明显一些。对所有方案及其各个方面都作出评价，显示出其长处，这就是决策者在择优、确定方案时应具有的全面认识。

客观性原则要求在对方案评价时应实事求是，一切从实际出发。只有这样才能对方案做出公正的、合乎实际的评价，才能为确定方案提供真实可靠的依据。为此要注意克服两种倾向：一是先入之见。在对每一方案评价前，不要预先存有优或劣、可能被确立或可能被淘汰等主观先见。如果在头脑中存有先入之见，就会在评价时自觉不自觉地作出带有主观成见的结论，使评价有偏颇之失。二是夸大其实。无论是对方案的优点还是缺点，都要按客观事物的本来面目给予恰当的评价，决不能夸大或缩小。否则，夸大某一方案好的方面，就有可能使本来不是最好的方案被确立；夸大某一方案不好的方面，就有可能使本来好的方案被淘汰。

对比优化原则是指在制订方案时必须制订出若干个可以互相更换的方案供决策者备选，从而使决策者按照最优化理论，通过对各种方案进行比较鉴别来选定一个最满意方案。因而，决策者在选择方案时必须善于对比，在对比中进行鉴别、发现优劣。对任何一项决策，都必须是在多种可供选择的方案上进行选优，决策者应坚决反对单一方案的决策。

可行性分析原则要求制订决策方案必须从实际出发，根据决策环境现有的人力、物力、财力、科技能力、时间、后果这样一些主客观能力，以及发展过程中的种种变化，对决策方案进行周密的评估和慎重论证，使决策方案具有成功的保证。

集体抉择原则是指由集体共同确定最终的方案。随着社会大生产的发展和科学技术的进步，现代决策活动已高度综合复杂，实现科学决策已非决策者个人或少数人所能胜任。利用智囊团决策是决策科学化的重要组织保证，也是集体决策原则的内容之一。然而，集体决策的原则并不仅仅是确立智囊团制订备选方案的主体地位，还包括决策者在对智囊团制订的备选方案进行拍板定案时，必须实行一人一票制——即严格的集体表决制。因而，要求决策者必须在充分讨论、审查备选方案的基础上，充分发扬民主，坚决防止个人决断，或防止表面上的民主而实际上由个人决定的现象。

综合分析是确定方案的基础。没有对方案的分析，就不能进行选择，当然也就不能形成最终决策。因此，做好方案的综合分析工作是极其重要的。

方案的综合分析是指，对各备选方案按照决策的要求作出或优或劣以及优劣程度的鉴定。

分析评价方案优劣及其程度的标准主要有三个：

（1）两类目标的实现程度。决策的目的是为了解决问题，达到公共管理的目标。决策目标则可分为必须达到的和希望达到的两类，如果某一方案不能完全满足必须达到的目标的要求，那么，尽管它在其他方面可能有许多优点，但也不能算是一个好的方案。而如果方案能够满足必须达到目标的要求，那就还要根据其满足希望达到目标要求的程度来确定其优劣程度。一般来讲，如果几个方案希望达到目标的实现程度相同，则对必须达到目标的实现越有把握的方案就越好。反之，如果必须达到目标的实现程度不相同，则对希望达到目标实现的可能性越大的方案就越好。

（2）代价与效果的比值。一般而言，人们总是希望付出最小的代价而取得更大的效果，但是，代价和效果的大小总是相对的。如果取得的效果相同，那么付出的代价越小的方案就越好；而如果所付出的代价相同，那么取得的效果越大的方案就越好。因此，方案的优劣应以效果与代价的比值大小来确定。在综合分析中应尽可能地把效果和代价换成可比较的数字，从而准确的确定方案的优劣及程度。

（3）积极影响和消极影响的比值。公共管理决策所涉及的问题常常是复杂的，要解决某些问题而达到一定的目标，有时也会不可避免地带来某些副作用，产生消极影响。不同方案的积极作用不完全相同，其消极影响也有所区别。从常态来看，积极作用相同的方案，其消极影响越小的越好；反之，消极影响相同的方案，其积极作用越大的越好。因此，应以积极作用与消极影响的比值的大小来确定方案的优劣及其程度。当然，有许多影响因素，如社会、文化、心理因素等很难确定一个准确的数值加以计算，这就要结合决策的具体情况和特定的环境、条件相对地加以测定。

上述分析决策的标准不是绝对的。一方面，它们只是方案某些主要方面的评价标准，而方案是一个复杂的整体。不可能对某一方案的所有方面都给予一个确定的评价标准。但是，其他方面的内容是与方案主要方面的内容相联系的，因此，可间接地借助上述标准对其综合分析。另一方面，因为各项决策涉及不同的问题，同一问题的决策的不同方案也有区别，即使是同一决策方案，不同方面内容的要求也不尽相同。因此，要结合具体决策工作的实际需要来分析方案。综合分析的内容主要有：

第一，单项评价分析和总体评价分析。单项分析是对方案的目标、约束条件、途径方法、具体措施、代价、副作用、效果影响、时间等分别作出分析。总体分析是在单项分析的基础上对方案做出总体权衡，以确定方案的综合价值。这种评价是对方案主体内容的分析，包括所确定的目标是否得当，是否符合要求；约束条件能否得到有效控制；方法和途径是否有效、合理；具体措施能否落实，所付代价大小是否值得；副作用能否避免以及避免的程度等。在上述评价的基础上，通过权衡比较，做出综合判断，从而对方案总体作出值得与否及其程度如何的分析。

第二，有利条件与不利条件的分析。这是对方案外部条件进行分析，包括社会、政治、经济、文化、技术等方面的现实状况以及未来发展对方案的实施将会产生哪些有利影响和不利影响；在利用有利影响克服不利影响方面，方案本身有多大的回旋余地等。方案实施后取得效果的大小，固然主要取决于方案的内容本身的合理性，但是，任何方案都要在一定的外部环境条件下实施，这些环境条件及其可预见的变化，也会对方案的实施产生影响。其中，有些影响有助于方案的实施，称为方案的有利条件；有些影响有碍于方案的实施，称为方案的不利条件。要使方案实施取得预期的效果，必须对有利条件和不利条件加以论证，作出恰当的分析。对不同方案的分析应力求做出可以比较的结论，从而为方案的优选和确定奠定基础。

现代决策理论十分强调决策方案的选择，有的甚至认为决策就是选择。强调方案的选择，无疑是正确的。关键是如何正确理解和掌握方案的选择。

在现代决策过程中，专家智囊和广大社会公众参与拟定的方案往往是不相同的。决策者对这些备选方案必须进行认真的比较鉴别、权衡其利弊得失，经过去劣存优，综合加工，最终形成一个切实可行的决策方案。决策方案的选择是一个复杂的认识和评价过程，通常包括以下几种类型：

（1）多中选一。决策者借助几个目标对每一个方案进行评估鉴定，经过对比分析，仅有一个方案完全符合目标的要求，并明显优于其他方案，因而就直接选择这个方案。

在现代科学决策实践中，多中选一的情形是不太多见的。现代决策往往是一项庞大的系统工程，需要汇集多方面的人才，发挥丰富的理论和实践知识，而且凡重大决策，都要兼顾多个目标和多个方面的利益。有的决策者把决策方案的选择理想化、简单化，甚至误认为选择就是多中选一。认为备选方案中必须存在着一个完全满意的方案，不需要吸收和借鉴其他方案的内容，决策者抉择的任务就是找出这个满意的方案。这种对决策方案选择的狭隘理解是十分有害的。多中选一是一种简单的选择、特殊的选择，不是决策方案选择的普遍形式、更不是唯一形式。

（2）合多为一。经过决策者反复比较评价，发现备选方案各有利弊，没有一个方案在整体上优于其他方案。面对这种情况，多中选一已不可能，于是决策者将多个备选方案的优点吸收进来，最终形成一个全新的方案。这个新方案不是原来的任何一个方案。但其中包含了原来各方案的合理之处，即合多为一。

合多为一可说是现代决策方案的一种主要形式。这种形式强调综合，而综合也是抉择，而且是一种更高的选择。智囊成员和广大社会公众的方案或意见往往是从一个角度、一个方面或一个局部来看问题，获取的信息也是有限的，因此，拟定的方案及所提的意见和建议往往存在不足之处。而决策者站得更高，把备选方案研究透彻，取长补短，综合成一个合理可行的决策方案，无疑是一种明智的抉择。

（3）重新拟订。决策者经过评估分析，发现各个备选方案都存在明显的弊端，而且很难将它们综合为一个令人满意的方案。这时决策者可以把各个方案退回去，让有关人员重新拟订决策方案。抉择是一个过程，出现反复是正常的。拟订方案者与抉择方案者之间的沟通反馈有助于提高决策的精度。

重新拟订方案不一定交给原来的拟定者，通常可以交给他人去完成，也可以由决策者自己去拟订。借助备选方案的一些信息、思路和方法，决策者另起炉灶形成一个新方案，然后再对之评估、修正、完善和认定。现代决策的特征之一是谋断分离，即智囊人员负责拟订方案，决策者负责选择决断。但是，这种分离不应绝对化，简单化，而应具体问题具体分析。在备选方案都不理想及决策时间要求比较紧张的情况下，决策者既谋又断，既拟订方案又选择方案，在一定条件下是一种必要的决策方法。

（4）暂缓抉择。各个备选方案都不太成熟，既难多中选一，又难合多为一，决策者感到对决策问题胸中无数，短时间内难以拟订新的方案，因此只能暂缓选择方案。

出现这种情形说明决策时机尚不成熟，一些问题还没有认识清楚，一些客观条件还没有具备。这时最好暂缓决策，决策者要花大气力调查研究，等到胸中有数和条件成熟，再确定决策方案。

三、备选方案的抉择标准：满意标准

满意标准是现代决策的一项基本标准，20世纪50年代中期，美国学者西蒙提出了建立在有限性理论基础上的满意原则，以取代建立在全面性理论基础上的最优标准。

决策过程需要理性思维的指导。这就要求决策者在收集信息、拟订方案、选择方案和实施决策诸阶段，本着科学的态度，采用科学的方法，依照科学的标准来完成决策过程。为决策提供基础的信息要尽可能收集完全，各种可能的备选方案要设想的详尽周到，然后可以依照决策者的需要从中选择“最优”的方案。但是在实际公共管理中，决策者在收集信息、拟订方案、确定选择标准和实施方案等方面都不可能做到绝对的准确、周全和完美，因此，决策者需要遵循的决策标准不可能是最优标准，只能是满意标准。［3］

之所以决策标准只能是满意标准，是因为：首先，人们的认识规律具有渐进性特征，需要通过反复实践，才能逐渐形成完整准确的认识。其次，从理论上说最优结果的前提是列出全部的备选方案，但是，在实践中不可能列出全部方案，那么，也就无法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最优的。再次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用更加突出，表现为：（1）在公共问题的界定和确立过程中受到价值评价的影响，在公共问题转化为公共管理运作方案的过程中，除了取决于这一问题本身的性质和影响程度之外，必然同时受到决策者价值判断的制约；（2）公共管理运作方案的决策不能脱离社会的文化背景，必然会反映一定社会的文化价值观念；（3）在选择和运用研究方法上也存在着价值判断的影响，研究方法的不同对所需资料的要求也不同，研究者受到研究时间和研究经费的限制，会对研究方法进行筛选和调整，结果使方案在很大程度上带有研究者个人的价值判断。

满意标准是指，决策者在收集信息、拟订方案、选择方案和实施决策阶段都只能也只需要得到一定程度的满意。

从公共管理的实践来看，决策方案选定后并不等于决策过程的终结。由于公共管理方案实施具有利益影响性和不可逆性，因此，对于重大的决策，最好不要马上付诸实施，一般应先采取小范围试点或实验，加以验证、补充和完善，然后再具体实施。在进行决策试点或实验时，要注意选择点的代表性和典型性。［4］

以上是理性决策过程不可缺少的步骤（参见图5.1 ），决策者在每一步是否犯错误，决定着能否作出正确而科学的决策。

图5.1理性决策的基本步骤