建立国有企业领导人员分类分层管理制度

之所以把重要管理人员的聘任权把握在执政者手里，是因为中国的国有企业事实上是中国共产党的执政基础。而“控权先控人”的政治传统和执政经验，使得中国共产党长期以来一直将国有企业关键领导人的任命权把握在组织部门手中。且长期以来，我国的国有企业领导人员一直是干部身份，党和国家也一直沿用管理党政干部的方式来管理国有企业的领导人员。

1999年9月，中共十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出对企业领导人员不再确定行政级别，加快培育企业管理人员人才市场等改革任务。但是，对于国有企业，党仍采取干部任命制，干部任命权一直被掌握在中国共产党及其各级委员会和组织部门手中，党委或党（组织）拥有高层人事任免权，拥有提拔、免职和降职的权利。同时，在国有企业中要求党组织发挥政治领导核心作用。

但是，废除“行政级别”只具有象征意义。从中央企业的情况来看，在国资委负责监督管理的企业中，53家最为骨干的企业，这些企业的一把手多为“副部级”，一般由中组部发文任免，国资委协助考察，常有转任政府官员的通道。据统计，中央企业系统共有党十八大代表131名，占全国代表总数的5.77%，入选委员的有26人，还有一些中央企业负责人为中央候补委员或中纪委委员。

如此众多的国有企业属于国家所有，企业领导人却由政府任命，这种一把手行政化任命制度弊端重重，也一直备受诟病。严重阻碍市场激励和企业创造价值的动力，形成了大型国有企业“一把手”贪污腐败的制度温床。由于国有企业通常是一股独大的股权结构，企业领导人特别是董事长、总经理和党委书记基本是行政任命，而且为了实现企业的决策效力，很多企业都是两权合一：董事长兼党委书记，或三权归一：董事长、总经理和党委书记一肩挑，让“一把手”大权独揽，这样必然导致企业内部机构虚设化和企业决策程序形式化，内部根本不存在有效制约主要领导人的力量，也就为其把集体决策变成个人的独断专行创造了条件。而且国有企业领导人员任命制度所形成的企业内部权力结构很容易产生“内部人控制”。为了约束国有企业一把手的权力行为，中央出台了较多的规章制度和政策文件，如2011年出台的《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》等。但是国有企业内部贪污腐败的案例仍屡见不鲜。因此，国有企业领导人员的管理制度建设成为制约国有企业现代企业制度改革的重要一环。

《指导意见》指出，要建立国有企业领导人员分类分层管理制度。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，不断创新有效实现形式。上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理，广开推荐渠道，依规考察提名，严格履行选用程序。

在国有企业领导人员分类分层管理制度中亮点多多。

第一，赋予了董事会选择经营管理者的权利，并拓宽了选人用人方式，根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等方式。实践中，为探索市场选聘国企高管的新机制，最近10年来，国资委先后推出聘任制和试用期制，中组部、国资委已多次组织公开招聘，甚至以全球海选等形式招徕人才。但是央企的行政色彩还是太浓，外面的“空降兵”难以适应，国有企业领导人员任命存在体外循环的嫌疑。因而国有企业领导人员的任命方式应更多地采用市场化形式。

第二，推行职业经理人制度。职业经理人是伴随现代企业的诞生而出现的独立从事企业经营管理活动，并以此为职业，将所经营管理企业的成功视为自己事业成功的专职管理人。职业经理人制度是现代企业制度的重要特征和组成部分，在深化改革这一新的历史时期，国有企业推行职业经理人制度对于国有企业产权制度的改革和现代企业制度的建立具有十分重要的意义。在党的十八届三中全会中，便明确指出推动国有企业完善现代企业制度，国有企业要合理增加市场化选聘职业经理人的比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员的薪酬水平和职务待遇。而且推进职业经理人制度有利于企业建立现代企业制度，形成规范和科学的企业治理结构。职业经理人制度将改变传统的国有体制的法人治理结构，改变现有国有企业领导人“亦官亦商”的身份，对于企业按照市场规律和现代企业制度自主经营、自主决策、自我发展都将产生根本性的变革作用。

但是推行职业经理人制度，并不是简简单单增加市场化选聘比例，弱化政府对于国有企业领导人员的任命就可以实现的。职业经理人制度的本质建立在企业所有权与经营权分离的基础之上，即企业所有者掌握企业所有权，职业经理人拥有企业经营权，职业经理人作为代理方受企业所有者的委托行使经营权，二者形成紧密的委托—代理关系。因而需要在我国实现：职业经理人社会身份的确认，职业经理人阶层职业特质的确立，职业经理人与出资人劳动关系的建立，从而能够在市场中形成专业化、职业化、市场化的职业经理人队伍。

第三，推行企业经理层成员的任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。该项改革的目标在于实行国企高管“能上能下”机制，通过退出制度给强者提供施展空间、淘汰弱者，从而提高国有企业领导人员的流动性，更多地采用市场化的手段而非行政化的手段进行领导人员的选聘。

十八届三中全会后中央发布的与国有企业高级管理人员选聘有关的重要文件及主要内容如表8-1所示。

表8-1 十八届三中全会后高管选聘相关文件

除了国有企业高级管理人员的选聘外，市场化改革的范围也应该扩展到国有企业内部用人制度上。目前，大多数国有企业其他员工的选聘已经下放至企业内部，由企业的人力资源部门或者相关部门进行社会及校园招聘。但一方面，国有企业内部“世袭”现象普遍，另一方面，部分管理人员的选拔与高管任命相似，由上级指定，导致国有企业的管理水平与企业的发展需求不能相互匹配，员工选聘非市场化比例较高。

因而内部用人制度也应进行市场化改革，措施主要涉及三方面。一是落实企业内部各类管理人员公开招聘、竞争上岗机制。二是扩大与外部人才市场连通机制，建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度。三是加强内部流通机制建设，各类管理人员能上能下、员工能进能出。