长株潭城市群绿色发展的经验和启示

范　必　李　忠　卢　伟　滕　飞

长株潭城市群是我国典型的内陆地区老工业基地，2007年获批为全国资源节约型和环境友好型社会（以下简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区。在调研中了解到，八年来湖南省在长株潭积极探索绿色发展路径，缓解了这一地区经济发展与资源环境的矛盾，缩小了与东部发达地区的差距。长株潭城市群已成为中部崛起的一个突出增长极。

一、长株潭城市群推动绿色发展的主要做法

长沙、株洲、湘潭沿湘江呈品字型分布，是湖南的经济中心。在开展两型社会试验前，国有企业、重化工业比重高，环境污染严重，经济效益和人民生活水平长期徘徊不前。近年来，长株潭面貌发生了巨大变化。在遏制环境恶化的前提下，2014年地区生产总值近1.2万亿人民币，是2007年的3.3倍。人均地区生产总值达到1.3万美元，超过了世界银行高收入国家1.2万美元的标准。实现这一转变，主要是采取了以下措施：

在搬迁改造中升级，老区变新区。长株潭钢铁、有色、化工等重化工业规模较大，重金属污染十分严重。2007年湘江流域排放的工业废水达到5.67亿吨，其中汞、镉、铅、砷分别占全国排放量的54.5%、37%、6.0%和14.1%。开展两型社会建设以来，对长沙坪塘、湘潭竹埠港、株洲清水塘等一批沿江老工业区进行了异地搬迁改造。新工业区不是原厂的简单平移，而是进行了升级改造，污染集中处理，极大降低了排放。企业腾退出来的土地纳入城市建设规划，改造为商贸区、居住区和城市绿化带，城市土地价值提高，人居环境得到明显改善。

产业绿色化，高碳变低碳。湖南制定实施了《长株潭城市群清洁生产水平提升计划》，改造提升钢铁有色、建材石化、烟花陶瓷等原材料工业，推广新能源发电、“城市矿山”再利用、脱硫脱硝等十大清洁低碳技术，引入一批高投入、高科技、低排放项目，形成了航空动力、轨道交通装备等产业集群，孕育出三一重工、中联重科、中国中车等著名品牌，以及一批在国内细分市场占据较大份额的节能环保龙头企业，如华时捷、凯天环保等。目前，长株潭已成为全国重要的工程机械、新能源等先进装备制造业基地以及电子信息产业、文化创意产业、建筑节能与绿色建筑产业基地，较为成功地实现了产业的绿色转型。

强化空间管制，“绿心”变“金心”。长株潭城市群大胆启用“生态绿心”概念，在三市交汇地区划出522.87平方公里的区域作为生态屏障，实施空间管制。出台《绿心总体规划》和《绿心保护条例》，将绿心地区划分为禁止开发区、限制开发区、控制建设区三个层次，建立国土、规划、林业、环保等部门绿心项目选址联合审查机制，实行最严格的建设项目准入制度。将绿心保护条例明确的责任逐项分解到三市政府和12个省直部门，并纳入绩效评估考核范围。随着“绿心”生态环境的改善，这一区域成为高科技、文化旅游、现代服务等高附加值产业集聚地，城市品质得到极大提升。

环境治理市场化，发展阻力变动力。在很多地方仍把环境保护看作发展阻力的情况下，长株潭较早引入市场机制进行环境治理，走出了发展与保护双赢的路子。一是开展合同环境服务。在畜禽养殖污染治理、城镇污水处理等领域，将治理和运营业务外包给第三方专业机构。二是政府购买服务、市场化运作。长沙市实施了全国规模最大的餐厨垃圾无害化处理项目，统一收集、集中运输、日产日清，市财政按125元/吨的标准给予收运补贴。三是开设环境污染责任险，保险公司利用保费杠杆调节企业环保投入。2008年7月，首批18家企业投保。同年9月，株洲市昊华化工有限公司发生氯化氢气体泄漏，污染了附近村民土地，经保险公司评估，及时向120户村民进行了赔偿。这是我国首个环境污染责任险赔付案例，既化解了社会矛盾，企业也没有造成太大损失。

政策向人才倾斜，制造变创造。大力推进知识资本化、成果股份化。长株潭率先在全国实行两个“70%”政策，即知识产权入股比例可占企业70%，科技人员奖金可占成果转让收入70%。这一机制激励作用明显，仅中南大学的科研人员就领办或创办科技型企业70家，年产值超100亿元。面对高、精、尖人才严重不足的情况，试验区专设了长株潭“两型社会”引智专项资金，重点支持节能环保、电子信息、生物技术与新医药、新材料、装备制造等五个领域的引智项目。2014年，长株潭取得900多项清洁低碳技术成果，工厂化住宅、重金属冶炼废水处理、新型智能电表、养殖废水生态治理等35项技术达到国内领先水平。过去的老工业基地已成为国家自主创新示范区。

二、经验和启示

目前，我国许多城市群与2007年时长株潭城市群的发展阶段、存在问题十分相似，从长株潭城市群建设两型社会、推进绿色转型的做法中，能够总结出一些值得借鉴的经验和启示。

第一，坚持绿色发展理念。从各地实践看，在某一个局部、某一个时点上体现绿色发展并不难，难就难在如何将绿色发展理念覆盖全局贯穿始终。湖南省在解决这个问题上，首先是以绿色化的城市群区域规划为总纲，配套制定14个专项规划、18个片区规划、87个市域规划以及10个专项改革方案，并在全国率先形成了两型社会建设标准体系，通过这些措施基本上将绿色发展理念覆盖到经济社会发展的各个方面。因此，各地落实“十三五”绿色发展理念，关键要从顶层设计做起，政府运用好规划、标准等各种政策工具，在全区域、全产业链、全产品生命周期体现绿色发展。

第二，打破城市间行政壁垒。我国很多城市群都在谋划一体化发展，但传统的以行政区划为单元的发展模式带来巨大制约。湖南省为解决这一问题，建立了以省委书记和省长牵头的长株潭发展协调机构，统筹协调重大政策，如涵盖三个城市部分地区的“绿心”实行共同保护；统一建设城际铁路，实现长株潭同城化；对湘江流域实行共同治理；医疗、教育、社保等公共服务三市共享。随着“通信同号、金融同城、交通同网、能源同体、环境同治”的实施，长株潭一体化发展步伐明显加快，成功跻身全国十大城市群之列。地区间行政壁垒是我国现行行政管理体制造成的，打破行政壁垒需要在体制内由更高层次的协调机制来解决。省域内的城市群协调发展，主要责任应当是省委省政府；跨省区的城市群协调发展，建议在中央层面建立协调机制。

第三，新产业发展与传统产业转型并举。传统产业以实体经济为主，重资产、高载能、高排放、劳动密集型企业较多。一些地方在结构调整中，较多地将各种优惠政策向新兴产业倾斜，容易形成新的区域经济结构雷同，带来新的产能过剩。长株潭试验区获批以来，对传统产业不是一关了之，而是在搬迁中升级改造。同时培育节能环保、先进装备制造、信息技术等新兴产业。我国经济行稳致远，既需要发展新兴产业，也需要改造传统产业，两具引擎不可失衡，需要政府在制定产业政策时搞好新旧产业间的平衡。

第四，政府能当“主角”会当“配角”。发展市场经济，政府必须把握好自己的角色。长株潭两型社会建设中，政府在规划和制度建设方面是“主角”，如编制实施区域发展规划、专项规划，创新科研成果的产权制度、分配制度等。但在微观经济活动中是“配角”，主要是改善营商环境、提高办事效率，搞好服务。随着我国市场经济体制改革的不断深入，地方政府今后担任“主角”的任务会越来越少，需要更多地担任“配角”。在城市群发展的不同阶段，政府应当适时调整自己的角色。