一个系统的监管体系模式,应该是关键监管要素的全集合,依据一套有效运行机制,实现预设监管目标的综合考虑。其中,主要的监管要素分别为:监管体制,是监管制度化的安排与监管主体权力设置的体现;监管流程,是监管体制良好有效运行的合理路径,依此来好地发挥监管效力;监管对象,是整个监管模式的出发点也是落脚点,只有针对合理设置的监管对象才能完成监管目标的预设。
关于耦合,在现代汉语词典中,“耦”被解释为“两人并肩而耕”,耦合即为相互关联,共同发生作用。在通信科技学科中,耦合(Coupling)是一个专业性术语,指“两个或两个以上的电路元件或电网络的输入与输出之间存在紧密配合与相互影响,并通过相互作用从一侧向另一侧传输能量的现象”。在群体心理学中,经常把群体中两个或以上的个体通过相互作用而彼此影响,进而联合起来产生增力的现象,称之为耦合效应,也叫互动效应,或联动效应。在本研究中,笔者通过上文的研究论证,构建了中国传媒业外资监管的系统耦合模式(见图8-4和图8-5)。
图8-4 中国传媒业外资监管的集权流程模式
图8-5 中国传媒业外资监管的系统耦合模式
(一)关于监管对象
在监管对象的设计上,其核心无疑是本研究的中心议题——进入中国传媒业的外资,但在设计上本研究的创新之处在于并非将外资作为一个孤立的监管对象,而是结合中国传媒业的特性与发展实际,将其融入整个传媒产业来综合全面地考虑,即打破以往中国传媒业的监管理念,不再是以媒体形态划分不同传媒行业的割据式监管,取之为不同监管力度级别的混业监管对象。如前文所述,此处的级别划分核心正是外资进入的比例,同时考虑所进入传媒的影响力、商业偏向性程度等。
(二)关于监管模式的运行机制
在本监管模式中,有效的运行机制是指监管体制中的监管机构及其主要职能与监管流程中的监管逻辑链相互耦合,环环相扣,依市场发展逻辑进行,保证监管效力的良好发挥。它对中国传媒业外资监管的最大特点是不仅仅从监管目标出发设置监管措施,而是同时参照传媒产业的特性与经营目标,将传媒业的内部管理和市场约束纳入监管的范畴,通过引导传媒业实现经营利益的同时,有效地实现多重监管目标。
首先,按市场的运作逻辑做到集权监管,是对进入中国传媒业的外资进行全程监管的最佳路径。其次,在混业监管体制的权力设置下,监管主体实施功能性监管。运行监管委员会通过对外资进入传媒市场的审查评价、预警、处置风险,直接负责其市场准入、运作、退出的监管,同时主持传媒监管部门、资产监管部门、信息技术部门一起协同完成审查、预警、处置风险的职能,双管齐下,各有侧重,各有所长。
(三)不完全集中、集权监管的系统耦合模式优势
20世纪80年代以来,在金融监管领域,为了适应金融创新与金融发展,许多国家都纷纷开始实施集中统一监管,即向不完全集中监管或混业式监管体制转变。在传媒产业的监管方面,如前论述,许多发达国家也在近十年来由历史原因长期执行的分业监管逐渐向不完全集中监管或混业监管过渡;同时,由地区分权监管向中央政府机构的集权监管为转变。通过论证,本研究发现这一监管模式于中国传媒业的发展也是大有裨益的,它以不同资本进入的程度为基础与核心,分级监管为手段,混业、集权监管为体系,监管全媒体业的发展。
1.传媒业的相互融合发展是全球、也是中国传媒发展的趋势,监管模式的设计与客观发展相符,才能更好地发挥效力
随着计算机技术、数字技术等科技的汇流,电信、资讯、传媒等各产业间的界线越来越模糊,陆续带动了传播、电信、互联网络、有线电视网络等业务的跨业整合发展风潮,“你中有我、我中有你”的新传播模式客观要求传媒监管从分业向混业监管、从各级政府分权向国家级独立监管机构集权监管的转化迫在眉睫。
2.中国传媒经营体制的逐步变化,传媒业市场准入壁垒的松动,需要监管体系的改革来适应并区别对待不同性质的监管对象
区别对待不同性质的监管对象,此处的区别不再是依据传媒形态简单划归的各自传媒行业,而是引入更科学的监管理论、现代企业制度,根据资本的进入情况,再结合传媒业的特性——影响力、公共或商业的偏向性等,进行科学合理地分级监管。此外,集权的监管模式有利于政策制定、实施的一致性,有利于整个国家的传媒产业整体发展水平提高。
3.传统的分业监管体制在手段上更依赖行政权力,偏混业监管的不完全集中监管、集权监管更符合依法监管的需要,有利于依法监管的实施
通过进入资本等相关标准的分级,提高中国传媒监管体制的适用性与依法进行分级监管的可行性。应对外资进入比例相对较高、更偏向性商业性的媒体,分级混业监管可以更好地将以行政命令为主要方式的监管方式转变为有法可依、有法必依的监管方式,为中国传媒业经营的改革提供良好的外部环境和保障。同时,发挥传媒监管体制的功能需要健全和有效的制度作为保障,健全适宜的体制有利于制度监管的完善。
4.偏混业的监管体制与集权的监管流程可以有效地改善传媒业的监管环境
转换了从结构性监管到功能性监管的逻辑,提高监管效率,利于产业政策的全盘规划与制定,对外资的监管属于该监管体制的基础与监管具体工作展开的核心,同时,作为被监管对象的重要组成部分之一,整个系统的效率提升无疑会带动外资监管的高效运行。
从规模经济和范围经济的角度来讲,此监管体系模式拥有较少的监管数目,同时不仅能节约人力成本和技术投入,而且能显著地改善信息质量,降低信息成本,使监管更加符合精简、效能的原则,实现管理的集约化。
在原有的分业、分权监管下,易产生监管重复与监管冲突从而导致监管效率下降。新的体系是整合了现有传媒监管机关的职责,转换了从结构性监管到功能性监管的逻辑,有利于从监管体制和政策规划上打破行业壁垒,打破部门所有制,改变原有监管条块分割的弊端,大大减少监管机构之间协商、协调工作耗费的多余成本,提高工作效率。有效避免由于监管重复和监管冲突产生的责权不清或责权不对称,以及分业监管体制下部门之间缺乏配合,传媒许可分散在十几个部门而导致的许可泛滥和程序的繁琐。在新的监管体系下,各监管机构对传媒业的监管职责更加固定、明确,这可以有效地防止不同机构互相推诿责任或争取对自己有利的监管内容导致监管越权和缺位等现象的发生,由此避免给处于弱势的监管对象带来的不便。这对提高进入中国传媒业的资本合理利用有着直接的促进作用。同时,不完全集中的混业体制与集权的流程监管耦合系统监管,还可有效避免监管机构权力过于分散或过于集中导致的缺乏监管竞争或形成的极端官僚主义,降低被捕获的风险与监管执行过程中的迟缓等低效率现象。
【注释】
[1]吴曼芳.媒介的政府规制[M].北京:中国电影出版社,2008:24-26.
[2][英]Michael Taylor.Twin peaks:A regulatory structure for thenew century[M].UK:Center for the Study of Financial Innovation,1995.
[3]项卫星,李宏瑾.当前各国金融监管体制安排及其变革:兼论金融监管体制安排的理论模式[J].世界经济,2004(9):74.
[4]卞志村.金融监管学[M].北京:人民出版社,2011:81.
[5]陈德金.公司治理与传媒集团双边治理模式的构建[J].现代管理科学,2010(10):76.
[6]孟钊兰,等.中央银行学[M].西安:西安交通大学出版社,2007:266.
[7]潘静成,刘文华.经济法[M].北京:中国人民大学出版社,2008.
[8]周敏芬.全面开放条件下中国外资银行监管问题研究[D].杭州:浙江大学,2007.
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