国有制企业与市场主体的内在矛盾及角色定位

如前所述，除了股份制改造缓慢之外，国有股“一股独占”和“一股独大”是当前我国出版企业产权改革的主要结果。这种产权配置结果已经表现出与建立现代企业制度、塑造市场主体的改革目标不相适应的问题，客观上要求继续推进和深化出版企业的产权改革，其改革重点或突破点在于如何降低国有股在出版企业中的比例。为此，我们首先应该深入地了解国有制企业的基本性质。

在从计划经济向市场经济转轨的过程中，国有企业改革是经济改革的中心环节，产权改革是国有企业改革的核心内容。国有企业产权改革的重要目标是，通过公司制改造，将出资者所有权与企业法人财产权分离，以促进政企分开，恢复企业的本质。于是，在国有企业产权改革过程中，本着产权从模糊、不合理变为清晰、合理的基本原则，采取了国有资产的授权投资方式，形成了归属明晰的多级委托代理关系：国家作为全民的委托人拥有所有权，公司作为独立的法人拥有法人财产权，并以利润最大化（或公司价值最大化）为目标参与市场竞争，从而在国有制的框架内使企业变为独立经营、自负盈亏的市场竞争主体。然而，我国国有企业的改革实践证明，无论是国有独资还是国有控股的国有制企业，都很难改造成为建立现代企业制度的市场主体。1994年，国务院曾选择100家大中型国有企业进行现代企业制度试点。但是，现代企业制度的推行并没有像预期的那样使国有企业的经营机制实现根本转换，一个重要原因就是大部分所谓实行现代企业制度的企业仅仅偏重于法律形式的改变，即将过去按《全民所有制工业企业法》登记的企业改变为按《公司法》登记的企业，而没有着力进行股权结构的重大调整，绝大部分企业仍然保持了国有独资或国有绝对控股。^[4]这种保证国有制的产权改革方式并没有让政府和企业间的关系得到根本性的改变。政府和企业之间的界限仍然模糊，行政权力大量渗入企业的经营权，各级政府部门越过董事会直接任命经营者并干预企业生产经营的行为非常普遍。

学者杨瑞龙在理论上阐释了国有制企业无法成为市场主体的真正原因。国有企业主要有两个基本特征：一、国家所有必然派出政府代理。由国家权力执行机构来代表国家行使国有产权是其逻辑选择。在实践中，不可能另外找到一个所有者代表，还依然使这个企业保持国有制性质，即政企不分是国有制企业的内生现象。二、国家所有权具有不可转让性。如果要保持企业的国有制性质，就不能允许企业所有权无限度地转让，即企业的所有权转让与保持企业国有制性质不可能同时并存。^[5]这两个特征使得国有企业在成为建立现代企业制度的市场主体方面面临两个困境：第一，在所有权不可转让的条件下，国有企业无法享有法人财产权。根据我国2005年颁布的《公司法》，公司是“企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权”。所谓法人财产权，是指在所有权与经营权相分离的条件下法人对企业资产的排他性占有、支配、处分和收益的权利，其具体内容主要包括：企业资产增减权、经营对象决定权、经营方式决定权、对外投资权和资产实物处分权。如前所述，为了保持企业的国有制性质，其所有权是不能随便转让的，即企业没有完全的资产实物处分权。在这种情况下，企业的自主权只能局限于生产、销售和存货调整方面，无权自主地处分企业资产，从而导致国有企业破产难、产权转让难、企业并购难、资产重组难等问题。第二，“政企不分”是国有企业的内生现象，因此国有企业在建立现代企业制度方面存在天然短板。当政府行使所有者职能时，必定会向企业注入体现政府偏好的约束规则。在行政干预下，企业的目标是多元的，既有社会目标，也有经济目标，不可能总是以利润最大化或企业长期价值最大化为目标参与市场竞争。如果政府不再拥有企业的控股权或所有权，政企分开倒是可以实现，却无法保持企业的国有制性质。不能实现政企分开，国有企业就难以建立现代企业制度，成为市场竞争主体。

既然国有制企业根本或者很难成为市场竞争主体，那么就需要重新思考国有制企业的存在目的和存在领域。国有制企业不可避免地具有多元化的政府目标，要承担一些社会义务，在市场竞争中不可能与目标更为单纯的非国有企业在同一起跑线上赛跑。这意味着，国有制企业参与市场竞争存在着先天不足。尽管如此，国有制企业在市场经济中仍然占有举足轻重的地位。由于公共产品、外部性和垄断等问题，市场并不总是成功的，不可避免地存在失灵领域，而国有企业恰恰可以在这些领域发挥重要作用，承担社会使命。作为国有制企业所有者，政府可以不受私人利益最大化的束缚，从社会利益最大化的目标出发，进入非国有企业不愿投资或经营的领域，弥补市场失灵。而且，所有权的不可转让性可以防止国有企业受经济利益驱动退出该领域。也就是说，没有独立法人财产权以及无法做到“政企分开”的国有制企业，虽然在成为市场竞争主体、参与市场竞争方面存在弱势，但在提供公共产品、解决外部性、避免过度垄断等方面有着天然的优势，在市场经济中应该着力扮演弥补市场失灵的重要角色。