农村基层组织的主要职责是发展乡村公益事业。农村基层组织运行的主要目标就是为居住在农村地区的广大农民提供义务教育、公共医疗、公共防疫、水利设施、生态与环保、社会保障、农技服务、市场信息、天气预报、客运服务、公共卫生、公共安全、农村道路、防灾救济、文化活动、计划生育等公共产品和公共服务的公益事业建设与管理。能否提供让广大农民群众满意的比较完善的公共服务，能否促进乡村公益事业的不断发展，是农村基层组织运行是否正常的一个重要标志。
农村基层组织有两大主要职责：一是行政管理职责，以保证政令畅通，国家法律、政策在农村地区的贯彻执行；二是发展农村公益事业，向农民提供公共产品和公共服务，以保证农民生活水平日益提高。未来一个时期，在构建和谐社会的总体奋斗目标下，农村基层组织的主要职责将会发生转变，发展农村公益事业的职能逐渐增强，大部分行政管理职能也将转变为公共服务职能。
目前，农村公益事业可以划分为三种类型：一是农村公共性公益事业，包括农村道路、桥梁、邮电、气象、通讯等公共基础设施；二是农村公用性公益事业，包括农村供水、供电、供气、有线电视等公用系统设施；三是农村福利性公益事业，包括农村基础教育、医疗卫生、文化娱乐、生态保护、环境治理、社会保障等社会福利事业。还有农村社会治安和行政管理等都是满足农村居民公共需求、改善农村生产和生活环境、建设农村小康社会不可或缺的重要条件。这些都属于公共产品（公共服务）或准公共产品（公共服务）范畴，理应由政府财政提供或资助。现阶段我国农村居民享受的公共产品和公共服务水平大大低于城镇居民，使农村公益事业发展建设的必要性和紧迫性更显突出。
2005年，甘肃有乡村人口1869万（不含小城镇人口），占全省人口的71％，向广大农村地区提供公共产品和公共服务等公益事业应该成为甘肃公共管理部门的主要任务。而农村经济落后，农民收入太少，农村人口太多，又导致甘肃农村公益事业发展水平较低，农民对公共产品、公共服务的需求十分庞大。目前，甘肃农村公益事业发展相对落后，尽管长期以来各级政府进行了积极努力，仍然无法满足广大农村地区和农民群众的经济发展与生活水平提高的需要。
一、甘肃农村基层组织运行分析
目前，甘肃农村基层组织主要有三大组织体系组成：一是行政性公共基层组织——乡镇政府；二是自治性公共基层组织——村委会；三是行业性公共基层组织——农民合作组织。这三大农村基层组织的共同特点是为农民群众提供公益性的公共服务，促进农村公共事业的发展。
（一）农村行政公共基层组织——乡镇政府
在甘肃农村现有各类的基层管理组织中，有资格行使公共行政管理权力的只有乡镇政府。乡镇政府作为管理农村社会公共事务的公共行政组织，处于管理农村农民公共事务的行政等级序列的最末端。
1．甘肃农村行政公共管理体系的运行分析
甘肃农村行政公共管理体系分为四个层次，即省、州市、县、乡镇。从公共管理组织的主要行政职能差异上看，甘肃农村行政公共管理体系划分为公共行政决策机构和公共行政管理职能机构两大系统。
农村公共行政决策机构是各级地方政府和立法机关。目前，甘肃省的农村公共行政决策机构包括：省政府和省人大、市政府和市人大（州政府和州人大）、县政府和县人大、乡镇政府和乡镇人大。农村公共行政管理职能机构的设置，省、市、县三级区别不大，在县级政府设有的县教育局、科技局、水利局、公安局、民政局、财政局、文化局、交通局等部门均属于农村公共行政管理职能机构。2005年，甘肃省农村行政公共管理体系拥有12个州市政府、65个县政府、456个镇政府和786个乡政府。
在甘肃农村行政公共管理组织的四个层次体系中，省、州市、县三个层次的公共行政管理组织机构是面对城乡居民的混合管理机构，既负责农村公益事业的发展与管理；也负责城市公益事业的发展与管理。省、州市、县三级公共行政管理机构主要负责的是农村公益事业的长远发展规划和重大项目的决策。从公共管理组织的主要职能上看，乡镇政府承担了大量的具体的农村公益事业建设与管理工作，可以说是当今甘肃农村行政公共管理体系中的最主要、最基层的管理机构，因而它们属于甘肃农村基层行政组织。在甘肃的乡镇，公共管理的行政职能几乎没有区分，公共行政决策机构和公共行政管理职能机构混为一体，公共管理的行政任务十分繁重。
2．乡镇行政基层公共管理组织的设置分析
从1978年改革开放以来，中国直接面对农村农民的公共行政管理机构就是乡镇政府。乡镇政府是人民公社体制被废除后，国家为管理农村社会公共事务而建立的公共行政组织，处于国家管理农村农民公共事务的行政等级序列的最基层。可以说，乡镇政府是目前我国唯一的设在农村的公共行政管理组织，也是农村公共管理改革的焦点。
负责农村公共事务管理的乡镇党委书记、乡镇长等主要负责人由上级党委和政府任命，或者由上级党委组织部门提出候选人名单，乡镇代表大会投票通过认可。乡镇政府的很多公共事务管理部门受上级主管职能部门领导，乡镇政府内部机构和人员配置也基本上按上级政府机构对口配置。
麻雀虽小，五脏俱全。2003年以前，乡镇机构的设置完全可与省上县上相对口，省上县上有什么，乡镇就有什么。县里的职能部门和事业单位还在乡镇设置了诸多派出机构，“七站八所”机构越设越多。这些机构有些是计划经济时期的政府派出机构，由来已久，已经融入国计民生的需要之中，如农技站、粮站、卫生所、派出所、兽医站等；有的是随着社会经济和公共事务的发展逐步建立起来的，如财政所、土管所、国税所、地税所、环保所等；也有一些是乡镇政府自己兴办设立的，如建设管理站、农贸服务中心，名目繁多，应有尽有。
2003年甘肃省开始对乡镇机构进行了重大调整精简，从有利于乡镇各项工作的开展，有利于农村各项社会事业的发展、有利于理顺乡镇事业单位的管理关系、有利于精简、高效的目标，做好乡镇内设机构和事业单位调整工作。
如临洮县对乡镇机构设置做了较大幅度的调整，一类乡镇仅设置党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、计划生育办公室和乡镇人民武装部、财税所，其他机构只设职位，实行兼职。全县乡镇行政编制由改革前的1530名减为1224名，精简20％。将原农业技术推广站、农业机械化服务管理站、水保站、林业工作站合并，组建了农业水保站；将原文化站、广播电视站合并，组建文化广播电视站。机构设置调整后，政企、政社、政事职责划分清晰，使乡镇政府从微观经济社会事务中解脱出来，进一步强化了市场监管、基础设施建设、社会保障等社会公共事务的管理能力，逐步实现全面管制型政府向公共服务型政府的转变，理顺了县与乡镇的管理体制。
从2002年开始的甘肃乡镇区划调整于2004年9月基本完成，绝大多数撤并乡镇已进入正常运行轨道。过去，甘肃乡级政府机构设置较多，在2001年全省86个县区中分布着1533个乡镇机构。各乡镇的土地和人口相差很大：有的乡有几千平方公里，有的仅几平方公里；有的乡镇有数万人口，有的仅有几百人口。2002年以来，结合农村税费改革和农村行政区划调整，甘肃积极开展了以精简乡镇机构、压缩财政供养人员为主要内容的撤并乡镇工作。经过各级政府努力，全省撤并乡镇工作现已基本完成。2004年9月，全省累计撤销乡镇162个。
由于开展撤乡设镇的乡镇设置结构调整，甘肃省的乡镇政府在数量上有所变化。2001年甘肃省设有1533个乡镇，2004年减少为1371个乡镇，其中乡政府由1253个减少为928个，镇政府由280个增加为443个。撤乡设镇的农村公共管理机构改革的目的是：做大做强县城和中心镇，进一步增强城镇的集聚能力，拓宽农业劳动力转移的渠道，加快农村城市化发展的步伐。
3．乡镇行政公共基层组织的运行特点分析
作为农村行政公共基层组织的乡镇政府，处于国家管理农村公共事务的行政等级序列的最末端，主要职责是在上级政府和同级乡镇党委的领导下行使农村公共行政管理权力。甘肃农村乡镇政府公共行政权力的运行有以下特点：
第一，行使好农村公共行政管理职权。
目前，农村乡镇政府行使公共行政管理权力，主要有以下职责：一是接受上级党委和政府的领导，包括职务任免、职权划定，及对公共政务的监督、管理。同时还要向同级人民代表大会负责。二是传达和执行上级党政部门有关农村公共政务和公共事务的法规、政策和命令。三是完成乡镇政府的公共职能工作，如收税收费、计划生育、农村治安等工作；并负责协调向管辖区域的农民提供公共产品和公共服务，如义务教育、公共卫生、公共设施等。四是指导“村自治”和“村委会”民主选举等工作。五是协助和指导村委会处理村一级的公共政务，但是不得干预依法属于自治村村民自治范围内的事项。六是指导本区域的农业结构调整和组织协调乡镇企业发展。
第二，处理好县乡两级的公共行政权力关系。
在乡镇政府的公共行政权力的运行过程中，处理好县乡两级的公共行政权力关系是关键环节。县级行政需要依托乡镇行政来完成自上而下的农村公共政务，离开了乡镇政府，县级行政不可能在农村有效行政。县级行政对乡镇政府的关系是上下级关系，是体制内的关系。乡镇干部是县级行政体制的一个部分，是拿国家工资的科级公务员。因为县乡关系是国家公共行政体制内部的上下级关系，县级行政具有对乡镇政府和乡镇干部的强大权威。因而，乡镇政府的公共行政权力运作，往往与县级政府的领导和扶持以及希望要求有极大关系。
第三，拥有经济财力是乡镇公共行政基层组织运行的基础。
乡镇政府的公共行政权力的运行能否正常、是否有效，与乡镇经济、财力有很大关系。有一些乡镇的经济、财政状况比较好，财源相对较多，乡镇政府的公共行政权力的运作就比较理想；而有一些乡镇的经济、财政状况比较差，乡镇政府的公共行政权力的运作就很难正常。比如，在经济相对比较发达的甘肃河西走廊农村，乡镇政府的公共行政权力的运作就比较规范，而在经济相对比较落后的甘肃陇东农村，乡镇政府的公共行政权力运作的困难就比较多。
（二）农村自治性公共基层组织——村委会
农村自治性公共基层组织是由农民直接选举产生的村委会。在农村公共事务管理中，村委会的自治性表现在两个方面：一是村委会成员是由村民大会普选产生的，维护本村村民利益是村委会的主要职责；二是村委会对本村公共事务管理是在广大村民监督下实行民主管理、公开管理，充分显示了行政村公务管理的自治性。
1．农村自治性管理组织村委会的数量减少
从1979年开始，农村公共事务管理机构的重大改革是把过去沿用二十年的人民公社体制下的生产大队、生产小队改组为由农民大会直接选举产生的村民委员会和其下属的村民小组（社）。村委会作为甘肃农村自治性公共事务管理机构，经过十几年的建设与发展，其运行日趋规范与成熟。但是，为了顺应农村城市化和农民市民化的发展大趋势，甘肃全省的村委会总数呈下降趋势。
近几年，甘肃各级地方政府把农村中心村建设作为改变农村面貌、提高农民生活质量和优化农村社会生态环境的重要举措，使村级公共事务管理组织在质量上和数量上有一定变化。从2000年至2004年，全省农村自治性基层组织——村委会由17825个减为17043个，减少了782个；每个村委会平均所辖农户由251．88户增至269．55户，管理人口由1139．56人增至1210．8人。村委会数量逐年减少，主要是由于三个因素：一是从减少村社干部数量、减轻农民负担的角度，对一些村民人数较少的行政村进行合并；二是从农民集中居住，便于公益事业建设与管理的角度，对一些规模较小行政村进行搬迁合并；三是从农村农民城市化发展的需要，把靠近城镇的行政村改造成为城市街道社区。
比如，在2004年下半年，灵台县对村委会进行了撤并整合。为了调整村域规模和布局，精简冗员，降低村务管理成本，减轻农民负担，巩固农村改革成果，从2004年6月开始，灵台县对全县227个村委会进行了撤并整合，撤并比例达到了20％左右。在村委会撤并整合过程中，各乡镇把拟被撤并的村委会提交村民会议或村民代表会议讨论通过，然后上报县人民政府批准实施，使村委会撤并工作有条不紊。
另外，兰州市把三个村委会改制为三个社区。为了适应农村城市化的发展需要，2004年底，兰州市撤销了兰州高新技术产业开发区的均家滩、南面滩、骆驼滩三个村委会，分别设立均家滩、南面滩、骆驼滩三个社区。村改社区后，社区组织的产生，按兰州市委组织部、兰州市民政局联合下发的《社区党组织和社区居委会选举产生指导意见》的规定，建立了社区党支部、社区居委会、社区成员大会、社区成员代表大会、社区协商议事会及其他工作制度，建立居民小组。社区居委会由5至7人组成，设主任1名，副主任1至2名，委员2至4人，通过民主选举产生。辖区居民不参与原村民集体经济的管理、经营和分配。
2．农村自治性管理组织村委会的建设运行
经过十几年的建设与完善，作为甘肃农村自治性公共事务管理机构的村委会运行日趋规范与成熟，大致体现在两个方面：一是在各地农村已经普遍推广了由村民直接选举村委会成员的做法，并在选举后实行了村民民主自治；二是初步建立了适合农村实际情况的选举和自治的制度。
在农村自治性公共基层组织建设中，村委会成员的民主选举是关键。村委会的选举程序要合法化、选举过程要民主化，这是农村自治性公共基层组织建设的重要基础。
甘肃各级政府一直非常重视历届村委会的选举建设工作。甘肃第五次村民委员会（“村委会”）换届选举工作从2004年9月开始，2005年3月结束。2004年7月，甘肃省人民政府办公厅专门下发了《关于做好全省第五次村民委员会换届选举工作的通知》。村委会换届选举，是全省农村基层民主政治生活中的一件大事，是完善村民自治，发展社会主义民主，健全村民自治机制的重要内容：搞好村委会换届选举，有利于选好配强村委会班子，增强村级组织的凝聚力、战斗力；有利于密切党群、干群关系，巩固党在农村的执政基础；有利于调动农民群众的积极性，促进农村经济发展和社会进步。
甘肃第五次村委会换届选举工作，以“三个代表”重要思想为指导，根据“一法两办法”和《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）精神，把加强村委会组织建设和基层民主政治建设作为目标，充分发扬民主，严格依法办事，按照公开、公平、公正和直接、差额、无记名投票的原则，依法选举出广大村民信任、遵纪守法、办事公道、热心为村民服务、能带领村民致富的新一届村委会班子。
为了加强对村委会换届选举工作的领导和指导，甘肃各县（市、区）、乡（镇）政府都成立了村委会换届选举指导小组，做到思想重视，组织到位，措施有力。县级政府依法制定了村委会换届选举工作计划和具体实施方案，并精心组织落实，加强检查指导。乡（镇）政府是村委会换届选举的直接组织者和指导者，按照统一届期的要求，及时部署动员，做好试点工作，并对选举工作骨干分级进行培训，提高指导工作的能力。同时，对现任村委会干部进行了民主评议和离任审计，及时向村民公布了评议和审议结果。并且通过电视、广播、报纸、宣传画、小册子、标语、村务公开栏等多种形式，集中进行宣传教育，让广大村民充分了解村委会换届选举的重要意义和法定程序，积极参与选举活动，正确行使民主权利，履行好参选义务。
村委会的选举程序是否合法，直接关系到选举结果是否合法有效。在第五次村委会换届选举过程中，甘肃各地农村依据法定的选举程序和选举步骤：一是选民登记做到不错、不重、不漏，确保选民数的准确，并及时发放选民证。二是村委会换届选举由村民选举委员会主持，其成员由村民会议或者各村民小组推选产生。三是村委会成员候选人必须由村民直接提名，根据得票多少确定。四是村委会主任、副主任和委员候选人都要实行差额选举。五是投票选举前，候选人都要进行演讲，回答选民提出的问题。六是选举一般设中心会场集中投票。居住分散、交通不便的村，设立若干投票站集中投票。七是动员选民亲自投票。、代他人投票的，每一村民接受委托投票不得超过3人，并有书面委托书。八是在投票站设立了秘密写票处，保证选民不受干扰地表达意志。九是投票结束后，当场公开唱票、计票，当场公布选举结果。十是选举结果产生后，当场向当选者颁发《村民委员会成员当选证书》，依法认定。
从历届村委会换届选举情况来看，甘肃农村各地村委会选举活动日趋规范成熟。在2002年6月结束的甘肃省第四次村委会换届选举工作中，按时完成换届选举的占全省村委会总数的94％。全省共登记农民选民1132．1万人，参加投票的选民962．5万人，参选率为85％；在推荐出的村委会成员候选人11．3万人中，15059个村委会共选出村委会成员6．8万人，平均每个村委会有4．52个成员；其中连选连任4．5万人，占66％；妇女干部10119人，占15％。
在2005年上半年结束的甘肃第五次村委会换届选举活动中，当选的村委会成员在政治素质、文化程度、年龄结构等方面比上届都有所改善。在村委会成员中，学历程度有所提高，平均年龄趋于下降，绝大多数村委会成员的年龄在30岁至50岁之间。
在自治性农村公共事务管理机构——村委会的选举过程中，甘肃各地农村基本做到了选举程序的法律化、民主化、规范化。
比如，在甘肃第五次村委会换届选举活动中，永昌县使一批在群众中具有较高威信的致富能人走上了村党支部书记、支部委员岗位，并成为村委会换届选举候选人，为村委会换届选举奠定了较好的组织基础。永昌县新城子镇共有13个行政村，针对部分村的历届村委会换届选举问题较多的情况，在2004年换届选举工作开始后，研究制定了《村委会主任候选人产生办法》、《镇村干部配备办法》等具体规定，对各村两委会岗位设置、岗位职责、任职条件、选拔任用程序作了明确严格规定，要求支部书记及村委会主任年龄不得超过45岁，村两委其他成员，年龄不得超过35周岁，必须具有初中以上文化程度，近7年未违反计划生育政策等重要条件。同时注重从各村致富能人、农业产业化带头人、科技明白人和复转军人及大中专毕业生中选拔配备村干部，以确保村委会班子成员知识化、年轻化，有能力带领群众脱贫致富奔小康。
自治性农村公共事务管理机构——村委会的建设，对于农村基层的稳定和经济社会的发展都起到了重要的作用。十几年的实践经验证明，这一做法是适合于省情国情和农村现状的，也是有利于农村民主化建设和农村公益事业的发展。但由于缺少适合于民主选举的传统文化基础，农村也没有多少懂选举和自治的政府行政人员，推行农村公共事务的民主和自治就是一项非常艰难的工作。在过去相当长的时间内，农村公共事务管理机构的建设，主要强调选举和民主的普遍性，重视的是村委会建设的数量问题，而有关决策者和执行者有意无意地忽略了选举和自治的质量问题。
3．村委会的公共管理职权的规范运行
村委会和村民大会作为农村自治性公共管理组织，主要职责是负责协调农村农民的公共权益，提供村庄一级公共产品和公共服务，建立和维护村庄的公共秩序。2004年，甘肃省境内共拥有17043个村委会，98872个村民小组，承担着1869．55万乡村人口的公共事业管理工作。目前，村委会行使的主要公共管理职责有：
第一，村委会作为农村自治性公共管理机构，在乡镇政府的指导下和村党支部的协助下，负责自治村的公共事务。
第二，村委会干部是“不脱产”的农村干部，一般情况下都是本村内部选举产生的本土“能人”，由村庄或政府提供一定收入补贴（误工补贴或定额报酬等），而不是从县乡财政领取固定工资。按照《村委会组织法》，村委会干部的任期是3年。可以说，村干部是一个不脱产的被村民选举出来的自治村负责人。
第三，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的主要职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解村民之间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并协助乡镇公共行政开展工作。
第四，维护集体、村民的经济权益和自然生态环境。村委会应当支持和组织村民，发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村经济发展和农民收入增长，保障各种类型的集体经济组织和村民的财产权及其他合法的权利和利益。同时，村委会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
第五，对重大村公共事务，实行一事一议制，要经过村民大会讨论并认可。《村委会组织法》规定，涉及村民利益的重大公共事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：一是乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；二是本村享受误工补贴的人数及补贴标准；三是村集体经济所得收益的使用；四是村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；五是村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；六是村民的承包经营方案；七是宅基地的使用方案；八是村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
第六，村委会实行村公共事务公开制度。村委会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每6个月公布一次，接受村民的监督：一是由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；二是国家计划生育政策的落实方案；三是救灾救济款物的发放情况；四是水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。村委会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。
第七，村委会实行对村民大会负责制。村委会要向村民大会负责并报告工作。村民大会每年审议村委会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。在村民大会上，如果有选举权的村民同意罢免的超过参加会议的半数，村委会成员就被罢免。
（三）农村行业性公共基层组织——农民合作经济组织
农民合作经济组织是将独自的、分散的、无组织的小农经济转变成为自主的、集中的、有组织的现代化农村经济的专业化合作组织。改革开放以来，随着农业经济的市场化、产业化、专业化，甘肃农民专业合作经济组织也从无到有、逐渐成长壮大。
1．农民专业合作经济组织的建设
农民专业合作经济组织是由农民群众自发组织的行业性农村基层组织，主要从事农业经济活动的合作协调、农业生产的市场化服务、农民科技活动服务、农民权益保护等农村公益性事业活动。农民合作经济组织作为现代农村经济的基层组织，对甘肃农村经济的专业化、产业化发展有重大推动作用。
在20世纪的80年代至90年代中期，甘肃农民合作经济组织无论是组织规模、服务内容、经济实力，还是服务功能、合作程度、社会地位等方面，与东南沿海发达地区的农民合作经济组织相比，都有很大的差距。近几年，随着甘肃农业经济产业化、专业化水平的提升和省委、省政府对农民合作组织的重视，加上各级地方政府的农业主管部门和民政部门开始注重对农业专业经济协会、农村行业协会组织的培育，加强对农村民间组织管理干部和财务人员的培训，甘肃农民合作经济组织有了较大发展。
为了推动甘肃农民合作组织的制度建设和管理队伍建设，2004年，省有关主管部门组织印发了《甘肃省农民专业合作经济组织示范章程》，制定了《甘肃省农民专业合作经济组织培训工作规划》和《甘肃省农民专业合作经济组织经营管理人才培训工程实施方案》，并在几个县展开农民专业合作经济组织建设的试点工作。
2004年，甘肃省人民政府办公厅发布了《关于开展农民专业合作经济组织试点示范工作的意见》（甘政办发[2004]121号），提出要重点扶持一些有工作基础的农民专业合作经济组织，规范运行机制，探索有效途径，总结典型经验，以点带面，带动全省农民专业合作经济组织的发展，提高农民组织化程度，增强农产品的市场竞争力，以实现“建一个组织，兴一个产业，活一地经济，富一方百姓”的目标。要求在全省选择一批特色优势明显、比较规范、有发展潜力、工作有一定基础的农民专业合作经济组织作为省级示范点，在信息、技术、培训、质量标准认证、市场营销等方面给予扶持，从运行机制、组织形式、制度建设、利益分配、扶持政策等方面进行规范和创新，促进农民专业合作经济组织健康发展。
在2005—2006年期间，甘肃农民专业合作经济组织的试点、示范工作主要采取两种形式：一是在全省选择3个开展农民专业合作经济组织工作基础较好的县，作为省级农民专业合作经济组织试点县。二是在全省选择40个左右比较规范的农民专业合作经济组织，作为省级农民专业合作经济组织试点、示范单位。省上对各试点、示范单位给予适当补助。
甘肃农民专业合作经济组织试点、示范工作，主要是针对农民专业合作经济组织发展中存在的限制因素，按照解决问题、规范运行和加快发展的要求，建立健全农村行业性公共基层组织。一是规范农民专业合作经济组织的合作形式。根据当地农村经济发展水平，确定适宜的合作方式及组织形式，制定组建原则、组建程序、组织机构等。要通过合理让利、利润返还、预付订金、赊销生产资料等有效形式，努力增加农民收入。二是完善农民专业合作经济组织的运行机制。农民专业合作经济组织要建立内部章程，建立健全财务管理、民主监督、民主决策等规章制度，不断完善经营机制、民主管理机制、分配机制和积累与发展机制，并通过签订合同、协议、契约等形式，明确双方的权利和义务，规范各自的行为。在此基础上，要正确处理农民专业合作经济组织与乡、村集体经济组织的关系。三是制定发展农民专业合作经济组织的扶持政策。要结合实际，研究制定指导和扶持农民专业合作经济组织发展的各项政策，在财政、金融、税收、人才等方面给予扶持。四是建立和完善农民专业合作经济组织的市场营销体系。要鼓励农民专业合作经济组织建立市场信息和销售网络，开拓农产品销售市场，发展订单农业，拓宽农产品销售渠道，积极开展营销服务，推进产业化经营。
经过近几年的建设与发展，甘肃农民专业合作经济组织已发展到一定数量规模。2005年，甘肃全省的各类农民合作组织已经达到了3007个，其中，张掖市建成各类农民专业合作经济组织1064个，占到全省总数的三分之一还多。
2．农民专业合作经济组织的运行模式
农民专业合作经济组织是在农村经济市场化、产业化、专业化基础上发展起来的现代农村经济组织。由于具有民间性、区域性和服务性等特点，农民专业合作经济组织运行一般都坚持“民办、民管、民受益”的原则，使其根据当地实际情况、市场变化、产业走势和利益关联等因素，形成多元化的组织运行模式。
在甘肃农民专业合作经济组织中，专业协会是主体，占农民合作组织总量的90％以上。在农民专业协会与会员的关系比较松散，协会主要向会员提供购销、技术和信息等公益服务。不同领域的农民协会组织，内部合作关系的协作程度也不一样：在种植领域，会员按照要求提供相应质量、数量的农产品，协会则按合约执行保护价，稳定农民收益。在养殖领域，协会统一向会员提供种畜、种禽服务，提供疫病防治服务，提供饲料配方服务以及提供出栏销售信息服务等，会员自筹购种资金，自建饲养笼舍，自制或自购饲料，自负盈亏。目前，甘肃农民专业合作经济组织运行具有以下几种模式：
一是农村能人主导下的运行模式（能人大户+协会+农户）。
在这类农民专业合作经济组织中，以农村能人为核心，开展合作组织的管理经营运作。由于这些农村能人不是专业种植能手就是市场营销能手，都具备组织生产和驾驭市场的能力，他们既是农民专业合作经济组织的创办者，又是领导管理者。在农村能人主导下，农民合作组织的管理方式和经营方略运行比较稳定，自主性比较强。从统计数据看，目前，在甘肃农村各地，这类的农民专业合作经济组织最多。定西市农村能人主导下运行的农民专业合作经济组织将近有200个，占到总数的50％；张掖市农村能人主导下运行的农民专业合作经济组织有436个，占总数的41％。由此可见，在农民专业合作组织中，能人主导下运行模式最适合甘肃农村经济发展的需要，也最受农民的欢迎，协会和会员关系也最为融洽。
渭源县五竹蚕豆技术开发协会的挑头人张义，将在南方打工时学到的本领带回家乡，组织当地农民开创了一条将蚕豆变青豆的致富门路。在短短三年时间里。协会规模、青豆产业迅速壮大，协会资本从7万元增长到了2004年的近200万元．农民从青豆加工的劳务收入从最初的60万元上升到300多万元；该协会的青豆生产、加工、销售已经形成产业化。山丹县位奇村农民钱广多创办的活畜贩销协会，组织当地农村贩销户进行活畜收购、育肥、贩运，年购销肉羊达1万多只，在青海、新疆、内蒙、宁夏等地已经具有市场经营业务。
二是村干部主导下的运行模式（党支部或村委会+协会+农户）。
在这类农民专业合作经济组织中，以村党支部或村委会等村干部为核心，组织协会的管理经营。村党支部、村委会一般是农民专业合作经济组织的发起者和组织者，协会的会长和理事主要由村社干部担任，以党员干部为核心，以有技术、懂管理的会员为主体，广泛发动群众积极参与。在这种运行模式中，合作组织都制定了自己的组织章程、规章制度和管理办法，协会与企业签订种植合同，企业为农户提供产前、产中、产后服务，确保双方利益不受侵害，运行相对比较稳定。
目前，在甘肃农民专业合作经济组织中，实行村干部主导下运行模式的也占相当大的比重。在酒泉市，由村委会村干部主导下运行模式的农民专业合作经济组织有64个，占总数的44％。在定西市，由村干部主导下运行模式的是116个，比重占到35％左右。张掖市由村干部主导下运行模式的有185个，占总数的17％。
由于村委会村干部主导下的农民专业合作经济组织运行比较规范，筹集和动员包括资金、人力等各种资源的能力很强，发展态势也比较好。如甘州区沙井镇兴隆村、党寨乡陈家寨村、临泽县板桥土桥村的村干部在协会的组建、管理运行、利益分配等方面都进行了积极的探索和实践，协会作用发挥得比较好。又如通渭县华家岭乡大牛村，在村支书张克勤带领下创办了“大牛云杉育苗协会”和“大牛养牛协会”。亩产云杉5000株，每户收益3万元，其年收益是粮食的40多倍；养牛的年收益相当于一年种植7亩粮食。
三是有关管理部门主导下的运行模式（主管部门+协会+农户）。
在这类农民专业合作经济组织中，以农村一些不同主管部门为核心，组织或引导合作组织的管理经营。近两年，由于各级政府对农村经济专业化、产业化发展高度重视，一些农村业务主管部门也开始把组织农民建立合作组织作为自己的重要工作之一，如农畜管理部门、农技服务部门和农村供销社都积极参与农民专业合作经济组织的创建与管理。目前，在定西市，由主管部门主导运行的农民专业合作经济组织有30多个，占10％左右。张掖市由供销社主导下运行的农民专业合作经济组织就有74个。
这两年，有关部门主创下的农民专业合作经济组织呈现出了较大发展潜力，表现在政府政策支持倾斜，组织制度健全，运行比较规范，发展规模较大，人员结构合理，组织化程度高，服务理念和服务手段到位，管理章程较完善，社会经济效益突出等几个方面。如定西市安定区的马铃薯运销协会，由该区气象局有关专家从事产量预测、价格预测、运销量预测及相关市场调研工作和服务；协会理事成员则筹集资金收购、贮存和联系销售地点、组织发运等事务并依章程分享利润。高台、临泽两县的棉花公司及民乐县顺化乡啤酒大麦协会在做好对农户的协调服务和组织引导的基础上，不仅让利于农户，保护了农民利益，而且自身经济实力也在服务中逐步壮大。
四是龙头企业引导下的运行模式（公司+协会+农户）。
在这类农民专业合作经济组织中，农产品加工企业是合作经济组织的依托，农民围绕龙头企业建立专业协会。根据龙头企业产业化经营活动的需要，农民协会组织农民进行专业化生产活动。农民专业协会一方面同企业签订产前合同，由企业为农户提供种子、化肥、地膜等生产资料及贷款担保等服务，并进行全程技术指导；另一方面协会与农户签订种植合同，统一种植面积，统一管理，约束农民按合同进行生产，产后由协会统一收购产品，价格随行就市但不低于保护价。目前，在甘肃农村由龙头企业引导下运行的专业合作组织不是很多，张掖市有127个，占总数的12％；酒泉市有18个，占总数的12．41％。
由龙头企业引导下运行的农民专业合作经济组织是农业产业化、专业化发展的需要。近年来，甘肃一些农产品加工企业不断发展壮大，辐射基地面积有的达几万亩甚至几十万亩，规模化的龙头企业与分散的农户直接交易，造成管理难度大、成本高，而且不利于农户弱势地位的改变。因此，组建依托龙头企业的农民专业合作组织，有利于现代农业的发展，也有利于协调企业和农民的利益关系。如张掖市甘州区以甘绿集团为龙头成立的脱水蔬菜协会，通过协会发展订单农业，与农户签订种植合同，建立原料生产基地，进行无公害、标准化生产，收购价格、收购时间由协会统一协调，避免了市场的无序竞争，也保护了企业和农户双方的利益。
3．农民专业合作经济组织的运行特点
农业专业协会和农村行业协会是将独自的、分散的、无组织的小农经济转变成为自主的、集中的、有组织的现代化农村经济合作组织。农民专业合作经济组织建立在农民自愿的基础之上，对合作组织的管理以经济和法律的手段为主，贯彻“人社自愿、退社自由”的原则，实行民主管理。农民合作经济组织的出现顺应了市场经济发展的客观规律，是农村生产力发展的要求和结果，是农民自愿自助自我服务的产物。
一是农业专业化、产业化是农民专业合作经济组织的运行基础。
适应现代农业专业化、产业化的发展要求，维护农民的市场利益是组建农民合作经济组织的目的。农民合作经济组织的运行必须要与农业专业化、产业化的发展要求相一致。为适应现代农业专业化、产业化的发展要求，2004年10月，在甘肃省委、省政府联合下发的《关于大力发展农民专业合作经济组织的意见》中提出：要经过3至5年的努力，力争使全省农业特色优势产业和大宗农产品生产基地普遍建立起专业合作经济组织，争取有30％左右的农户加入农民专业合作经济组织，有50％左右的主要农产品通过专业合作经济组织加工和销售。在2005年甘肃全省的3007个农民专业合作经济组织中，就有316个是农产品行业协会。它们在帮助农民开展农产品生产、加工和销售方面都发挥了很好的作用。
为了支持地方特色农业的专业化、产业化，甘肃省成立了由16个部门参加的农业专业化产业化经营领导小组，直接管理特色农业和农业专业合作经济组织的发展。制定了马铃薯、中药材、制种业等14个优势产业的发展规划，引导优势产业向优势产区集中。同时为农副产品的运输开辟了“绿色通道”，设立了每年8500万元的各类专项扶持资金，重点扶持优势农业产业、龙头企业、建设项目和建设基地。在此基础上，甘肃省农牧厅筛选确定了41个农民专业合作经济组织和3个县开展试点，把农业产业化与农民专业合作经济组织建设结合起来，有效地推动全省特色农业的专业化进程。2005年上半年，甘肃省农产品出口创汇达6788万美元，同比增长62％，其中当归、党参、黄（红）芪、大黄、甘草五大药材出口量占全国的80％以上。优势特色产业的集中发展，壮大了甘肃的农业，也成了甘肃农民富起来的主要渠道，仅在甘肃省定西市，农民每年从马铃薯产业中得到的纯收入就超过整个农民人均纯收入的40％。与此同时，优势特色农业的初具规模，也吸引来了很多大型农产品加工企业。
二是健全协会的规章制度是农民专业合作经济组织的运行保障。
健全农民专业协会的规章制度是建立农民专业合作经济组织运行机制的关键环节。农民专业合作经济组织要建立内部章程，健全财务管理、民主监督、民主决策、生产经营等规章制度，以此不断完善经营机制、民主管理机制、分配机制和发展机制。从我们对甘肃农村的调查情况来看，比较成功的农民专业合作经济组织都有一套较为完整的规章制度，确保农民专业协会的正常运行。
为了提高葡萄专业化种植水平，组织农民进行有序竞争。2003年敦煌市南湖乡组建了葡萄生产销售管理协会，根据协会章程，选举产生了理事会、监事会和葡萄生产管理委员会，制定了《南湖乡优质无公害葡萄生产技术规程》和《南湖乡葡萄生产销售管理办法》。两年多来，协会以《葡萄生产技术规程》和《葡萄生产销售管理办法》为准则，在葡萄生产过程中，规范生产技术，提高全乡农户种植水平和葡萄品质；在葡萄销售过程中，最大限度保护会员和客商的利益，规范市场交易行为，推动了葡萄产业化发展。在2003年葡萄销售中，全乡葡萄优质品率达到了90％以上，2000万公斤葡萄还未下架就全部销售一空。2004年全乡3000万公斤葡萄以平均每公斤2元的历史最高价全部售出，仅葡萄一项收入人均就达到了1万元。
三是自我管理、民主管理是农民专业合作经济组织的运行方式。
农民专业合作经济组织是保护个体农民市场利益的合作组织，实行“自我约束、自我管理、民主管理、民主决策”的运行原则。在有关部门指导下，甘肃各地的农民专业合作经济组织大多成立了理事会和监事会，制定了协会章程和行业标准，建立了会员档案；在合作组织运行上，坚持实行民主决策、民主管理和民主监督，实行一人一票制，不搞大户专断，每个会员均拥有平等的权力，重大事项由会员大会讨论决定。农民专业协会的会长、董事长等人员由会员大会选举产生，而不是由政府任命。自我管理、民主管理的核心是解决利益问题，实现平等分享利益。
但是，不论是自我管理还是民主管理，都要体现或实现农民专业合作经济组织的管理效益，起到政府和村委会所不能替代的作用。比如敦煌葡萄协会采取“一稳双打”（即稳定价格，打击白条、打击退货）措施，确保了农民利益。在葡萄销售前，参照市场行情，制定葡萄销售价格，为农民提供市场信息，有效遏制了客商压级压价、拖欠货款等不正当行为，使葡萄价格合理稳定。协会通过对会员的服务，确保了农民的经济利益，也使协会本身的管理行为得到了农民的拥护。
四是能人、大户的带动组织是农民专业合作经济组织的运行支柱。
通过为协会成员提供市场信息和专业咨询、技术指导，协会的能人、大户把个体农民组织起来，走农业专业化发展道路，这是甘肃农民专业合作经济组织运行的支撑点。目前，甘肃各地的农民专业合作经济组织运行形式基本上都是大户、村干部带头，小户紧跟的“一户带多户、多户带一村、一村带一乡、一乡带一县”的传播联动模式，能人、大户在农民专业协会运行中起关键作用。
永昌县通过政府部门引导、能人大户带动、农民自愿联合等多种形式，2005年全县已成立啤酒大麦、蔬菜、食用菌、肉羊等专业协会86家，成员达到3万多人。这些以能人大户为核心的专业协会架起了农户与市场之间的金桥，一头连着千家万户，按照标准化生产的要求，组织农民发展特色产业，实行规模经营；一头连着市场和龙头企业，将生产的农副产品集中销售出去，降低了农产品经营的市场风险。
二、甘肃农村基层组织运行与公益事业发展存在的问题分析
农村基层组织建立健全与正常运行，直接关系着农村发展与社会稳定，也关系着我们党的执政基础。农村基层组织运行的主要职责就是发展乡村公益事业，为广大农民群众提供比较完善的公共产品和公共服务。近几年来，由于甘肃省委、省政府的日益重视和不断投入，全省农村基层组织建设不断增强，运行基本正常，确保了农业经济的发展和农民生活的改善，也积极推动了农村公益事业的发展。但是，由于经济不够发达，各级财政收入增长缓慢，严重制约了甘肃农村基层组织的健全完善和农村公益事业的快速发展。目前，在甘肃农村基层组织运行与公益事业发展中还存在着大量问题需要分析解决。
（一）乡镇基层组织运行与公益事业发展存在的问题分析
甘肃直接面对农村农民的公共行政管理机构就是1371个乡镇政府。作为管理农村社会公共事务的公共行政组织，乡镇政府处于国家管理农村农民公共事务的行政等级序列的最基层，管理着大量的具体的农村事务；乡镇干部的工作即复杂又辛苦，为甘肃农村的经济发展与社会稳定，做出了巨大贡献。但是，近几年，乡镇基层组织运行存在的问题也比较多，发展农村公益事业遇到的困难也非常多。
1．乡镇公共行政组织的职能运作不合理
农村公共行政管理组织的主要任务是代表国家，发展农村公益事业，向农村、农民提供公共产品和公共服务。但是，多年来，甘肃乡镇一级公共行政组织运作的最大问题是，乡镇政府仅仅是上级公共行政机构有关农村农民事务政令的执行者，很少充当农村公共事务建设者的角色，向广大农民提供他们所需要的公共产品和公共服务非常有限。而上级公共行政部门下达的政令，主要是指标性的：如何管理、如何收费，强调对农村农民的约束，很少有使农民受益的公益性事业。这样，就使乡镇行政组织经常处在农民利益的对立面，从而增大了乡镇公共行政权力的运行难度。
甘肃农村税费改革，对乡镇一级财政体制冲击较大，乡镇财政的收入、开支方式发生很大变化。比如河西走廊的高台县，全县财政收入主要是农业税和农业附加税，收税方式除了农民自愿交纳之外，主要仍靠乡镇干部和村干部去一村一户地收取。村干部收齐农业税后，直接上交给县税务局，或由乡镇政府转交给县税务局，乡镇一级财政没有直接的财税收支权。乡镇一级政府的财政开支由县财政局核定下拨。这样，乡镇一级财政的开支权限、开支能力就十分有限，同时也就限制了乡镇政府进行乡村公共事业建设与管理的能力。
2．乡镇公共行政组织运行缺乏经济财力基础
乡镇政府是最基层的农村公共行政管理组织，能否保持正常运行和发挥应有作用，直接关系着农村发展与社会稳定，也关系着我们党的执政基础。但长期以来，公用经费困难却成为甘肃乡镇公共行政建设中最为突出的矛盾。
乡镇公共行政管理要正常运行，必须要有足够的财力作保证。据有关部门统计数据显示，甘肃省大部分乡镇财力严重不足，经费十分紧张。全省年财政收入在100万元以下的乡镇占到80％，乡镇财政平均自给率只有33．3％；全省有422个乡镇存在累计赤字，赤字面为34．1％，赤字额达4．25亿元，“寅吃卯粮”的现象比较严重。财政窘迫的另一个方面是乡镇财政供养人员不断增多，支出增长过快。到2004年底，全省乡镇财政供养人员已达110908人，平均每个乡镇85人。
在乡镇行政经费捉襟见肘期间，农村税费改革不断推进，农业税停止征收。随着“三提五统”等收费项目的取消，由向农民各项不合理收费而形成的乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少，部分乡镇的财政更加困难，有些乡镇公共行政甚至陷入了难以维持运行的尴尬境地。于是出现了个别乡镇政府靠举债和向企业摊派等方式维持运转，有的地方甚至出现了向农民摊派的苗头。有的乡镇电话只能接听不能打出，也没有必要的交通工具；有的乡镇取暖设备简陋，取暖费用没有着落；有的乡镇办公设备陈旧，职工差旅费、医药费无法正常报销，等等。据陇南市武都区马街镇党委书记巩永勤介绍：他们全镇有3万多人口，镇政府有60个行政工作人员，每年人均公用经费只有800元，年底想给一些先进典型发个奖，连个奖品都买不起。可见乡镇公用经费困难问题已经到了非解决不可的地步。
为了缓解乡镇公共行政经费困难问题，2005年9月甘肃省委省政府制定了《甘肃省提高乡镇公用经费标准补助办法》。《办法》规定：按照乡镇减人不减补助、增人不增补助的原则，不论乡镇规模大小、人员多少，统一按每个乡镇每年10万元的标准给予定额补助。同时提出，原乡镇公用经费来源保持不变，严禁采取调剂或置换的办法减少乡镇公用经费。但是，实际上，每年每个乡镇的实际支出都在50万元以上，省财政每年专项补助10万元，只能暂时缓解乡镇行政经费严重短缺的困难，并没有从根本上解决经费紧张问题。
3．乡镇公共行政组织缺少发展农村公益事业的实力
作为管理农村社会公共事务的乡镇公共行政组织，运行的主要任务是发展农村公益事业，向农民提供公共产品和公共服务。但是，甘肃乡镇农村经济发展水平较低，尤其是工商业经济非常落后，缺少乡镇企业为支柱的财力基础，使乡镇政府在发展农村公益事业上步履艰难，心有余而力不足。另外，目前，在甘肃各地实行乡镇财政由县级财政直接控制管理的制度，乡镇的每项支出都由县财政具体划拨，严重限制了乡镇公共行政在发展农村公益事业上的作为。
据我们对高台县三个乡镇的调查发现，南华镇的财政收入2003年为322万元，但财政开支由县财政核定下拨后，除了镇干部的工资外，行政办公费用一年不足3万元。骆驼城乡的财政收入2003年为142．5万元，县财政核定下拨的乡政府办公事务费只有2万元。巷道乡2003年的财政收入为280万元，除了乡村干部的工资外，县级财政每年只给乡政府2．5万元其他用途经费（2003年乡政府实际开支90万元）。从下拨给乡镇财政的款项和数量上就能看出来，县级财政就没有留给乡镇政府发展农村公共事业的职能或能力的空间。
因此，目前高台县南华镇、骆驼城乡、巷道乡三乡镇的政府和干部尽管已经具有了推动农村公益事业发展的意识和思路，但是乡一级的财政收入和财政支出全部由县级政府部门控制，乡镇政府每年可动用的财政资金数量非常有限，在其他公共事务方面根本没有财力和能力，也就很难在发展农村各种公益事业上有所作为。
4．国家政府有侵占农民资产的嫌疑
在甘肃农村实行的公共基础设施建设投资多元化，有侵占农民资产的嫌疑。农村公共事业基础设施建设应该只有一个投资主体，那就是国家政府。多年以来，在甘肃农村公共基础设施项目建设中，实行政府和村民两个投资主体，但是，农村公共设施建成后，作为国有资产，由地方政府管理控制，这就有侵吞农民私有资产的嫌疑。
从我们调查掌握的资料来看，近几年，甘肃农村公共事业基础设施建设大多是实行两个投资建设主体，即国家和村民。按照省交通部门2004年提出的乡村公共道路的投资建设方案：通乡公路每公里建设政府投资8万元，村级道路每公里建设政府投资5万元，而实际上，通乡公路每公里建设费用最少需要投资15万元，通村道路每公里建设资金最少需要投资10万元。这样，乡镇政府和行政村村民承担的投资份额要占到投资总额的50％左右，乡政府和村民都没有财力和能力承担如此巨额的乡村公路建设费用，乡村干部和群众也就失去了建设乡村公共道路的热情。同时还存在公共基础设施资产归属界线不清的问题。
2002年和2003年，高台县实施建设农村饮水解困工程，先后投资1597．52万元，其中，中央预算内专项资金975．45万元，占总投资的61％；地方自筹资金622．07万元，占总投资额的39％。在地方自筹资金投资的622．07万元中，受益村民的自筹资金占90％，地县财政投入只占10％。但是，农村饮水解困工程完工后，却移交给了高台县农村供水公司统一管理经营。这就存在高台县农村供水公司无偿侵占村民资产的嫌疑，以后有可能与村民发生资产纠纷问题。
5．乡镇公共行政组织的公共服务缺位问题突出
甘肃乡镇公共行政组织的公共服务缺位，主要表现在没有根据农村就业结构和农民收入结构的变化，及时调整乡镇行政服务职能，缺少农民工培训机构和劳务输出机构。
近几年，在甘肃各地农村，农民外出务工的人数越来越多，农民务工收入占的比重越来越大，表明农村就业结构和农民收入结构已经发生重大变化。2004年，甘肃全省乡村劳动力为1057．89万人，其中在非农行业就业的是294．68万人，占总数的28％。据我们调查了解，高台县外出务工的农民数量已经占到农村劳动力的40％。2004年，甘肃农民平均纯收入是1852元，其中外出务工的工资性收入为527．58元，也占纯收入的28％。在当前甚至未来很长的一个时期，农民收入增长的主要途径是农民外出务工的工资性收入，而不是从事种植业的农业收入。如何使进城务工的农民拥有城市或非农行业的生存与发展的技能，如何使进城务工的农民在城市或非农行业就业和增加收入，是甘肃乡镇公共行政组织的重大公共事务。
从提高农民的务工素质和增加务工收入的角度考虑，在全省乡镇公共行政设置农民工培训中心和劳务输出机构是十分必要的。乡镇公共行政部门结构设置必须要跟上农民就业与收入结构的发展变化的需要。为农民进行务工培训，设立专门的培训机构，完全符合政府公共服务的职能。但目前甘肃全省仍有60％左右的乡镇未建立劳务培训输出的工作机构，有的设置了机构，但缺乏编制，形同虚设。为此，省政府应该责成县乡政府部门，尽快设立劳务培训输出的机构，加强对农民工的公共服务职能。
（二）村委会基层组织运行与公益事业发展存在的问题分析
村委会是农村自治性公共事务管理机构，主要职责是负责协调与管理本村农民的公共权益，提供村庄一级公共产品和公共服务，建立和维护村庄的公共秩序。改革开放以来，甘肃农村先后经过五次村民委员会换届民主选举，完善了村民自治制度，发展了农村民主政治，健全了村委会组织机构，增强了村级基层组织的凝聚力、战斗力，促进农村经济发展和社会进步。但是，目前，甘肃各地的村委会基层组织运行及其在发展农村公益事业方面，还存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：
1．村干部缺少发展农村公益事业的意识
在甘肃农村，村干部普遍缺少发展农村公益事业的意识，一些村干部的某些不公正行为和腐败作风，使村级基层组织在大多数村民中失去信任，使村委会的公共管理权力无法正常运作。
甘肃农村经济发展水平相对较低，大多数农民收入普遍较低，非常需要通过发展农村公益事业来提高农民的生活水平和改善农村的生存发展环境。但是，由于村级基层组织财力有限，使村干部缺少发展公益事业的意识。就是有经济实力的行政村，由于一些村干部处事不公正、作风不正，没有为村民谋取公共利益的意识，也就无法落实发展农村公益事业的承诺。有些村干部的化公为私、吃吃喝喝、损人利己、牟取私利等不公正腐败行为，造成村委会在村民中威望下降，行使公共管理权力的效益大打折扣。
比如，兰州市红古区的平安镇在2002年发生河弯村一年多没有村委会的事件，就与村干部缺乏公益事业发展意识有一定关系。河湾村在平安镇乃至红古区都是比较富裕的村。村里因征地获得了大笔补偿款，累计达到710余万元，并且多数家庭都有子女在工厂上班。但是，比较富裕的河湾村，干群关系却比较紧张。村里的党员群众反映，1998年当选的村支书承诺，要为村里办9件实事、好事，如向有关单位要回拖欠本村的征地款，给村里的道路架设路灯，把兰州铝厂已经招工的河湾村民转为城镇户口等。但他上任后却不守承诺，3年来不仅实事没办多少，反而“架空”了村委会，越权掌管村委会印章，使村主任、出纳、文书形同虚设，村里一切事情都由他一人决定，就连征地这样的大事，也不召开村民会议或村民代表会议进行讨论。征用了多少地，得了多少补偿款，都花到哪里去了，从不向村民公开。谁家有事要到村上开个便函，他竟然要收100元的“盖章费”。在多次向上级有关部门反映始终没有得到认真调查处理的情况下，村民无奈地希望在村委会的换届选举中，投票选出自己满意的村主任来当家“自治”。
2．村委会不能满足农民对公共产品和公共服务的需要
村会委作为农民自治性公共管理的基层组织，由于各种因素，无法满足农民的生产和生活所需要的公共产品和公共服务。在甘肃大多数农村，由于自治村的经济发展水平不高，尤其是农业经济的工业化程度偏低，导致农民的经济效益、纯收入较差，村委会的财政运作困难，应该给村民提供的一些公共产品和公共服务，却没有能力向农民供给。原先由行政村照顾供养的五保户，现在却需要由县财政拨款，乡政府供养；原先由行政村创办供给的农村小学，现在也由乡镇政府通过财政供给管理。目前，各地的村委会几乎在所有的农村公益事业发展上都无所作为，也难以有所作为。
村民选举村委会、村干部的目的，就是要通过村委会、村干部来实现村民的自我管理和自我服务。村委会、村干部不能解决与村民利益密切相关的公共产品和公共服务等问题，村民就不会满意村委会和村干部的工作，最终必然会影响村委会这一自治性农村基层组织的正常运作。
3．村委会缺少管理农村公益事业的职权
目前，甘肃一些城市近郊农村和经济较发达农村，公共事业已经发展到一定水平，村委会已经开始介入农村基础设施的管理活动中。但是有关部门只让村委会做事，并不给予相应的职权和费用，严重影响了村干部的工作积极性和村委会公共职权的运行。
从我们对高台县巷道乡东湾村的调研看，在农村公益事业管理问题上，村干部对县自来水公司的供水、维护、收费等公共管理环节非常不满意，主要有以下几个方面的问题：一是自来水水费摊方太大。据反映，东湾村村民的水费额外摊方量，占到每户村民实际用水量的近25％，严重影响了村民使用自来水的热情。东湾村村民自来水费摊方额太大的主要原因是，当初自来水公司在东湾村铺设自来水供水管道的质量不好，支干管道浸漏水问题严重，造成自来水供应的总表数和户表数不相等，而自来水公司又不愿意负担这一部分浪费的水费，就加大了每户村民的水费摊方数。二是只收水费而不管理。自来水公司的收费方式是：让东湾村的村干部负责收取每月或每年的村民水费，然后交给自来水公司。这样，就等于把收费管理工作转嫁到村委会，由此加大了村里的管理工作量，但又不让村委会在水费管理上提成，这等于让东湾村委会无偿向自来水公司提供水费管理服务。这种做法肯定是不合理的。三是随意停止供应自来水。如果个别村民的自来水水费一时交不上，自来水公司就随：意停止向东湾村全村供水，这样就严重影响大多数村民的正常生活，这明显不符合公共事业管理的社会服务性原则和公共利益原则。
4．靠“一事一议”制度难以推动农村公益事业发展
从我们的调查来看，目前对农民的公共意识估计普遍过高，靠“一事一议”制度，很难推动甘肃农村公益事业的发展。在现阶段，就张掖市高台县的农民收入水平来分析，靠农民对公益事业投入的自觉意识，靠乡村的经济实力，靠农民的财力，发展农村公共事业是比较困难的。2003年高台县农民人均纯收入3300元，2004年为3566元，在西部地区的农民收入中属于较高的层次，但这一收入水平也仅仅能满足农民每年生产和日常生活的开支需要，农民根本没有多少剩余的财力支持农村公共事业的建设。因而，农村税费改革后，设想通过依靠村民大会的“一事一议”制度，靠农民对公益事业投入的自觉意识，推动乡村公共事业的发展是相当困难的。
乡村干部们普遍认为：农村税费改革后，乡村公益事业几乎没有多少变化，主要原因是税费改革限制或取消了农村基层组织对农民集资发展乡村公共事业的权力，而西部各级政府的财政收入又有限，没有能力对乡村公共事业进行大量资金投入。再加上诸如对农民集资修路这种重大的乡村事务，实行一事一议制，在村民大会上要得到80％的村民同意，才能向农民集资修路，现在西部农民每年的经济收入还比较低，因而缺少修建乡村公共道路的能力和热情，从而制约了农村公益事业的进一步发展。
（三）农民专业合作经济组织运行与农村公益事业发展存在的问题分析
甘肃农民专业合作经济组织在实践中起步，在探索中发展，在发展中逐步壮大，取得了显著成效。农民专业合作经济组织的发展领域在拓宽、合作的规模在扩大、合作的程度在加深，呈现出了比较良好的发展态势。但是，从总体来看，甘肃农民专业合作经济组织仍处于发展的初级阶段，在民主决策、利益联结、市场开拓、基地建设等方面还存在许多困难和问题，需要在实践中不断发展和完善。
1．思想认识不到位，影响其发展农村公益事业
农民专业合作经济组织作为农村新兴的行业性公共管理组织，主要开展农业市场化公益事业活动，以维护农民的市场权益。但是，思想认识不到位，影响其开展农村公益事业，主要表现在以下几个方面：一是许多农村基层干部对农民专业合作经济组织存在着认识不清，对其发展的重大意义和积极作用认识不足，在具体工作中重视不够。二是各级政府对自发的农民专业合作经济组织的支持力度不大，对其发展不够关心，缺少必要的引导和扶持。三是法律、政策保护不到位，中央和地方都没有出台有关农民专业合作经济组织运行的比较完善的法律、法规，使其的市场活动和社会活动缺少法人地位。由于各级干部和各级政府的思想认识不到位，政策、法规制定不到位，保护、扶持措施不到位，必然影响农民专业合作经济组织开展保护农民市场经济权益的农村公益事业。
2．运行不够规范，影响其开展农村公益性活动
由于甘肃农村的农民专业合作经济组织大多数是农民自发创办的，组织建设的质量和水平不高，相当一部分农民专业协会没有比较完善的章程，宗旨模糊，职责不清，内部运行不规范，管理机制不健全，权责利关系不明确，没有形成与合作经济规则和市场经济规律相适应的运行机制和利益分配机制，必然导致其开展保护农民市场权益和农村公益性活动的效率较低。比如，酒泉市有65％的农民专业协会没有登记，已经登记了的也不统一，有的在乡（镇）政府登记，有的在科协、农业部门登记，有的在民政、工商部门登记。有的农民专业合作经济组织虽然有章程，但没有按章程运行办事，实际上处于放任自流的状态，无法有效保护农民的切身利益。
3．组织覆盖面小，难以维护农民的切身利益
由于缺乏必要的技术、资金、人才支持，甘肃农民专业合作经济组织还处于起步、探索阶段，覆盖面还不够宽广，组织也比较松散，市场开拓能力和竞争能力及辐射带动能力还比较弱，抵御市场风险能力差，一旦遇到市场波动，难以维护广大农民的经济利益和公共利益。农民专业合作经济组织的市场占有率低，对市场的影响能力有限，直接制约了合作组织带动广大农民抵御市场风险的能力。张掖市是甘肃农民专业合作经济组织发展规模较快的地区，但其覆盖面仍然有限，并不能满足农业专业化、产业化的需要，难以维护农民的切身利益。2005年底，张掖市拥有各类农民专业合作经济组织1064个，人会农户达4．12万户，但仅占农户总数的16％；拥有资产总额14825．8万元，平均每个协会拥有资产只有58．83万元。酒泉市拥有农民专业合作经济组织145个，拥有固定资产2．3亿元，入会农民5．6万户，但仅占全市农村总人口的10％。
4．服务功能有限，不能满足农民的需要
农民专业合作经济组织并不能满足农民对农业生产、农业技术、市场服务和权益维护等方面的需要。甘肃农民专业合作经济组织大多数都是近几年才成立的，组织结构也比较松散，组织服务功能也不健全，仍然无法适应农村经济发展和满足农民发展愿望的要求。尤其是目前甘肃各地农村的农业专业化水平不高，并没有实现农民专业化生产和地区农业专业化经营，农户、行政村、乡镇、县的农业经济基本上都是多种生产、多种经营，广大农民希望得到的公益性服务也是多样化的，农民迫切希望农民专业合作经济组织能为他们提供各种各样的更加直接的技术、信息、加工、运储、融资、农资等社会化服务，而当前甘肃各地的农民专业合作经济组织由于实力和能力有限，组织服务功能单一，无法满足农民日益增长的各种需求。比如，近几年，在甘肃的河西和陇东两地组建的农民用水者协会，尽管参加的农户比较多，但服务功能单一，只能在农用水协调管理上发挥社会化服务作用，而在其他公益性服务领域就无多少作为。
（四）农村基层组织运行与农村公益事业发展面临的新问题分析
农业税免征后，给农村基层组织运行与农村公益事业发展带来了一些的新问题。从2005年起，在甘肃全省范围内免征农业税，这是解决当前“三农”问题的重要举措。免征农业税政策的实施，使农村基层组织的公共管理职责发生重大变化，可以把工作重心转移到发展农村经济、乡村公共事业和社会全面进步上来。农村基层组织职责发生转变，也使乡村干部的工作方式随之而变：在工作形式上，从过去“索取型”向“给予型”转变；在工作职责上，从“任务型”向“服务型”转变；在群众关系上，从“油水关系”向“鱼水关系”转变。但是，免除农业税也给农村基层管理与社会化服务带来一些问题，不可忽视，需要认真对待。
1．乡村干部的角色难以及时转换，必然影响到农村公共服务事业
免征农业税后，乡村基层组织应该扩大服务职责，为农民提供高效的公共服务，将职能重心转变成“为农民服务”。但乡村基层组织的职能重心转变需要一个过程，乡村干部的角色转换也需要一个过程。在职能、角色的转换过程中，农村公共服务也必然会受到不同程度的影响。
乡村干部多年来一直扮演着“收税者”的角色，不少干部反映自己工作中30％至40％的时间和精力在抓农业税，不管是乡村领导还是一般干部，基本上都有包村包户的任务，而包村包户的首要任务就是完成农业税，并且往往把这一任务指标与干部的工资、福利待遇挂钩。在这样的制度下，乡村干部都很忙，也有动力和压力跑村跑户，积极协助税务部门征收农业税。在剩下的工作时间里，乡村干部也愿意把精力投入到帮助农民搞调整、跑市场上，因为只有农民的腰包鼓了，干部才容易圆满完成上级下达的税收任务。比如，酒泉市肃州区在2004-年村级三项费用支出678万元中，村干部工资338万元，人均5487元；组干部工资172万元，人均1267元。
取消农业税后，使乡村干部30％—40％的工作对象没有了，这样的变革无疑会给广大乡村干部的心理产生一些影响。有的干部认为“农民全部减负，干部如释重负”、“农民种田不交钱，农村工作无事可言”。如果简单地认为，这样乡村干部就会腾出更多的精力帮助农民抓调整、奔市场，是不会如心所愿的。不仅要认识到，乡村干部习惯了传统的催种催收的工作，对农业结构调整没有足够的经验；而且还应该考虑到，人的行动受其动力机制的影响，一个人愿意不愿意做一件事，首先取决于能不能给其带来物质或精神收获。取消了农业税后，乡村干部帮助农民抓调整，首先就丧失了动力机制，因为农民收入增长的快慢跟乡村干部尤其是一般干部没有直接的利益联系。这样一来，乡村干部就不会像过去那样积极、主动为农民群众谋利益。目前，除了计划生育工作外，不少乡村干部产生了盲目感，对农业税取消后自己该干什么心里没底。由此可见，乡村干部的角色转换还需要一个过程，同时，在角色转换过程中，也必然影响乡村干部对农民服务的积极性。
2．乡村债务难以清除，必然会影响到各个方面的公共关系
甘肃各地的农村基层组织都存在数额巨大的债权债务问题，农业税免征后，乡村两级债务化解非常困难，将会影响到农村各个方面的公共关系。
据陇西县农税局提供的资料显示，2004年全县乡级负债1400多万元，平均每个乡镇负债82．4万元。目前甘肃各乡村几乎都有负债，债务逾期不能偿还现象比较突出。取消农业税前，由于有农业税及附加，乡村两级基层组织在还债上还有点希望可盼。取消农业税后，乡村两级基层组织已经完全失去自主财源，而上级出台的化债措施，如通过发展经济化债、清收债权化债等，在操作中都不切合实际，尤其是对村组债务而言，不具可操作性。村组一级有欠债的早就把集体资产用来抵债了，要通过发展经济来化债无疑是一句空话。通过清收债权化债，实际上很多债权都只是账面数字，已经成了无法收回的死账。这样，清除乡村两级基层组织的巨额债务将成为农村基层组织运行的一大难题。
另外，在过去农业税费征缴过程中，迫于“双过半”的压力，有一些乡村干部是通过自己借、垫等办法完成任务的，现在过去所欠的税费又不能收缴到位。2004年，陇西县农民负担尾欠506．8万元，农民人均11．7元，其中：农业税尾欠183．6万元，“三提五统”尾欠205．8万元。税费尾欠如果不清收，已缴纳的农民心理不平衡。清收操之过急、方法不当，违背政策，将可能引发矛盾。
3．县乡财政更加困难，必然会影响到农村基层组织正常运行
农业税全免后，县乡财政收入渠道变窄，刚性支出又必须确保，乡村财政收支矛盾加剧，农村基层组织正常运转更加困难。尤其是对农业经济相对比较发达的河西地区来说，县乡两级财政收入面临大幅度减少状况，使原先就财政收入短缺的情况更是雪上加霜，必然会影响到农村基层组织的正常运行。
2002年，酒泉市肃州区共收取农业税及其附加2501．5万元，中央财政补贴（转移支付）306万元，这些都难以应付不断增长的财政需要。以村级三项费用为例，2002年实际收入638．4万元，实际支出680．4万元，超支42万元。2004年实际收入601．3万元，实际支出678万元，超支76．7万元。2004年肃州区乡级可用财力总额为2922万元（其中，农业税收入2500万元），而支出则达到2949．2万元。缺口27．2万元，加之村级三项经费缺口76．7万元，造成乡镇、村组运转困难。按照政策，2005年全部取消农业税后，乡镇工商财源薄弱，增收几乎不可能；而2500万元的财政缺口，只靠财政“转移支付”恐难应付；同时村级发展资金将面临严重短缺。
尽管甘肃省政府最近做出决定，从2005年起，省级财政每年将拿出12950万元，补助全省乡镇公用经费。每个乡镇每年补助10万元，可以缓解乡镇一级财政紧张问题。村级经费也可以通过上级转移支付得到一定弥补，但数额非常有限。免除农业税及附加后，转移支付不增加，村级收支矛盾将更显突出。
4．公共财政增收困难，必然会影响到农村公益事业发展
农业税全免后，甘肃农村基础设施建设面临“无米下锅”的局面。税费改革前，甘肃各地农村基础设施建设资金来源：一是靠向上级部门争取资金，二是向农民摊派来完成。农村税费改革后，农村基础设施建设向农民摊派的那部分资金来源通过“一事一议”的办法解决，但导致投资额逐年下降，农村渠、路、线及学校、村委会的维护、修建成为迫切需要解决的一个问题，取消农业税后这部分资金更是没有着落。
以酒泉肃州区为例，在村级三项费用中，2002年实际支出680．4万元，其中村办公经费138．3万元，村均8434元；五保户供养费40．2万元，人均975元。2004年实际支出678万元，其中村办公经费129万元，村均7862元；五保户供养费39万元，人均1025元。可见，在农村税费改革后，村级村办公经费和五保户供养费都在下降。免除农业税后，村级公益事业费用将更加紧张。另外，村组公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等公共基础设施和公益事业也将因没有经费投入而陷入停滞状态。农业税免征后，尽管通过压缩机构、编制、人员，可以减少一些费用，但村组经费紧张，经费远远不能满足发展的需要，公益事业就更加难以发展。
5．乡村干部的失落感，必然影响到他们从事公益事业的积极性
全面取消农业税征收，实现了中央对农村“少取多予”的承诺，符合民心，深受干部和农民欢迎，也标志着农民从此享受零赋税，暖了农民的心窝。体现了党和政府对广大农民生产、生活的关心。
免征农业税后，乡镇职能将发生新的深刻变化，对乡村干部也提出了新的要求。乡镇工作重心将转移到保稳定、抓发展的主题上，乡村干部将从数量型转向素质型。但是目前乡村的实际很难适应这种要求。同时，农业税停征后，基层干部变成了“无权、无钱、工作无抓手”的“三无”干部，不少干部一时不知道该怎么工作了，出现了本领“恐慌”和方向“茫然”。一些乡村干部认为，现在上级机关和领导对他们不信任，把权力都收上去了，他们失去了约束农民的权力，管理农村、农民的“杠杆”没有支点，群众也不买账，在农民面前没有了底气，失去了号召力。权威感和优越感的丧失，使这些农村干部常常陷入一种无能为力的苦恼中。他们中的很多人，似乎还没有找到一种和农民平等对话的方式。一些干部感到农村工作很难开展，必然影响到他们从事公益事业的积极性。
6．土地矛盾和纠纷日益突出，公益事业和公益设施受到冲击
农业税免征后，土地价值攀升，围绕土地问题产生的矛盾增多，同时，对公益事业用地和公益设施土地形成冲击。这主要表现在两个方面：
一是免收农业税后公益占地补偿出现新矛盾。过去农村公路、水利等公益设施的占地都是采用调减农业税额的办法来进行补偿；农业税取消后，被占地农户、受益农户及其他农户一样了，都不再上交农业税，由此造成被占地农户因调减农业税额而得的补偿就被取消了，从而导致他们心里严重的不平衡。加之村的区划普遍作了调整，公益设施的受益户发生了变化，从而增加了对原公益占地补偿遗留问题的解决难度。
二是农户之间因地界不详、面积不实、权属不明产生的矛盾日渐显露，特别是农民“田边地角”的纠纷明显增多，有的甚至为一点边角地大打出手，有的农民甚至挖掘农村机耕道、水渠基地来耕作种地。
在农业税取消后，如果上述问题得不到及时解决，各种矛盾冲突必将愈演愈烈，进而影响到农村大局的稳定和农村公益事业设施的安全。
三、甘肃农村基层组织运行与公益事业发展的对策分析
以科学发展观为指导，坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针；以增加农民收入为核心，进一步完善农村基层组织建设，不断发展农村公益事业，全面推进社会主义新农村建设。必须要认识到，社会主义新农村建设是一项长期的历史任务，需要经过几十年的艰苦努力。而农村基层组织建设与农村公益事业发展是建设社会主义新农村战略目标的重要内容，也要树立长期作战的思想，坚持不懈地做好这一工作。
在“十五”时期，甘肃全省认真落实党在农村的各项方针政策，以发展为主题，以农民增收为目标，通过加强农村基层组织建设，实现了农业增产、农民增收和农村发展的目标。但是，我们也应该清醒地认识到，甘肃经济基础条件较差，财政收支缺口较大，使农村基层组织建设水平不高，运行遇到的困难也比较多。农村公益事业发展滞后，农村公共基础设施建设欠账太多，农民群众吃水难、行路难、上学难、看病难等问题还比较突出。因此，完善农村基层组织运行与促进农村公益事业发展仍将是甘肃全省社会主义新农村建设中十分艰巨的一项战略任务。
（一）建立健全农村基层组织法规体系，加大对农村公益事业的投入
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了建设社会主义新农村的发展战略目标。实现建设社会主义新农村的发展目标，就要形成城乡统筹发展，促进农业现代化、专业化，通过推动农村基层组织建设，大力发展农村公共事业，以提高农民的经济收入和生活水平。
1．各级领导要高度重视各类农村基层组织的建设
坚持以科学发展观为指导，中央和地方的各级领导要尽快落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》精神，全面深化农村各个领域的体制改革，高度重视各类农村基层组织建设，大力发展农村公共事业，以此推进社会主义新农村建设进程。
在农村基层组织建设中，各级领导要抓好以下几个方面工作：一是要重视乡镇公共行政体制改革。在免除农业税条件下，对乡镇公共行政管理职能进行调整，使其更加适应农村经济与社会等各项事业发展的需要。二是要重视村委会自治机构建设。在坚持依法民主选举村委会、村干部的前提下，健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制，充分保护农民利益，维护农民各种权益。三是要重视农民专业合作经济组织的发展。在推动农业专业化、产业化前提下，鼓励和引导农民发展各种专业合作经济组织，提高农业专业化、组织化程度，积极维护农民的市场利益。四是要重视各类农村服务性组织建设。在为农民服务的前提下，进一步规范和完善农村金融组织、农村保险机构、农村技术服务站和农村医疗机构等农村社会服务性组织的服务功能。
2．各级政府要尽快健全农村基层组织运行的法规体系
农村基层组织建设的主要内容是依法运行、依法行事、依法服务。健全有关法律体系是农村基层组织正常运行和健康发展的前提。各级政府部门要尽快制定有关法规制度，完善现行法规内容，为农村基层组织运行和农村公益事业发展创造条件。
一是在法规体系制定上要大胆创新，弥补有关农村基层组织的法规空白。目前，有关农村基层组织建设和运行法规体系并不完整，空白太多，严重影响了农村基层公共管理组织的健康发展，应该尽快制定乡镇行政组织、村民自治、专业合作组织的法规制度。
二是在法规制度内容上要分类制定，规范不同类型的农村基层组织运行职能。农村社会人口众多，事务繁杂，不同的事务需要不同的农村基层组织依法来管理、服务。因此，有关农村基层组织的法规必须要健全，使其各行其是、各尽其责。
三是在法规内容制定上要客观、要科学，以确保农村社会事业发展和维护农民权益。有关农村基层组织的法规制定，既要根据甘肃、中国的实际情况，也要参照发达国家的有关经验，以确保其拥有客观实用性和长远生命力。
3．各级财政要确保农村基层组织的运行经费
农村基层组织能否保持正常运行和发挥应有作用，直接关系着农村发展与社会稳定。对农村基层组织建设是否重视，最终要体现在是否有财力支持。在财力上，各级财政要不断扩大支持力度，以确保农村基层组织的正常运行。
长期以来，经费困难一直是困扰甘肃农村基层组织运行的一大问题，尤其是免征农业税后，农村基层组织运行经费紧张的问题将更加突出。甘肃经济欠发达，各级政府财政一直比较困难，靠地方财政解决农村基层组织运行经费问题是难以实现的。因此，中央财政要加大对甘肃地方财政的转移支付力度，而且要明细对农村基层组织运行的财政支持，对各种不同类型的农村基层组织都要有一定数额的经费支持，以确保他们各行其是、各尽其职。
4．国家要加大对农村公益事业发展的投入力度
发展农村公益事业是提高农民生活水平和建设社会主义新农村的重要内容。发展农村公益事业又有两大内容，一是对农村公益事业建设进行投入，这主要是国家和各级地方政府的任务；二是对农村公益事业进行日常管理，这是农村基层组织的主要事务。
甘肃农村公共事业发展落后，农村公共基础设施严重不足。当前，发展农村公益事业的主要任务就是加大对甘肃农村公共基础设施建设的投入规模。甘肃各级政府财政严重短缺，根本无力对农村公共基础设施进行投入，中央财政就成了甘肃农村公共基础设施建设投资的主要力量。国家应根据东西部地区农村公共基础设施的不同水平，地方政府财政的不同能力，对东西部农村公益事业建设的财政投入采取有差异的政策：对东部农村公益事业建设采取地方政府财政投入为主，社会力量资金投入为辅；对西部农村公益事业建设采取中央财政投入为主，地方财政投入为辅。在目前甘肃地方政府财政偏紧，对农村公益事业建设无力投入的情况下，中央财政应该进行全额投入，以确保甘肃农村公益事业的快速发展，以满足落后地区农民生产生活的需求。但是，无论是西部地区还是东部地区，对农村公益事业建设都应该杜绝让农民个人出钱投入的方式，以避免农村公益事业设施资产的产权不明和出现国家侵占农民个人资产的嫌疑后患。
5．建立西部农村公共事业发展基金
国家应该尽快筹建“西部农村公共事业发展基金”，直接支持落后地区农村公益事业发展。我们认为，从落实工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的政策方针，建立“西部农村公共事业发展基金”是非常必要的。
我国西部地区的农村地域辽阔，农民人口众多，发展农村公益事业的任务十分繁重。同时，由于西部地区经济欠发达，各级地方政府财政收入困难，城乡居民收入不多，企业经济效益普遍较差，靠地方政府财政和社会力量发展农村公益事业十分困难。因此，只有依靠国家财力，设立“西部农村公共事业发展专项基金”，来促进落后地区农村公益事业发展。
“西部农村公共事业发展专项基金”要坚持以解决好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点，进行农村公益项目建设投入，以此在西部地区改善农民生活条件，推进农村公益事业发展，促进农村和谐社会建设。要从农民要求最迫切、最容易见效的具体公益项目抓起，进行大规模投入建设，不断让农民群众得到实实在在的好处。这也是国家西部大开发战略实施中应当有的题中之意。
（二）加快乡镇公共行政体制改革，增强对农民公共服务的职能
乡镇政府是管理农村公共事务的公共行政组织，在国家管理农村农民公共事务中处于行政等级序列的最基层，直接面对广大农民群众，管理着大量的具体的农村事务；同时，乡镇政府作为农村公共事务机构，代表国家向广大农民群众提供公共产品和公共服务，推动农村公益事业的发展。可以说，乡镇政府是国家公共行政的基础、农村体制改革的前沿、农村社会稳定的关键。
1．要树立为农民群众服务的职业观念
随着甘肃农村经济社会的不断发展，乡镇公共行政工作也发生相应变化，特别是实行农村税费改革和免征农业税后，乡镇行政工作的重心和方法发生了很大转变。党的十六届五中全会把建设社会主义新农村作为我国现代化建设进程中的重大历史任务。甘肃全省的乡镇行政机构和乡镇干部必须从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会以及社会主义新农村建设的战略高度，进一步树立为广大农民服务的职业观念，强化为农民群众的服务意识。
在免征农业税后，要使乡镇干部有正确的职责定位。一是要引导乡镇干部的工作由直接干预生产、催种催收向为农民和农村提供市场信息、生产技术、产品销售等方面的全程服务转变。二是要引导乡镇干部由抓收费、抓税收向推动农民专业合作经济组织建设和农村公益事业发展、为农民提供公共服务的工作轨道上来。三是引导乡镇领导干部把工作精力从一般性事务管理工作向抓发展项目、公益项目上倾斜，通过大搞招商引资和政府公益项目，盘活现有各种资源，为财政增收开辟更多税源，为农民增收创造更多途径。
2．要推进乡镇公共行政的体制改革
乡镇公共行政体制改革一直是国家行政体制改革的焦点和重点。随着甘肃农村经济社会的发展变化，乡镇公共行政管理体制也应进行相应的调整改革，以适应建设社会主义新农村的需要。为此，要加快推进甘肃乡镇机构改革，进一步转变乡镇政府职能，完善乡镇机构设置，创新体制机制，提高人员素质，提高行政效率，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。在甘肃乡镇行政管理机构改革中，应做好以下几个方面的工作：
一是要明确乡镇行政的功能定位。要适应社会主义市场经济条件下农村经济社会管理的要求，按照社会主义新农村建设方针，强化政府的社会管理和公共服务职能，特别是要强化为“三农”服务的职能，努力建设服务型政府。
二是要明确乡镇机构的职责。乡镇机构职能即要进一步明确究竟管理哪些东西，提供什么样的服务，做到权随责走，人随责配，逐步建立起权责一致的乡镇政府管理体制。
三是要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。
四是要加强乡镇干部队伍建设。要通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、保障激励和监督管理等工作机制，不断提高乡镇干部的综合素质、服务水平和工作能力。
3．要健全乡镇行政的公共服务职能
在免征农业税后，乡镇公共行政职能必然要进行相应的调整，以适应农村行政管理的新形势。在乡镇公共行政职能调整过程中，要理顺县与乡镇的管理体制，强化乡镇行政的公共服务职能。
一是要从为农民服务的角度，调整县与乡镇的管理体制关系。为了增强乡镇行政公共服务的职能与能力，理顺乡镇事业机构的管理体制，以解决“条块分割”、“责权分明”的矛盾。对乡镇政府和事业站所的职能重新进行梳理，确定“条块结合，以块为主”的乡镇事业机构的管理模式，对事业单位人员经费以县财政支付的方式下放到了乡镇，增强乡镇政府对事业单位的管理职能。
二是要从强化公共服务能力的角度，增强乡镇事业单位的服务力量。在实行“条块结合，以块为主”的管理模式后，乡镇事业机构的人员编制不能少，事业经费不能减，而且应该使二者的数量有所增加，以提高乡镇事业机构对农民的公共服务能力。无论如何不能以减轻财政负担为理由，减少乡镇事业机构的人员和经费。
三是要从强化优化乡镇公共服务的角度，增设新的事业服务机构。在对原有乡镇事业机构进行适当的合并优化的同时，要根据农村经济社会发展的新需求，相应增设一些乡镇事业机构，以满足农民的新需要。尤其是应该增设劳动保障、劳务服务、信息中心等乡镇事业服务机构。
4．要重视农民工的技能培训
抓紧抓好农民工培训，开拓乡镇公共服务的新领域。农民外出务工是当前增加甘肃农民收入的主要途径。如何使进城务工的农民在城市或非农行业具有生存发展的技能，是甘肃乡镇公共行政管理部门向农村农民提供公共产品、公共服务的一项重大内容。近两年，甘肃各级政府高度重视对农民工的培训，从2004年开始，国家和省财政投入了一定资金，对进城务工的农民实施“阳光工程”培训计划。但目前甘肃农民工培训还不到位，农民工培训还不普及。
一是要健全乡镇农民工培训机构。从提高务工素质和增加务工收入的角度，在乡镇政府专门设立培训农民工的常设机构是非常必要的，也是非常合理的。为农民务工设立专门的培训机构，完全符合政府公共服务的职能。乡镇政府通过设立劳务培训机构，强化对农民工的公共服务职能。
二是要把农民工培训纳入国家农村公共义务教育序列。根据农民收入增加的需要，必须把农民进城务工培训作为现阶段农村公益事业发展的重要内容来抓，作为农村公共义务教育来对待，以建立完整的农村成人公共教育体系，提高农民外出打工的质量和收入。
三是把农民工培训作为乡镇政府工作的考核内容。目前，由于没有把“务工培训”作为乡镇政府工作的考核范围，因而对劳务培训工作缺乏重视与管理，有关部门配合不及时，造成劳务输出困难和农民务工收入不高。应该尽快把“务工培训”作为甘肃县乡政府和有关部门的工作考核内容，以提高农民工培训的效率。
5．要建立乡镇劳务输出和保护的专门机构
帮助农村剩余劳动力通过劳务输出途径实现就业，使其增加收入，是解决三农问题的必要举措。从农民就业结构和农户收入结构来看，在甘肃乡镇政府设立劳务输出和保护的机构是非常必要的。以平凉市为例，自2002年以来，全市年均输转农村剩余劳动力20多万人，年创劳务收入4亿多元，劳务收入占全年农民人均纯收入的份额稳定在23％左右，劳务输转已带来了显著的经济效益和社会效益，是一项投入少、见效快、富民强县的新兴产业。但是，个体农民进城务工，缺少必要的信息，找不到合适的工作岗位，甚至拿不到应该得到的合理收入，这就迫切需要在乡镇公共行政中设立劳务输出和保护的专门机构。
目前，甘肃全省仍有很多乡镇未建立劳务输出与保护的专门机构，有的设置了机构，但缺乏编制，形同虚设。为此，应该责成县乡两级政府部门，尽快设立劳务输出的专门机构，加强对农民工的公共服务职能。各级财政应该划拨劳务输出工作的专项经费，以支持乡镇劳务输出与保护的机构运作。如果劳务资金支持不到位，就无法进行劳务信息的考察，劳务输出工作就缺乏准确性；同时输出前的职业技能培训，输转中的管理服务和输转后的权益保障等重点工作也无法保证，直接影响了有组织输出及基层劳务工作的正常开展。
（三）不断完善村委会自治运行机制，发展农民福利事业
村委会是由村民直接民主选举产生的农村自治性公共事务管理机构，主要职责是负责协调与管理本村农民的公共权益，维护村庄的公共利益秩序，向村民提供公共物品和公共服务。改革开放以来，甘肃农村自治制度日益完善，村委会自治能力不断提高，但村委会运行并没有完全规范，在促进农村公益事业发展方面遇到的困难较大，需要进一步分析探索解决这一问题的途径。
1．村党支部要积极支持村委会的村务工作
村委会运行、村民自治、公益事业发展都与村党组织有密切的关系。从甘肃农村基层组织的运行情况来看，村党组织对村委会工作的支持非常重要。村委会运行能否正常，村民自治制度能否落实，本村公益事业能否发展，都与村委会和村党组织的关系是否协调有密切联系。因此，各级领导和党组织要积极理顺村委会和村党支部的关系，使二者在农村基层组织运行和农村公益事业发展方面发挥积极作用。
一是村党支部要支持村委会的依法决策。村党支部是党组织在农村的基层组织，是村级组织运行和农村各项事业发展的领导核心，必须在村务管理和公益事业上发挥作用。但在本村经济社会发展问题上，应该依照有关法律和有关规定，支持由村委会、村民会议或集体经济组织做出决定。
二是村党支部要对村委会运行进行积极监督。村党支部要积极推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动，引导村委会、村集体经济组织等农民群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。
三是村党支部不能越权干涉村委会的运行管理活动。村党支部不能越权、不能过分干涉村委会的正常运行与依法管理活动。如果村党支部经常越权干涉村委会事务，就有可能使村委会形同虚设，村民自治管理工作陷入困境。
2．严格执行村委会村干部民主选举制度
胡锦涛同志在2006年2月14日省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班的讲话中提出：“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”。我们认为，扩大农村基层民主和搞好村民自治的首要环节是，要严格执行村委会村干部民主选举制度，只有这样，才能确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。
一是要严格执行村委会选举程序。村委会选举程序是否合法，直接关系到村委会选举结果是否合法。在村委会换届选举过程中，要依据法定的选举程序和选举步骤，进行村民直接民主投票选举，确保农民群众行使自己的民主权利。
二是要把农村基层民主政治建设作为目标。在村委会选举过程中，要充分发扬民主，严格依法办事，按照公开、公平、公正和直接、差额、无记名投票的原则，依法选举出广大村民信任、遵纪守法、办事公道、热心为村民服务、能带领村民致富的村委会和村干部。
三是要加强对村委会选举工作的指导。各级政府都要成立村委会选举指导小组，做到思想重视，组织到位，措施有力。县级政府要依法制定村委会换届选举工作计划和具体实施方案，精心组织落实，加强检查指导。乡镇政府要按照统一届期的要求，及时部署动员，并对选举工作人员进行培训，提高指导工作能力。
3．全面落实村委会、村民自治制度
村委会作为农村自治性公共管理组织，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会运行的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解村民之间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并协助乡镇的公共行政开展工作。
一是要积极维护集体、村民的经济权益和自然生态效益。村委会要组织村民，发展各种形式的合作经济和其他经济，促进农村经济发展和农民收入增长；组织村民合理利用自然资源，保护和改善农村生态环境。
二是要实行重大村务“一事一议”制度。凡是涉及村民利益的重大公共事务，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。
三是要实行村务公开制度。村委会要及时公布重大村务活动情况，接受村民的监督；村委会要保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。
四是要落实村委会对村民大会负责制度。村委会要及时向村民大会负责并报告工作情况；对于大多数村民不满意的村委会，村民大会有权罢免村委会成员。
4．大力调动村委会发展农村公益事业的积极性
村民选举村委会村干部的目的，就是要通过村委会村干部解决与村民利益密切相关的公共产品和公共服务等问题。大力调动村委会发展农村公益事业的积极性，是保持村委会自治性农村基层组织正常运作的关键。
一是要了解村民的迫切需要。村委会要建立信息系统，使村民拥有反映问题的渠道，使村干部和村民之间信息互通、相互了解，使村委会的决策具有针对性、准确性。
二是要解决村民普遍存在的困难。村委会对村民最关心的生活电费、水费、子女上学难、学费贵和住房差等问题有进行有效解决，帮助农民克服生产生活中存在的各种困难。
三是要为村民增收创造条件。村委会要设法提高村民生存和发展的能力，通过多种途径，聘请各种技术人员或农村“土专家”，对村民进行技能培训，提高他们的农业生产技术和进城务工技能，为农民收入增长奠定基础。
5．加强对村干部的培养与管理
村干部是建设社会主义新农村的主要人力资源。村干部的素质与能力直接关系到一个村各种事业的发展。在今后一个时期，建设社会主义新农村的一个重要任务是提高村干部的自身素质和领导能力，为农村基层组织的规范运行和农村公益事业的快速发展培养人才队伍。
一是要加强对村干部自身素质与领导能力的培养。省市县三级政府应建立村干部培训基地，选拔自身素质比较好、年轻有为的农村“能人”，进行有计划的培养，提高村干部的自身素质、现代管理能力和市场观察力。
二是要加强对在职村干部的教育管理。要教育村干部树立公共意识、村民意识，杜绝家族和小团体意识。根据公共管理的公平原则，要求村干部在行使公共管理职权时，在提供公共产品和公共服务时，只有村民意识，没有家族私念，对每一位村民都要公平相待，不能厚此薄彼，否则就会失去公共管理的公平性。
三是要加强对村干部的审计工作。对行使村集体及村民委员会财务审批权和参与村级经济活动决策的村委会干部，对即将进行村民委员会换届的村干部要进行离任审计，以健全村委会村干部的监督管理制度。审计结果要向全体村民公开。在审计中查出村干部侵占集体资产和资金，铺张浪费等给集体造成损失的，要责令其如数退赔和赔偿，并由纪检监察机关给予有关责任人党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，应当移交司法机关依法追究当事人的法律责任。
（四）鼓励发展农民专业合作经济组织，提高农村专业化组织化程度
目前，甘肃农民专业合作经济组织发展已经取得了一定成效：发展领域在拓宽、合作规模在扩大、合作程度在加深。但是还存在许多问题，需要各级政府和社会各界加强引导和支持，以促进甘肃农民专业合作经济组织的健康发展。
1．要形成农民专业合作经济组织的发展共识
当前，发展农民专业合作经济组织是个大趋势，各级职能部门都应为农民合作组织的发展提供服务，为其大力发展保驾护航。要采取多种方式，对基层干部和农民群众开展宣传教育，使他们真正认识到：发展农民专业合作经济组织是农业经济产业化、市场化和维护农民市场利益的客观需要。
一是创新农村社会化服务体系的迫切需要。随着市场化的发展，仅有农业经济技术部门为主的农村社会化服务体系，已经远远不能满足农村经济发展的要求。广大农民迫切希望有新的组织载体为他们提供更加直接的技术、信息、加工、运储、融资等社会化服务，而农民专业合作经济组织正是在现有体系与农户之间的断层中应用而生的，也是被农户认可接受的服务性组织。
二是推动农村基层组织制度创新的迫切需要。原有的农村社区型合作经济组织虽然健全，但服务功能不全，合作属性较差，很难以独立市场主体身份参与经济活动。如果新的组织形式不能及时建立起来，农村家庭经营各自为战的局面就难以改变，农民增收会更加困难。
三是适应农业生产经营国际化的迫切需要。随着国内市场国际化的加快，许多发达国家和发展中国家的农民专业合作经济组织不断向国内渗透，对我国的合作经济发展形成了强大的外推力。在发达国家的农产品国际贸易纠纷和贸易争端中，进行损害和反倾销调查都是由农民自己的组织提出，而不能由政府替代。因此，各级政府也要进一步解放思想，提高认识，更新观念，借鉴经验，增强发展农民专业合作经济组织的紧迫感，把其作为深化农村改革的重点来抓。
2．要促进农民专业合作经济组织的健康发展
在培育、发展和完善农民专业合作经济组织时，要尊重农民的意愿，使其独立自主、进出自由地开展合作。在扶持和引导农民专业合作经济组织发展的过程中，各级职能部门要坚持“推动而不强迫，扶持而不干预，参与而不包办，献言而不决策”的原则。同时，还要注意以下几个方面的问题：
一是要把农民受益作为发展合作组织的出发点。在发展农民专业合作经济组织时，必须以农民为主体，尊重农民群众的自主权。要坚持农民专业合作经济组织为人会农户提供有效服务，使入会农户从单家独户闯市场的状态中解脱出来，增强抵御市场风险的能力。同时，要建立科学合理的运行机制，特别是利益分配机制，必须坚持使农民增收的原则。
二是要尊重农民在合作组织发展中的创造性。在发展农民专业合作经济组织的过程中，不能强求统一的模式，不搞一刀切，尊重农民的首创精神，鼓励农民大胆探索。不讲形式，注重实效，要把农民增收放在第一位。
三是要鼓励农民专业合作经济组织的跨越式发展。在发展空间上，要鼓励农民专业合作经济组织突破行政区域界限、所有制界限和行业界限；在合作方式上，要体现灵活性和多样性；在服务内容上，可以是单项的，也可以是多项的、综合的；在发展层次上，可以发展松散型的合作组织，也可以发展紧密型的合作组织；既要发展种植业、养殖业合作组织，也要发展流通运输业、加工业等不同类型的合作组织。
四是要发挥农民专业合作经济组织带头人的作用。农民专业合作经济组织的发展与其领办人的作用是分不开的。当前的农民合作组织大多是当地能人大户领办的，他们或有技术，或有营销经验和渠道，不仅具有为农民群众服务的愿望和能力，而且在群众中具有一定的威望。在大力发展农民专业合作经济组织的过程中，各级政府和有关部门要积极发现和培养这样的领头人，加强对他们的引导和培训，发挥他们的积极作用。
3．要促进农民专业合作经济组织的规范发展
农民专业合作经济组织发展的经济基础是农业经济的产业化、专业化，组织基础是自主合作、互利互惠。通过农业的产业化、专业化，促进农民专业合作经济组织的发展；同时，通过农民专业合作经济组织的发展，又促进农业的产业化、专业化进程。在促进农民专业合作经济组织规范化发展过程中，要坚持以下几个原则：
一是要坚持在主导产业基础上发展农民专业合作经济组织。农民专业合作经济组织一般在农业特色优势产业中率先形成，也容易使特色产业的优势更加明显，形成区域性的产品聚集，产、加、销一条龙，农、工、贸一体化。因此，要把发展农民专业合作经济组织与推进农业专业化、产业化有机结合起来，立足主导产业、发展加工型及销售型的农民专业合作经济组织。引导和鼓励农民专业合作经济组织与龙头企业对接，成为龙头企业的优质原材料生产基地和生产加工车间，依靠龙头企业的品牌优势、信息优势和销售渠道，提高农产品进入市场的能力。最终实现农民专业合作经济组织自产自销，达到农产品效益最大化。
二是要坚持在成功典范基础上发展农民专业合作经济组织。农民专业合作经济组织的发展是一个渐进的过程，不能强行推进，一哄而起。目前，发展农民专业合作经济组织最有效的办法是开展试点示范，培育重点、树立典型，带动、推进其他合作组织健康规范发展。各县区可以在种植业、养殖业等领域中，选择一两个产业特色明显、有一定发展基础的专业协会作为典型，大力扶持、重点提高，将其培植为农民专业合作经济组织的成功典范，以此带动其他农民专业合作经济组织规范、健康、快速发展。
三是要坚持在企业化模式基础上发展农民专业合作经济组织。要提倡农民专业协会按企业化、公司化模式发展，支持实行股份化运作，使其走上联合生产、联合作业、联合加工、联合销售，协会与农民利益同步、分工协作的路子。鼓励、支持农民专业协会内部会员参股。通过会员入股，可以促进协会与会员之间的利益联结，加强合作组织对会员的约束力。
四是要坚持在互利互惠基础上发展农民专业合作经济组织。要建立健全农民合作组织的管理、运行及利益分配机制，促进规范运作。农民专业合作社是弱者的协会，要坚持实行民主决策、民主管理和民主监督，实行一人一票制，不能搞大户专断。合作组织的每个成员均应享有平等的权利，重大事项要由会员大会讨论决定。要着力解决好农民专业协会内部利润分配不规范的问题。促进协会在统一销售的基础上，实行利润返还、利益均沾。只有这样，农民合作组织才有发展壮大的可能。
4．要促进农民专业合作经济组织的快速发展
各级有关部门应加强组织协调，制定和完善有关优惠政策，创造宽松环境，形成推动合力，以促进农民合作组织的快速发展。通过政府引导、财政扶持、人才支持、税收减免、金融信贷扶持、简化注册登记手续等措施，从多方面人手，对农民专业合作经济组织予以扶持。
一是各级财政应该拨出专项经费，对农民专业合作经济组织的发展予以资金扶持，解决合作经济组织起步资金困难的问题。
二是各级政府应该成立专门领导小组，建立促导责任制度，确定相关责任人，各级领导和部门单位要建立联系点，亲自抓，以此提高责任心、加强协调力度。
三是各级农业主管部门要研究制定扶持发展的具体措施和办法，并对农民专业合作经济组织实施人才扶持，政府机关人员进驻到合作组织开展帮扶工作。
四是各级税务、金融、工商、民政等部门，应制定扶持农民专业合作经济组织发展的优惠政策和措施，为农民专业合作经济组织的健康快速发展创造一个宽松的环境。
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