发达国家海关贸易便利化改革经验及其启示

燕秋梅

摘　要:随着经济全球化进程的加快，海关的效率性日益成为各国共同关注的贸易便利化问题。近年来，发达国家的海关在推进贸易便利化方面进行了一系列改革，大大提高了海关的工作效率，推动了发达国家对外贸易的发展。本文在分析发达国家海关改革成功之道的基础上，总结出发达国家的经验对我国海关解决贸易便利化进程中的问题的可借鉴之处。

关键词:海关;贸易便利化;措施

目前海关的非效率性已成为阻碍世界各国间贸易发展的隐性壁垒。因此，各种海关手续和程序的简化是全球贸易便利化的核心问题。海关实现贸易便利化有助于消除阻碍商品和要素跨境流动的障碍，简化交易程序、降低交易成本、提高通关效率、推动国际贸易的发展、研究借鉴发达国家海关贸易便利化改革的经验，对深化我国海关改革、提高我国贸易竞争力，具有重要的现实意义。

一、相关研究综述

我国国内关于贸易便利化问题的研究主要可以概括为以下几类:一是研究WTO与贸易便利化有关的最核心的条款，如朱永强、高正桥的《WTO框架下贸易便利化问题探析》(2003)，重点是对GATT1994年的第5、8、10条款进行分析。二是对区域、国别贸易便利化问题进行研究，这类研究主要集中于亚太经合组织(APEC)和欧盟等国，如孟夏(2004)分析了APEC贸易便利化进程;沈铭辉、余振(2009)介绍了APEC贸易便利化行动计划。三是对贸易便利化的成本收益以及经济影响进行研究，如杨莉(2007)认为，贸易便利化不仅能够通过通关环节导致交易成本变化从而影响国际经济，而且贸易便利化引起的海关现代化会提高海关工作效率，减少走私和腐败。从国际领域来看，对贸易便利化的研究正方兴未艾，经济合作与发展组织(OECD)正在致力于开发贸易便利评估指标(TFI)，用于对具体贸易便利措施对经济和贸易的潜在影响做出量化评估。英国学者Grainger(2007)对当前国际范围内贸易便利化的实践进行探讨。Wilson 等(2003)利用地心引力模型对贸易便利化的贸易利益进行国别研究。

二、发达国家海关贸易便利化的改革经验

20世纪90年代以来，为适应WTO提出的贸易便利化的发展要求，发达国家以调整管理职能、改革管理制度、转变管理思想以及创新管理技术为中心纷纷掀起了海关改革的高潮。这些改革较好地解决了以往各国海关管理不适应本国经济社会发展的局面，普遍提高了发达国家海关的工作效率。从发达国家海关贸易便利化改革的实践来看，值得我国学习和借鉴的成功经验主要有:

一是把贸易便利化作为海关管理职能。随着经济的快速发展，客观上要求扩大海关与国际贸易相关的职责范围，因此调整海关管理职能，就成为当今国际海关现代化改革与发展的核心。为适应贸易便利化发展的需要，发达国家的海关在继续强化“监管、征税、打私、统计”等传统职能的同时，分别根据本国的实际情况调整或新增了风险管理、支持贸易便利化、知识产权保护、提高贸易效率、保证国际贸易供应链安全、口岸反洗钱监控与调查、打击跨境犯罪、实行国际合作、整顿和规范市场经济秩序等新的非传统职能。这些新职能的增加表明发达国家海关的职能已经从传统的征收税赋、保障财政收入，延伸到实施国际贸易管理服务和支持贸易便利化上。

二是改革海关管理程序和模式便利贸易。海关是贸易便利化链条的重要环节，为加快该环节的便利化，发达国家主要进行了:①重组海关机构，减少管理层次。海关机构的重组有外延式重组和内生式重组两种形式。外延式重组是按本国政府机构改革的要求与其他相关部门合并重组，同时增加部分新职能;内生式重组是构建扁平式管理结构、减少管理层级、提高管理效率。如美国海关机构重组前的领导关系是:总署—7大关区—45个总关—256个口岸海关;机构重组后的新领导关系是:总署—20个管理中心—256个口岸海关。机构重组减少了中间管理环节和领导层次，管理资源向总署和现场海关转移，强化了总署的宏观管理能力和现场海关的执行能力。②改革业务制度。在改革中欧盟建立了“单一窗口”及“一站式平台”制度，即贸易商通过向一个指定的管理部门提出报关、检验检疫及其他边境管理程序的申请，就可以获得各部门同时同地的检验查验，而不需要向不同部门分别申请，再进行分时分地的单独检验。这大大简化了货物的通关程序，极大地便利了合法经营者。美国推出了“一站式”服务，给予现场口岸更多的自由裁量权和决定权，减少了推诿扯皮现象。同时还推出“两次结关”制度。即进口货物在办完报关、查验手续并收取相应的保证金后，海关放行货物，完成一次形式结关。在随后一年左右的时间内进行实际结关，以便有充足的时间处理因货物溢短装出现的退补税，以及发现差错后对报关单进行修、删、改等手续。这样既简化通关手续，又进一步强化实际监管，提高查验和税收征管的效率。③实施企业分类管理制度。根据企业的守法状况建立企业信誉数据库，以区分守法企业和风险企业，并对其实施差别化管理。对守法企业给予最大程度的通关便利，从而在海关和商界之间构建起新型的合作关系。如欧盟实施AEO制度。欧盟授权各成员国政府，向符合欧盟统一标准的，通过海关或其授权的机构认证的，符合世界海关组织(WCO)或相关供应链安全基准的与国际货物贸易及移动相关的企事业单位，颁发“经认证的经营者”资格证书，在欧盟关境内上述经营者在清关时可以获得更为便捷的海关待遇。④拓展海关管理的时空和资源。在海关管理资源有限与所承担任务不断加重的情况下，发达国家将技术鉴定、通关服务及技术支持等工作交由社会中介组织或专门机构来完成。如美国把报关代理人、担保人的活动视为海关管理的外延，赋予他们代海关办理部分通关手续的权利。同时还将商品化验工作交由私营的化验机构来完成，扩大了海关可利用的资源，提高了海关效率。

三是转变管理思想推进贸易便利化。发达国家的海关在改革中，实现了“由物及人”向“由人及物”管理理念的转变，实施“客户导向”战略。树立以客户为导向的服务理念，构建与商界的良好合作关系。如澳大利亚海关广泛与产业界、行业协会沟通，听取各方面的意见，借用外部资源，强化海关管理;建立海关人员与企业进行工作交流的制度化渠道，增进相互了解和支持。这样做使海关更好地把握企业需求和贸易发展需求，促进贸易的发展。

四是借助信息技术实现贸易便利化。发达国家依靠技术上的优势普遍实现通关管理网络化。如欧盟建立了“电子海关系统”制度，贸易经营者和海关当局之间所有数据、附带文件、决议和通知的往来，均利用电子资料处理技术进行。发达国家通过无纸化电子报关，解决了纸质单证通关速度慢、重复性审核多的问题，节省了通关时间，加快了贸易流程。

五是重视贸易便利化方面的国际合作。在WTO贸易便利化原则下，贸易便利化已成为世界各国的共同诉求和话题。发达国家在实现贸易便利化的过程中，加强彼此之间的对话与沟通，各国海关积极开展监管互认、执法互助、信息互换等方面的务实合作。新西兰、澳大利亚和欧盟等众多国家都建立了对外官方检验检疫电子证书核查机制，实现电子证书系统的对接和在线数据的实时交换。

六是政府倡导和支持贸易便利化。对外发达国家的政府积极倡导贸易便利化的开展，倡导在WTO内将贸易便利化问题列为重要议题来讨论。对内高度重视本国贸易便利化水平的提升，把贸易便利化作为国内优先发展的领域。为此，政府除了建立相关机构开展贸易便利化的研究、搭建多层次、全方位的信息服务平台外，还向贸易便利化机构提供资金，寻找促进贸易程序便利化的有效途径，帮助这些机构开展贸易便利化的服务。如2002年瑞典政府提供巨额预算资助在哥德堡建立了贸易便利化中心，该中心现成为瑞典政府和企业间就贸易便利化问题开展研究的一个重要的平台。

三、我国海关贸易便利化改革中的主要问题

在国际贸易便利化的背景下，我国海关也投入了大量的人力、物力致力于实现更便利的贸易环境。但是由于我国的贸易便利化改革还处于起步阶段，经验不足，所以目前在改革中存在着以下亟待解决的问题:①由于海关监管能力的不足和海关硬件设施建设在地区间发展的不平衡，我国海关推行的“大通关”改革在实施范围和力度上都受到了限制，其作用没有被充分发挥出来。②我国的海关企业分类管理办法实施较晚，企业对认证标准的理解还比较模糊，认证的积极性也不高。③海关在与企业关系的构建上，监管者的意识较强，官本位思想严重，缺乏以客户为导向的服务理念，与企业的全面合作尚未形成。④我国的贸易标准化水平较低，没有完全和国际标准接轨，影响了与其他国家在贸易便利化方面的国际合作。⑤我国对贸易便利化的理解主要依附于WTO的贸易便利化规则，缺乏适应我国经济发展现状的贸易便利化发展战略。

四、发达国家海关贸易便利化改革经验对我国的启示

上述发达国家海关贸易便利化改革经验带给我们的有益启示是:

(一)重视贸易便利化的研究和宣传

由于WTO目前尚未达成专门的贸易便利化的协议或协定，所以不同的国家和地区对贸易便利化的要求不尽相同。在这样的形势下，我国海关应加大对贸易便利化的研究，把握全球贸易便利化的发展趋势。这不仅能让我们更多地了解其他国家在该领域的先进经验和做法，而且能够促进我国更好地在贸易便利化实施中采用国际标准和国际惯例，有利于在国际上采取主动。同时政府部门在提出各种便利化措施的同时，也应当对此进行大力宣传，让企业明白贸易便利化的重要性，并积极引导企业在这方面的兴趣和创新能力。

(二)加快口岸“大通关”建设

实行口岸“大通关”是减少货物通关手续和时间的一个有效途径。海关应发挥国家口岸管理办公室的职责作用，通过运用电子化手段，建立统一的口岸数据平台，规范、畅通口岸进出口货物的信息流、单证流、货物流和资金流，实现口岸数据信息共享，以最短的时间、最低的成本为企业提供最好的服务。“大通关”涉及海关、国检、港口、机场、税务、外管、银行、生产企业、运输企业、货主、代理等多个部门，海关作为实施贸易便利化的主要部门，应合理配置口岸管理资源，推进各口岸管理部门之间的通力合作，逐步实现口岸管理的单一窗口模式，为通关企业提供一站式服务，完善口岸工作联络协调机制。推动航空口岸边检、海关、质检申报“三单合一”改革，保证整个贸易供应链的安全与便利。同时利用信息技术加强各地方电子口岸建设，在海关、政府管理部门、口岸单位、生产企业、商业企业，以及第三方物流企业等物流活动所涉及到的各个环节都建立和完善“电子口岸”系统，逐步实现“大通关”主要业务流程在“电子口岸”的全程贯通和口岸通关、物流、商务管理的信息化，实现海关内部、海关与其他口岸单位间的数据互动和资源共享，实现通关管理网络化。另外还要不断优化口岸执法的制度规程和手段方法，防范虚假单证、走私骗汇等现象的发生，提高海关的监管水平和服务质量。

(三)推广“前推后移”的管理模式

“前推”，就是在现有的舱单提前申报基础上，推行“提前报关，货到放行”的监管新模式，在货物进口或出口之前，提前对申报情况进行预归类、预审价等综合分析，确定监管重点，为货物运抵后快速通关奠定基础。“后移”，是指改变将海关监管重心局限于口岸的做法，加强稽查、统计、缉私等部门的协作配合，依托企业动态信息库和统计部门的数据资料，以企业和商品为单元，加强对“结关后”货物流、信息流的跟踪监控分析。“前推后移”既方便了合法进出，又对违法企业形成威慑，通过监管时空的延伸，缩短货物在口岸滞留的时间、减少企业的经济成本。

(四)密切与商界的合作关系

管理者和被管理者之间的良好关系是加强有效监管和促进贸易便利的基石。海关要积极构建与商界的良好合作关系，坚持以客户为导向、树立服务意识，将满足服务对象的需求作为海关管理的首要目标，在有效监管的基础上，最大限度地便利合法贸易。一方面要加大政务公开力度，利用网站、热线电话等多种渠道宣传法律、政策，保持政策的公开透明，信守服务承诺，改进和完善对企业咨询和应诉服务，树立海关高效、公正、透明、统一的执法形象;另一方面要大力借鉴欧盟实施的AEO制度，适时修订《企业分类管理办法》，完善我国的企业分类管理制度，完善评定标准，优化评估手续，落实对守法企业相应的通关便利措施，促进企业与海关的互信合作。

(五)建立国家层面的贸易便利化协调机制

为推进贸易便利化的发展，解决在落实贸易便利化协议、实施贸易便利化措施等方面的问题，我国海关应密切关注WTO谈判过程中一些国家关于成立国家贸易便利化委员会的倡议，尽快成立国家层面的贸易便利化协调机制。同时指定中央一级主管部门制定适应我国经济发展现状的贸易便利化发展战略，成立国家级贸易便利化信息服务中心，提高我国的贸易竞争力。

(六)与国际标准接轨

实施贸易便利化的一个重要措施就是使国内标准与国际标准接轨，减少因我国海关标准与国际标准差异而带来的单证、标签与国际要求不符而造成的贸易损失及对国际合作的不良影响。我国海关应借鉴发达国家海关贸易标准化体系建设的成功经验，加快我国标准化制度的步伐，跨越技术性贸易壁垒和时空局限。

(七)加强国际合作

贸易便利化是一个全球性议题。在促进贸易发展的目标下，我国海关应从监管互认、执法互助、信息互换三个方面拓展与国际海关的合作。即双方海关相互承认监管结果，减少对企业、物流的查验，降低行政成本，实现更快的通关;在执法方面开展相互帮助，对等提供贸易中的有关情报信息、数据以及相关情况;在法律法规许可范围内，交换海关掌握的通关管理政策、法规、标准等信息，方便企业进入彼此市场。通过国际海关合作渠道，有针对性地帮助中国企业协调解决境外通关和各国企业在中国境内通关遇到的现实问题。与国外海关适时开展AEO互认、原产地电子联网核查等项目的试点合作，为双方企业进入对方市场提供更高效的服务。

(八)健全风险管理机制

海关应借助计算机信息技术，结合口岸进出口动态开展风险分析。通过对风险的考察和评估，将进出境企业、进出境货物、运输工具及运输线路等分别分成若干个等级，将海关监管的重点在风险等级中加以区分，保护守法、打击非法、提高海关监管的效能。同时，海关要建立三级查验绩效评估机制。即监管职能部门负责对各隶属海关进行评估，各隶属海关负责对辖下各监管现场进行评估，各监管现场负责对布控、查验人员进行评估，以此提高查验工作质量。海关通过风险管理的方法，加强物流动态的分析和风险预警，从“粗放式”管理向“集约式”管理转化，实现有效的物流监管，达到加快物流通关速度的目的。

五、结论

贸易便利化可以通过降低交易成本促进贸易与投资行为，发展中国家的改革经验也表明海关改革可以通过海关管理效率的提高、贸易流量扩大增加海关税收收入。由于贸易便利化改革对改革实施方的进口和出口影响并不均衡，因而实施国对贸易便利化改革的贸易平衡影响应该慎重考虑，有益的选择是通过双边或多边的方式共同实施、共同受益，同时还可以削弱贸易平衡方面的不利影响。

发达国家实施贸易便利化的经验对我国有启示性意义。贸易便利化的实施可以在不损害而且有利于我国出口的政策环境下，改善我国的国际收支状况。同时，还有可能进一步改善海关税收，增强出口退税能力，进一步释放出口活力，改善投资环境，增强吸引外资的国际竞争力。

参考文献

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［2］段丽萍.瑞典贸易便利进行时［J］.中国海关，2006(6)

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