做好耕地保护，保障粮食安全

辽宁水文地质工程地质勘察院　梁　斌

在2012年6月25日全国第22个“土地日”上，活动主题为“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全。”粮食安全问题是关系我国经济发展、社会稳定和国家安全的全局性重大问题。而保障粮食安全，前提是保护好我们的耕地。因此，加强耕地保护的重大意义，已不容忽视。

对此问题，国务院也已高度重视。在2011年的国务院第164次常务会议上，温家宝总理站在保障国家粮食安全和经济社会发展、维护国家政权稳定及造福子孙后代的高度，提出要力争在“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。这是国务院根据中国国情为保护耕地所出台的一项有效措施；同时也是赋予地方各级政府的重要职责；是当前各级政府服务“三农”，保障和促进经济社会又好又快发展的重要工作和政治任务。这需要我们清楚地认识到加强高标准基本农田建设是强化耕地资源保护、确保粮食安全的有效途径，是我国各级政府义不容辞的责任。

一、我国及辽宁省耕地资源现状

我国耕地资源的现状，从自然因素讲也就是耕地的基本国情，可概括为“一多三少”，即耕地总量多，人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。

人均耕地少，分布不均衡。我国国土面积960万平方公里，居世界第三位，可以说是幅员辽阔。但由于可利用土地少，加上人口众多，我国土地资源相对贫乏，特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺。根据全国土地详查汇总的数据，我国耕地面积18.27亿亩，人均耕地只有1.39亩，不及世界平均水平的一半，仅相当世界人均耕地3.75亩的37%。

耕地质量差，退化严重。全国66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，只有34%的耕地分布在平原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150—200公斤。全国还有9100万亩耕地坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。

耕地后备资源严重不足，耕地利用率低。我国拥有宜耕荒地资源2.04亿亩，按照60%的垦殖率计，可开垦耕地1.22亿亩。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地亦十分有限。

耕地的自然因素已极大地限制了我国的农业生产，同时还存在的一些其他因素同样堪忧：

一位资深院士曾向《瞭望》新闻周刊强调：“保护耕地数量固然重要，但没有质量的数量同样令人担忧。如果保持18亿亩耕地数量不变，但分布状态和质量状况由集中、连片、优质逐步向破碎、零星、劣质转变，累计起来的破坏效应将十分严重，而目前，有些地方已经出现了这种苗头”。

国土资源部2009年12月24日发布了我国历史上第一份耕地质量等级调查与评定成果—《中国耕地质量等级调查与评定》。该调查显示，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低。优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全国耕地低于平均等别的10—15等地占调查与评定总面积的57%以上；全国生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。中国耕地质量总体明显偏低。

同时我国耕地土壤基础地力不断下降。“低、费、污”已经逐步成为我国耕地土壤质量新一轮的核心问题。

我国几个主要农区广泛存在不合理耕作、过度种植、农用化学品的大量投入和沟渠设施老化等问题，已使耕地土壤基础地力不断下降。

由于耕地基础地力下降，保水保肥性能、耐水耐肥性能差，对干旱、养分不均衡更敏感，对农田管理技术水平更苛求，因此土壤更加吃肥、吃工、吃水，由此增加产量或维护高产，主要靠大量使用化肥、农药、农膜和灌溉用水，导致“费”。

随着高化肥、高农药用量以及城镇工业化进程的加速，各种废水、废气的排放，已对我国耕地造成严重影响。研究结果显示，我国污染土壤已占耕地面积的1/5，污染最严重的耕地主要集中在耕地土壤生产性状最好、人口密集的城市周边地带和对土壤环境质量的要求应当更高的蔬菜、水果种植基地。

耕地得不到保护将直接威胁我国粮食安全，进而影响国家及社会安定。面对我国耕地现状，加强耕地保护，已经刻不容缓。进行耕地保护不仅有利于社会稳定，保障农民生产、生活，更是社会经济可持续发展的基础。

辽宁省作为东北老工业基地，自上世纪70年代至本世纪初，人均耕地面积始终低于全国人均水平。“十一五”期间，辽宁全省共投资59亿元用于耕地保护，改造中低产田和复垦废弃地333万亩，新增耕地78万亩，连续12年实现耕地占补平衡。通过大投入和切实可行的措施，全省耕地特别是基本农田得到了根本的保护。全省人均耕地面积从低于全国平均水平转变成高于全国平均水平，并成为13个粮食主产区之一。

二、做到土地可持续利用才符合自然规律

土地资源作为人类赖以生存的物质基础，如何做到可持续发展，将是对人类实践活动的一大考验。但仅目前来看，仍存在诸多人为因素造成的“不可持续”问题，如土地质量退化、耕地数量减少等。乔治·马什曾说：“人类久已忘却：土地只是供他们使用的，而不是供他们浪费的，更不是供他们恣意滥用的。”做到土地可持续利用不仅是对当下的交代，更是对未来的交代。

耕地资源不仅是农民、农业赖以生存的基础，同时也是工业化、现代化赖以生存与发展的基础。耕地资源可持续利用的目的是通过长期坚持“一要吃饭，二要建设”的方针和“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，努力开发、复垦、整理耕地，挖掘耕地内部潜力，实现耕地面积在增长中的动态平衡，实现耕地质量的逐步提高，保证耕地资源的永续利用和生产率的增长，保障农业的持续发展。

对于中国这样一个人均耕地不足世界平均水平40%的国家来讲，耕地无疑是经济可持续发展和社会长治久安的“本中之本”。随着“小康社会”目标的确定，在城市化进程中，占用土地不可避免，城市周围又多是水地、菜地和上等基本农田，因此，必须坚持在城市内部挖潜和外部节约的原则。通过挖潜，使旧有城市人均居住面积接近甚至达到国家规定标准；通过节约，使城市外延时不再超标使用。在城市化进程中，还要坚持对现有耕地的质量逐步提高和对耕地后备资源的有计划的开发，这样才能达到耕地总量动态平衡的根本目的。

耕地总量动态平衡是中国土地可持续利用的目标。落实耕地的占补平衡制度，确保建设占地做到一占一补，逐步实现耕地占用的先补后占、占优补优、不补不占。同时应注意耕地质量的保护，改善地力，提高单产，实现“耕地经济供求的动态平衡”。

只有耕地得到有效保护，才能确保粮食安全，促进经济快速发展，进而提升综合国力。

三、我国耕地保护工作所取得的成效及存在的问题

“十一五”期间，我国坚持最严格的耕地保护制度，耕地保护工作取得了明显成效，耕地减少过快的势头得到有效遏制，基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上，为保障国家粮食安全、经济发展和社会稳定发挥了重要作用。

2005年10月，国务院办公厅发布《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，建立了对地方政府耕地保护责任目标的考核制度。并且绝大多数地方政府层层签订了耕地保护责任书。与此同时，加大了联动协调，加强了相关部门的共同责任。国土资源部会同农业部、国家统计局等部门连续3年开展对省级政府履行耕地保护责任情况的检查考核，形成了固定运作机制和职责分工；多数省份国土、农业、水利等部门联动、协作不断加强，共同加强对补充耕地的管理和指导；许多省份财政、审计、监察等部门加大对土地整治等工程建设、资金使用和管理的保障和监管力度。

通过上述措施，2006—2009年全国共补充耕地面积1600多万亩，多于同期建设占用的1250多万亩耕地，做到了占补有余，稳定了耕地面积。实现了耕地的“先补后占”和“边补边占”并存局面向全国实行“先补后占”的转变。

在过去几年间，耕地保护工作虽然取得了显著成效，但仍存在一些问题：如新土地管理法有关规定并未得到进一步落实，配套规章制度还有待完善；大中型重点工程占地量大，耕地占补平衡难以落实；土地开发整理资金不足，全面完成补充耕地任务难度大；不规范的生态退耕、农业生产结构调整，给实现规划确定的耕地保护目标带来难度。

由此看来，我国的耕地保护工作仍然任重而道远。相信在“十二五”期间，通过国务院所出台的高标准基本农田建设工作，必将使我国的耕地保护工作再上一个新台阶。

四、大连市金州新区耕地保护工作

大连市金州新区地处辽宁省南部，东临黄海，西濒渤海，南靠大连市甘井子区，北接普兰店市。为辽东半岛南部的咽喉要塞，是陆路通往大连的必经之路。陆地南北最大纵距46.13公里，东西最大横距55.13公里。

目前，金州新区共有耕地42万亩，农业人口43.9万人，分别占土地总面积、总人口的27%和46.3%。但随着城市化进程的加速，基础设施的兴建，城市建设和产业的发展都不可避免的给现有耕地带来威胁。由此，耕地保护工作也给金州新区区委、区政府带来新的考验。

为了切实落实党的十七届三中全会明确提出要划定永久基本农田，建设保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高的精神。为进一步做好耕地和基本农田保护工作，金州新区按照辽宁省人民政府办公厅《关于印发〈2010年度市级政府耕地保护责任目标考核方案〉的通知》和大连市国土资源和房屋局下发的《关于进一步做好耕地和基本农田保护基础工作的通知》（大国土房屋发［2011］87号）的要求，通过开展耕地和基本农田保护检查工作，基本掌握当前耕地和基本农田利用现状和变化情况，促进耕地和基本农田保护基础性工作的落实，依法查处违法占用耕地和基本农田行为，进一步强化耕地和基本农田保护意识，建立和完善各项管理制度，加强耕地和基本农田建设，推动耕地和基本农田保护工作的全面开展。

五、耕地保护工作的建议

落实最严格的耕地保护制度是保障国家粮食安全、促进经济社会发展的根本要求和有效途径。通过以下几方面工作将能有效促使耕地保护工作落到实处：

1.分解落实耕地保护责任

将耕地保护责任目标、基本农田保护面积、土地开发整理新增耕地任务分解下达到各级政府，并将其纳入科学发展综合考核体系。

2.积极推进高标准基本农田建设

加快推进土地整治规划编制工作，以土地整理项目为载体，积极推进高标准基本农田建设，强化对高标准基本农田的建后管护，确保高标准基本农田建设发挥经济、生态、社会综合效益。

3.积极推进耕地占补平衡工作

按照“先补后占、占一补一”政策，严格落实耕地占补平衡，努力推动补充耕地数量、质量、生态全面管护，优先保障重点工作、重点项目用地需求，确保耕地总量动态平衡。

4.加强土地执法工作

始终保持执法高压态势，超过违法占用耕地面积问责比例的各级政府负责人将被约谈问责。各部门要严格落实土地执法监管共同责任，形成齐抓共管的工作局面。

5.积极引导群众参与保护耕地

建立健全农民参与机制，逐步健全耕地保护补偿机制，真正让群众从耕地保护中得到实惠。充分利用各种宣传媒体，加大对耕地保护的宣传力度，调动广大群众保护耕地的积极性、主动性，努力形成保护耕地的良好氛围。