中介组织管理机制的健全与完善

2001年11月下旬，美国最大的能源交易商安然公司承认，自1997年以来，通过非法手段虚报利润5.86亿美元;在与关联公司的内部交易中，不断隐瞒债务和损失，管理层从中非法获益。消息传出，立刻引起美国金融和商品交易市场的巨大动荡。安然公司股价2001年曾一度涨到90美元，到年底跌至不足1美元，许多中小投资者损失惨重。安然公司在美国500强中排名第七，2000年收入为1008亿美元。曾因在能源、电力、宽带市场的创新，为推动金融市场的资产证券化作出贡献，从而被美国《财富》杂志连续多年评为“最富创新精神”的公司。安然公司的关联企业包括众多能源和宽带通信实业公司、银行、证券等金融基金管理公司等，拥有数量超过3000个各类子公司和合伙公司。安然公司的业务范围包括:所有跟能源、宽带互联网和金融的交易，以及投资管理和金融行业，曾在美国、加拿大、拉美、中国和亚洲其他国家、欧洲都有很多大项目。但由于经营方面的问题，安然公司的利润率连年下降，债务扩大，在遭受股市下挫和能源危机时更是雪上加霜。2001年12月2日，安然公司正式宣布破产，在美国政界和经济界引起极大震动。^[17]安然帝国的坍塌，不仅影响其公司的众多雇员失业，甚至这些人的退休金也随着安然股票的销失而蒸发了。很多银行、证券公司、关联企业，以及安然公司的众多债主们也损失巨大。负责对安然公司财务报表进行审计的安达信会计师事务所也成为关注的焦点，在调查中安达信的职业操守受到质疑。

从美国安然事件的教训看，安然公司的破产引发了世界五大会计师事务所的诚信危机。在会计业内享有盛名的安达信，曾因Waste Management Inc.“欺骗及伪造账目”被华盛顿联邦法庭处以罚款700万美元。^[18]这起事件引起了对于世界五大其他会计师事务所审计工作中的欺骗误导和做假账的违规行为提出质疑与诉讼处罚;并发现五大会计师事务所通常的业务经营兼做审计与管理咨询，这种会计师行业的双重身份，又由于趋利性因素为提供虚假报告创造了条件和可能，严重干扰了中介行业的“独立、公正”原则，进而导致了五大会计师事务所审计与咨询业务的拆分，以挽回公众投资金融证券的信心，重塑中介服务的诚信形象。安然事件的案例显示，政府行政部门加强管理和严格监控固然重要，而不断完善和加强中介组织内部管理机制的建设同样不容忽视。这不仅关系到中介组织本身健康发展，更涉及社会公正和诚信制度的建立、完善，从而促进市场经济运作机制的发展、成熟。就此而言，上述事件具有深刻的教训和启示。

在我国并不太长的市场经济实践经历中，健全、完善中介组织运作与管理更为必要和迫切，尤其需要加强以下三方面工作:

(一)法制化:将中介组织的资质认定、登记注册、检查审批纳入法制轨道

(1)加强行政法规制度化建设，建立、完善有关法律法规，以及专项法律法规条例，健全中介组织管理机制。完善准入和管理规范制度，成立专门管理机构，明确管理职责，建立统一规范的中介职业的专业资格认定、注册登记、行业准入、执业标准等制度体系。严格资质审批制度，中介组织资质认定、登记注册、开业经营以及从业人员专业资格认定，要经权威部门审核批准;健全中介机构和执业人员的年度资格审核制度，有效地提高中介机构从业人员的素质。这类制度的设立必须具有法制效用，必须经过法制程序的认定，应当是合理的、透明的，同时制度也必须是刚性的，要具有法制的严肃性。

(2)从依法治理的角度，改善中介组织的执业环境。通过立法程序，建立、健全有关发展规范社会中介组织的法律法规、政策条例，从法治规范角度强化中介组织的地位和作用。由于目前法制规章的滞后，政府主管部门加强规范管理的政策导向措施也具有一定的实际意义。如针对应对加入WTO的发展形势，上海市政府2002年初分别颁布有关促进社会中介组织发展与规范管理的三份文件:《上海市行业协会暂行办法》、《关于促进行业协会发展的指导意见》、《关于经济鉴证类中介机构规范管理的若干意见》，从政策导向上加强行业协会、经济鉴证类中介组织的发展和管理。但从长远看，还是要由国家立法机构通过和颁布相关的法律制度，保证法制的权威、严肃和一贯性，以法律规范加强中介市场正常运行的硬性约束，营造公平、公正、公开的环境，优化中介组织发展的外部条件。

(二)规范化:行业规范、行业自律与行业管理的运行统一有序

(1)继续进行市场类中介组织的脱钩改制和规范管理工作，同时加强整顿和规范市场经济秩序，主要是巩固脱钩改制成果，做到“人员、财务、业务、名称”真正脱钩。适时拓宽中介组织脱钩和规范的工作范围，一些政府部门中带有企业性质或事业性质的，具有鉴证行为的，如资格认定、技能认定、价格认定等机构都要与主管部门脱钩。确立中介组织的独立法人地位，实现分类整顿、归并有序、管理规范。

(2)探索构建中介服务行业自律准则，规范行业自律机制。发挥中介行业协会的自律功能，除了履行服务、协调等职能外，市场类中介行业协会重点要充实管理职能，制定行规行约，加强自律管理，更多地承担其社会职能，明确责任权限，统一规范管理，实行公平竞争。逐步推广目前律师协会和注册会计师协会的做法，逐步实行当然会员制，即进入市场类中介行业的执业人员和组织，都必须加入该行业协会，成为其个人或团体会员。各类中介组织也要加强内部组织结构和管理机制的改革调整，建立完善的管理体制。行业协会要在提供协调和服务中建立权威，在代表和维护会员合法权益中加强凝聚力和影响力。

(3)建立执业人员执业道德和职业操守教育的有效机制，实施执业规范和职业守则。加强探索从业人员自我控制的有效方式和途径，倡导正直诚信、敬业守法、自尊自控的职业道德。完善中介组织从业人员教育培训机制，加强执业人员培训、轮训制度化建设。

(三)制度化:建立行政督察、行业监管与社会监督三者联合监管制度

(1)加强诚信制度建设。逐步建立和完善经济鉴证类社会中介机构信用评估机制，规范行业管理制度，建立执业质量保证机制。在行业内建立违法违规档案制度，实行有效的激励制约机制，对于遵纪守法、提供优良中介服务并产生良好社会信誉的中介组织，应予以不同形式的激励措施，倡导执业信誉和职业操守至上的价值观念;同样，根据中介组织违法违规程度分别实行警告、停业整顿、行业退出等处罚措施。行业协会应定期向社会公布对经济鉴证类社会中介机构的信用升级、降级及重大违规行为的处罚情况。

(2)加强政府管理机构、行业监管的执法监督制度和监管督察职能，并探索如何形成政府行政督察、行业监管和社会监督三者结合的有效监督管理机制。政府监察主要体现于执法监督，如税务、审计等，还可委托有关社会组织核查、评估中介组织营运情况;行业监管主要依靠行业协会的自律管理，对其会员采取行业约束和惩戒;社会监督依据的是公示原则，向社会公布有关材料和财务报告，提请社会监督，并鼓励、发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。这里还需要探讨的是如何限制政府行政权力介入的方式与程度，从而保证中介组织的独立性、公正性，避免以政府的权威取代中介组织的权威。

(3)加强中介组织党建工作，建立、健全中介组织中的党组织。可参照新经济组织党建、社团党建等经验，重视中介组织中的党组织建设，发挥党组织政治引导、督促和党员的表率作用，增强党与中介组织及其从业人员的联系，加强党组织的凝聚力和影响力。

【注释】

[1]李勇主编:《经济鉴证类社会中介组织服务行业发展理论研究》，中国财政经济出版社2001年出版，第72～73页。

[2]董志凯:《1978年以来我国市场中介组织的成长》，http://unionforum.cei.gov.cn20010328。

[3]董志凯:《1978年以来我国市场中介组织的成长》，http://unionforum.cei.gov.cn20010328。

[4]《国务院办公厅转发国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》(国办发［2000］51号文件)。

[5]项怀诚:“在全国清理整顿经济鉴证类社会中介机构工作会议上的讲话”，http://tyfx.myrice.com/aa209.htm。

[6]《上海:实现身份管理向岗位管理的转变》，《社会科学报》2003年2月13日。

[7]张松:《中介组织不能穿“官衣”》，《经济参考报》2003年3月12日。

[8]丁秀洪、卢轶男:《中介市场呼唤产业化》，《南方都市报》2003年3月14日。

[9]李勇主编:《经济鉴证类社会中介服务行业发展理论研究》，第75页。

[10]王崇勋:《勇于开拓与时俱进努力开创北京律师发展的新局面》，http://www.wtolao.gov.cn。

[11]上海市行业协会发展署与上海市市场中介组织发展署信息规划部:《信息摘编》2004年第3期。

[12]上海市行业协会发展署:《上海市行业协会发展改革材料汇编》，2002年6月，第18页。

[13]根据2001年上海行政学院社会发展研究所课题组对上海市部分律师事务所、注册会计师事务所等中介组织专业人士进行问卷调查的分析结果。

[14]张松:《中介组织不能穿“官衣”》，《经济参考报》2003年3月12日。

[15]俞曙霞:《适应入世需要，规范和发展我国中介组织的建议》，中国网2003年3月6日，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/288363.htm。

[16]李勇主编:《经济鉴证类社会中介服务行业发展理论研究》，第525页。

[17]陈志武等:《安然:华尔街完美案例》，中国城市出版社2002年版，第6页、26页。

[18]陈志武等:《安然:华尔街完美案例》，第257页。