宁波市农业保险业务发展及对策研究

宁波市农业保险业务发展及对策研究——基于政策性农险共保体经营的视角

许婷婷　邱　波

农业是国民经济的基础，农业生产稳定发展在整个国民经济体系中具有特别重要的战略地位。然而，众所周知，农业生产极易受自然条件、生态环境等客观环境影响，农业风险暴露较大，我国作为世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一，农业风险问题一直是困扰我国农业发展中的核心问题。

农业保险作为农业风险管理的重要环节，是其他预防、赈灾、救济等方式无法替代的，和农业经济类似，农业保险也被公认为是“靠天吃饭”的典型业务，因高风险、高成本、高赔付的特性制约，农业保险成为最难推广的保险业务之一。由于农业保险市场普遍存在市场失灵状况，政策性农业保险已成为各国构建农业灾后补偿机制的主要选择。在各地探索推动农业保险业务发展的改革模式中，我市农险业务采取政策性农险共保体模式并已取得一定成效。农险共保体作为政府和公司合作共同建立的农险组织形式，政府推动和市场机制相互并存，共同推动业务发展。但是，政府干预在多大程度上弥补了市场失灵的缺口，市场机制在多大程度上能自主发挥作用，如何明确政府和市场在政策性农险中的各自定位，以及如何在推动政策性农险市场功能发挥的基础上提高政府补偿效率是一个有待政策制定者和理论研究者深入思考的问题，对于推动农险经营和共保体发展具有重要的指导意义。

一、政策性农险共保体性质

政策性农业保险指政府作为风险配置主体介入农业保险风险配置过程的一类特定形式的农业保险。在农业保险有所起步的初始阶段，政府可以提供较强的技术力量和组织网络帮助保险公司规避可能出现的道德风险，在核定损失产量确定损失原因时发挥关键作用，更重要的是政府公信力可以使保险公司和农户都感到可靠。

共保体模式是我国推广农险业务较为成功的试点模式之一。从理论上分析，商业保险适度参与政策性业务可以使农险制度更有效地运行并发挥其功能，政府和保险公司在交易成本和交易效率上各具比较优势。商业公司由于其专业性，在产品开发、风险管理、精算、投资、机构网络、人才、管理经验、查勘及理赔技术等方面具有政府所不具备的诸多优势，政府则由于其政治力量和资源配置权力，在宏观制度设计与推动、财政资金实力、监督管理以及处理大面积灾害或群体事件的能力等方面具备比较优势。根据比较优势原理，在政府和商业保险之间按照比较优势进行专业化分工和合作，可以最大限度地提高政策性农险的运行效率，降低其成本。

政策性农业保险共保体是我市组织开展农业保险的经营主体，以人保宁波分公司为首席承保人，联合太保、平安、大众、中华联合、大地等主要产险分公司共13家机构组成政策性农业保险共保体，成员各方就政策性农险项目协商共保比例，制订共保章程，实行独立核算、盈利共享、风险共担。坚持政府推动、市场运作的经营原则，把农业保险作为准公共产品，政府实行政策指导和支持，对农险保费给予一定的财政补贴，对共保体农险业务实行税收优惠政策。由市农业局、地方政府防疫部门以及农委部门等相关政府部门协助推行业务承保、核保、出险定损、理赔工作。保险公司负责农业险的承保、理赔、结算、风险准备金提存等业务经营，努力实现农险业务持续有效益增长。

二、宁波市农业保险发展现状分析

（一）宁波市农业保险发展特点

纵观6年来农业保险的发展历程，宁波市政策性农业保险主要呈现以下几个特点：

1.参保农户逐年增加，保险品种不断增多。2006年起，宁波市政策性农业保险试点工作陆续覆盖农业生产的所有县（市、区），平均每年增加2～ 3个新品种，开办品种由最初的水稻种植、生猪养殖、蔬菜大棚、鸡养殖、鸭养殖5个增加到2010年水稻、能繁母猪、奶牛、油菜、公益林等21个品种。目前农险业务品种共包含种植业、养殖业和林业三大类，投保农产品为水稻、杂交水稻、小麦、油菜、蔬菜大棚、露地西瓜、露地蔬菜、丝瓜络、奶牛、能繁母猪、生猪、鸡、鸭、鹅以及林木、果树16个品种，保险责任涵盖我市自然灾害80%以上。截至2011年7月，全市农险投保农户10. 09万户次，保费收入5189万元，其中种植业保费收入2538万元，养殖业收入2273万元，林业保费收入378. 4万元。

图1　2006—2010年7月参保户数保费收入变化趋势

图2　2011年1—7月宁波市政策性农险保费收入构成

2.保费规模不断扩大，保险深度和广度不断提高。在政府财政强有力的支持下，几年来农险业务取得长足发展。6年来，农险政策逐步完善、财政投入逐年增加、政策措施得当有力，已形成了一套较为成熟完善的运作机制。从2006年为270户次农险保户提供0. 4亿元风险保障发展到2010年为11. 4万户次农险保户提供31. 2亿元风险保障，保费规模从2006年的93万元增长到2010年的4538万元，年均增长164. 28%。2010年，全市农业保险深度为12. 94元/人，保险深度为0. 208%，衡量市场发展程度的三大指标都显著上升。具体见表1。

表1　2006—2010年农业保险经营情况

3.日益发挥保障农业生产的重大社会效益，灾后补偿效果较明显。以今年1—7月数据分析，全市农作物投保品种中，受灾户次占投保户次的比例只有2. 39%，损失数量占投保数量的比例也仅为1. 7%，风险最大范围内得以分散。按农险25. 46亿元的总保额、1. 7%的损失率推算，农险出险损失金额为4328万元左右，赔款额1640万元，赔款占损失金额的比例达到38%，较好体现农险的损失补偿功能。

4.财政投入力度稳步增加，体现“高补贴、低保障”的初级阶段特征。由于推广初期农户普遍接受程度不高，政府保费补贴比例较高，公益林、水稻、小麦等主要粮食作物财政补贴90%以上，短期内得以迅速扩大承保面，使种养大户最大程度受益。政策性农险实行成本保险，以物化成本作为保额确定依据，并有最高保额限制，一定程度上控制共保体的赔付风险。

（二）宁波市政策性农险发展面临的主要挑战

尽管近几年在共保体这一创新经营模式下农险业务取得长足发展，但由于农业保险市场基础比较薄弱，相对于农业生产经营庞大的保险保障需求而言，农险市场还处于开发探索阶段，共保体面临的农险市场仍有较大的发展潜力。课题组认为，农险业务要取得持续性发展，必须以坚实的市场需求为基础，只有自主提高农户投保积极性，才能实现可持续发展。

当前农业发展面临的主要挑战包括：

1.农险覆盖面小，农户受益面有待扩大。经过6年发展，宁波市种植业和养殖业的农险覆盖率已超过50%，粮食作物、奶牛、生猪以及家禽饲养四大类农产品的投保数量分别占到种养数量的57. 2%、57. 5%、51. 4%和43. 9%，近一半的农业生产还暴露在自然风险之中。此外，低覆盖率还将减少风险分散，容易产生道德风险和逆选择。

2.农险险种功能单一，还处于开发探索阶段。宁波市农险品种以传统农业险业务为主，以自然灾害风险为主要承保对象，一些重要粮油作物及战略性农产品的市场价格风险尚未纳入农险保障风险范围。即使在传统风险范畴，一些特殊农业生产领域由于涉及较强的农业技术专业要求，风险不可控因素较多，还无法提供农险服务，如淡水及海水养殖中的水产品生产，体现宁波海洋经济特征、服务地方经济发展的特色品种仍是空白。

3.难以化解巨灾风险。根据保险“大数原理”，宁波市农险共保体实行保费全市统筹与县级核算相结合的办法，以扩大区域分散风险。但实际情况是，在宁波一个市域范围内，范围比较小，在险种少，覆盖面较窄的情况下，即使全市统筹，保险“大数法则”的效果仍然有限。一旦遭受台风等灾害的正面袭击，所造成的灾害很难从地域上分散。以2007年为例，受罗莎台风影响，宁波区域普遍受灾，当年农险保费收入为409. 55万元，而实际核定的农险赔款为3516. 61万元，参保农户核定赔款为农险保费收入的8. 58倍。根据全市范围内农业保险风险责任在当年全市保费5倍以内封顶的方案，市共保体共支付农险赔款2047. 75万元，其中共保体承担1296. 9万元，市、县财政承担750. 85万元，在政府没有兜底的情况下赔款清算比例仅为58. 23%，农户保障程度依然较低。

4.农险服务人员偏少，技术服务力量不足。随着农险承保业务的大面积铺开，对农险保户的保险保障服务要求越来越高，尤其在出现自然灾害事故后的理赔阶段。由于保险公司乡镇服务网点少、人员少，农户多且居住分散，在保费收取、出险查勘、定损理赔等业务上需要投入较多的人财物。受人员和经费制约，保险公司和相关部门人员很难短时间内到达每个现场进行查勘。灾情发生后，主要通过自报、估算和协商方式估计灾情，存在较大的主观性。全大市范围内农险共保体仅有工作人员29人，负责全市100897家投保农户的出险查勘定损，人员严重不足。

5.农险定损理赔复杂困难，保额难以覆盖物化成本。农险参保对象中的养殖业分布范围广、品种搭配多、生产时间参差不齐、病虫害发生频繁，一旦发生灾情，不像其他险种容易定损。农险条款执行中存在矛盾，一些热带风暴以上的热带气旋、龙卷风、冰雹、雪灾等农险条款中的文字表述与现时气象报告中的专业表述不一致^[1]等，给农险理赔带来了不必要的处理纠纷。现行保额与种养殖业经营损失存在较大差距，农户损失不能较好得到补偿，农户自愿投保积极性不高。

三、影响政策性农险共保体经营绩效的主要因素

虽然目前宁波市政策性农险发展势头良好，在政府财政强有力的支持下农险覆盖面逐年扩大，业务经营绩效持续稳定。除了台风风险相对集中以外，其他如农业生产布局、产业结构、经济发展水平、政府地方财力、农民意识形态以及保险经营水平等客观禀赋都有利于共保体模式的经营和可持续发展。

从共保体经营情况看，受2007年台风损失影响，共保体经营面临承受经营亏损的严峻考验。2007年全市农险共支付赔款2053. 4亿元，其中政府财政分摊赔款750. 8亿元。2006年至2008年三年农险累计保费收入3092万元，按保险责任期计算的保费为2315. 2万元，赔款总额3206万元，加上再保险等其他费用支出，共保体经营亏损1400余万元。2009年、2010年，共保体经营亏损情况有所改善，两年总体基本能维持盈亏平衡，其中2010年农险业务实现盈利980. 4万元。

影响农险共保体经营绩效的主要因素包括财政支持的改进以及共保体市场化经营水平的提高。

（一）财政支持

国内外经验表明，政策性农险的主导地位是政府。农险共保体的正常运转离不开政府强有力的支持，政府对农险业务持续的财政投入是农险业务正常稳健经营的重要保障。虽然我市财政对农险支持力度逐年增加，但财政扶持还存在支持方式单一、支持层次不高等现象。

1.财政投入规模

财政资金绩效不明显，投入比例有待改进。补贴水平高，市、县两级财政进行保费补贴后，农户基本不需出钱投保，长此以往，一方面增加了政府财政负担，降低财政资源配置效率，同时不利于培养农民风险分担意识，甚至助长道德风险的增加；另一方面也不利于未来农险业务的市场化推行。2010年农险投保金额只占农业生产总值的7. 5%，一旦扩大至发达国家80%以上的投保金额，现有制度下的管理力量、保费补贴都将难以为继。

2.财政支持方式

从国外实践来看，财政对农业保险的补助主要以保费补贴、经营主体业务费补贴、再保险支持、税收优待等形式来实现。而宁波市只有保费补贴，方式单一。支持方式单一，主要原因是受财力限制，资金来源渠道少；另一方面由于信息不对称，对经营主体业务费用补贴比较难以监控，目前尚未推出，共保体经营费用以全部农险保费收入的20%计提，再保险费用也在共保体农险专户列支，尚无专项再保支持。

3.财政支持层次

宁波市政策性农业保险的财政支持主要来源于市、县级财政，个别乡镇财政也参与分摊。即使从2007年起中央财政安排21. 5亿元对试点省份地区提供保费补贴，但宁波市不在试点范围内，无法享受中央补贴。支持层次低一方面增加了基层财政的压力，同时也使补贴标准确定增加随意性，各地根据各自财力确定补助标准，也容易造成地区间的不平衡，最终将不利于政策性农业保险的发展。

4.财政资金绩效

政策性农险补贴资金运作效益有待提高。政策性农业保险涉及政府、保险机构及农民三方面的利益，复杂的运作和高昂的费用容易导致资源配置的低效益。表现为：一方面在高比例保费补贴支持下，农户参与率得不到提高；另一方面财政资金放大效益并不明显，试点三年，农户自付保费964万元，政府累计承担保费补贴及超赔资金2879万元，农户实际得到农险赔款为3206万元。而共保体在扣除管理费用和巨灾再保支出后账面还出现亏损，农户对农险险种和责任范围也存在诸多不满。

5.以险养险政策

县及县以下财政拨款机关事业单位的财产险、国有控股企业的财产保险和政府投资、引资项目的建筑（安装）工程险及其建筑施工人员团体人身意外伤害险等，由共保体承保。以险养险业务逐年稳步发展，经营绩效逐年提高，对政策性农险经营损失的补充作用逐年显现。

表2　2006—2010年以险养险政策实施效果（单位：万元）

（二）市场化经营

共保体模式下的政策性农险经营，应注重结合商业保险和政策性业务的各自优势，尤其是商业保险的参与方式与程度，从国内外农险实践来看，政府过度参与、商业保险不参与或只发挥很次要的补充作用的做法几乎都是失败的。近年来以美国为代表的一些国家在政府进一步加大对农险支持和补贴力度情况下，农险并非按政府意愿取得更快更好地发展。在政府财政支持前提下提高市场经营水平是推动农险业务发展提高农险经营效率的重要保证。

1.投保意愿

农户自愿投保的积极性是政策性农险得以持久发展的重要基石。宁波作为经济发达的沿海城市，保费负担并非影响农户参保的主要因素，农民更关切投保品种的保障程度。2011年，我市主要农险品种水稻、小麦、能繁母猪以及育肥猪的保险金额是500元/亩、300元/亩、600元/头，与全国水平基本一致，难以满足我市农户较高的保障要求，保额对农业和农户的投保约束仍较明显。

2.市场需求

在财政大量保费补贴及政府大力推动前提下，农户对政策性农险的市场需求期望过高。主要体现在三方面：第一，认为农业保险“保了都要赔”，对保险责任外的损失也要求索赔。第二，认为农业保险对各种农业产品都可以投保，这与政策性农业保险的初衷不符合。第三，部分农户认为农业保险保障程度不够高，要求提高保额，当前政府补贴承担了一半以上的保费，保额提高会增加政府负担，也可能超出财政承受范围，同时进一步增加保险的道德风险。

3.道德风险

因信息不对称产生的道德风险较大。部分农户保险的诚信原则比较差，如在生猪的数量上、钢架大棚、水稻的面积上存在着瞒保、少保等现象。另外在灾害发生时，一些往往不是保险范围的受灾损失，比如倒伏归咎于病虫害因素等，农户也要求政府邀请专家定损并给予赔偿，这带来大量的政策解释和事外定损工作。

4.风险管理

赔偿金与实际损失之间的关系。发达国家的保险保障一般保持在平均单产的50%～80%的水平。风险责任补贴中政府有财政兜底责任，为减少风险溢出，一般需配套农业再保险以及农业巨灾基金制度。然而，近年我市因农险再保险政策相应加大了农险经营成本，在再保险价格和分出份额确定上还需进一步探讨和论证。

5.经营绩效

长远来看，持续经营政策性农险的组织机构，必须满足经营结果保本或微利。以共保体为例，长期来讲必须达到P＋S＋V- C- L≥0，严格意义上应大于其他险种的长期平均利润率。目前各共保体成员对农险经营未纳入考核范围，市场硬约束不强，激励约束机制未真正建立。

四、结论及建议

农险是农业生产经营的重要保障机制，经营好政策性农险意义重大。应在继续争取和扩大财政支持的同时，主动培育市场运作机制，提高农户保险意识，不断发挥商业经营优势，均衡政府和市场两种经营手段，为未来开展更大范围更高保障的农险业务打下扎实基础和做好技术准备。

（一）结合农险业务特色，加强经营农户农险知识培训

如前所述，当前我市农户对保险的期望过高。为此，在注重农险业务经营的同时必须加强宣传和引导，转变保险意识。各级政府要加大对农业保险的宣传力度，农业保险是政府关注农业、关心农民的具体措施；是稳定农业生产、增加农民收入、增强农业抵御自然灾害能力的有效途径。共保体应强化宣传、告知到位。通过宣传，使农户形成正确的保险意识。对为何参保、如何参保和合理参保有个清醒的认识，对理赔标准，理赔范围和理赔额度有充分的了解。

（二）创新保险产品，实行费率差异化，满足农户多样化保险需求

不同地区的风险种类、风险程度、农户收入水平以及种植和养殖的农产品存在差异，农户对农业保险有多样化、多层次的需求。如杂交水稻制种、蔬菜、露地西瓜等部分保险品种对保险标的的种植、养殖规模等生产条件有一定的要求。对水稻、小麦、油菜等种植面积较小的种植户，可以通过专业合作组织或以村、乡为单位，以统保方式参加保险。此外，还应根据风险程度的差异性，实行费率差异化。南三县的地势较低，遭遇台风和洪涝的风险程度较大，可依据不同的风险分布确定不同的费率，使得各地的保费率与其风险状况相匹配。同时，在充分考虑地方财政压力的基础上，针对农户之间收入差距，在同一保险品种中实行保额可选，保费根据保额确定，提供不同程度风险保障，在农产品保险价值范围内，农户可以根据自身情况选择保险产品。

（三）健全基层农险组织机构，加强农险服务体系建设

拓宽农村保险市场就要从提升服务品质入手，以优质快捷的保险服务吸引和激发广大农民的投保热情。可借鉴推广鄞州区农村保险示范县的一些先进做法，建立完善农村基层保险服务网络，使农险知识宣传、产品推介、延伸服务、销售渠道等经营环节一一落到实处。如注重简便服务，最大限度地简化承保、理赔环节的手续；加强快捷服务，特别是在理赔环节，要尽可能缩短流程，提高效率，使农户能在第一时间获得赔款；拓宽服务领域，创新服务形式，广泛开展防灾、农技科普、气象灾害预警、施救减损等增值服务等。

（四）建立市级农险经营数据库，完善农险巨灾保障机制

加强风险管理和控制，是实现农险业务稳步发展的重要保障。2009年北京市政府与瑞士再保险等公司签约，购买相关农业再保险产品。这是国内首次利用再保险机制分散农业巨灾风险，也是我国在探索巨灾保险体制的过程中一次有益的尝试。通过提高农业风险监测技术，建立农业风险预警系统，消除或减少可能引发损失的各种因素，进行风险预防。必要时寻求国际再保支持，由于农险的业务特点，再保费率居高不下，但再保险仍然是目前较为有效地分散风险方式。在建立市级和县级巨灾风险基金的基础上，提高基金额度，用于巨大灾害年份超额赔款支付。按照权责挂钩、农保工作有利的原则，明确巨灾风险基金的主管部门，建立大灾理赔预案制度，确保政策性农业保险发生大灾后及时协调和处理农险理赔中的矛盾和问题，受灾对象能迅速恢复生产。

参考文献

[1]张静.商业保险参与政策性农业保险的现实选择.农村经济，2010（3）.

[2]高玲娣.共保体模式下政策性农业保险创新机制研究.浙江金融，2009（10）.

[3]朱俊生，庹国柱.中国发达地区政策性农业保险试验的比较制度分析.保险研究，2007（7）.

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[6]顾海英，张跃华.政策性农业险的商业化运作.中国农村经济，2005（1）.

[7]周玉敏.政策性农险业务相关问题思考与探析.金融理论与实践，2010（3）.

[8]庹国柱，朱俊生.质疑我国政策性农业险经营主体.国际金融报，2004-10-15.

[9]刘京生.中国农业保险制度论纲.北京：中国社会科学出版社，2000.

作者单位：宁波大学

【注释】

[1]气象台发布动态灾害预警，如暴雨黄色预警的标准是：6小时内降雨量将达50毫米以上，或者已达50毫米以上且降雨可能持续。橙色预警标准是：3小时内降雨量将达50毫米以上，或者已达50毫米以上且降雨可能持续。