民初经济政策的动机与利益目的

二、民初经济政策的动机与利益目的

（一）财政本位的政策出发点

中国古代经济政策思想所沿袭的传统特征，是以国家为本位，以财政为中心。国家财政是经济政策思想的轴心，凡地赋、水利、工商、货币等方面的政策思想，都以国家财政作为其出发点、归结点和考虑问题、制定政策的立足点。而这种财政本位倾向的形成，是由政策思想的主体及封建国家的性质决定的。^[306]

北洋军阀军事政治集团所把握的民初政权，其封建性、反动性和日益分裂与衰败，是显而易见的。北洋政权的最高统治者在政治上镇压革命、复辟帝制、连年混战、祸国殃民。然而在经济上，它作为最高决策者，却宽允维持国货、振兴实业的政策建议，使一批具有开明导向与进步特征的经济政策以法规则例的形式由政府公布出台，形成复杂的矛盾现象。在这些矛盾现象的背后，无疑有着政权性质、政府构成的传统与非传统性的影响，而解释这些现象的关键则在于财政。

在袁世凯以下充当经济政策思想主体的人物，以刘揆一、张謇、周学熙和梁士诒等最具代表性。作为身历清末民初两个时代并身兼官与商双重身份的历史人物，他们有一点是共同的，即国家财政在其经济政策思想中占有重要的位置。例如张謇在提出保息基金筹措方法时，很注意说明保息对于财政有益无损。首先是短期内具保息资格的公司不可能开业，其次是按照“递保递还”的办法，前11年为借款保息，后11年为还款保息，“是政府施行保育政策，合二十二年之通计，实未费去一钱” 。其后便进入财政盈余时期。^[307]这些人物也有着很多的不同，即他们有各自的实业经历、政治面目及其与军阀魁首袁世凯关系的亲密疏远，还有他们分别执掌的不同政府部门。这些不同足以促使他们在经济政策的全过程中各行其是。

民初财政思想已开始了“赋出于田”向“赋出于工商”的转变。两任财政总长的周学熙和全国税务总办梁士诒，认为“今日理财，须以培养税源为第一义；而培养税源，须以保护产业为第一义” ，“个人皆得生计，则负担国税之力以增，而国富因以丰厚” 。^[308]张謇在向袁世凯呈请减低矿区税时，也指出“言财政者，维持岁入，常托定额以取盈；言实业者，斟酌商情，每苦岁收之过重。二者恒事相反，不知收入实基于生产” 。^[309]财政思想的这一转变，既将充裕财政与发展工商实业在政策上直接联系起来，而财政与实业着眼点的不同，又表明二者在有关政策上可能导致矛盾和冲突。

民初财政，除早期寥寥数年尚能收支基本相抵外，其余时期均陷于捉襟见肘的状态，以致论者讥为“破落户的财政” 。^[310]造成这种艰窘状况的原因，首先是前清所遗留的烂摊子，如刘冠雄接收清海军部，现金仅得银元10枚、银10两及铜元1000余枚，^[311]更重要的是民初在偿付内外债的沉重负担的同时，军政费用的超常膨胀，以及财政收支体系的紊乱支离。其中“经济行政费”一项岁出，直接关系到经济政策的实施，可以作为一个例证。

经济行政费是指“保护农工商务，及邮、电、路、航所需之经费” 。就负有劝业之责的农商部而言，则包括其所辖的水利局，煤油矿事务处，农事、棉林、糖业及畜牧各试验场，权度制造所，劝业场，商标局，巴拿马赛会事务局，商品陈列所，各工场，垦务局，森林局，采木局，劝工局，督办矿务处，及矿业联合会、农会补助费等所需经费。表现在财政预算中，民国二年至五年的农商部经费，由227万余元至604万余元不等。^[312]该项支出，由于在管理使用过程中“业务之进行甚迟，而机关之用费日增”的弊病，可以说在一定意义上算是增加了财政负担。但是另一方面，经济行政费只占到预算中很小的份额，尚不及庞大的军费开支的零头。从以实业为财源的观点看，经济行政费使用时不够妥当，并不能抹杀其必需和急需的程度，因而其额度相对而言不是过多而是太少。例如，民国伊始，农林、工商两部分设时，就“建设之事颇多，均以费绌未行” ；其后的部辖事业规划及预列费用也“旋因费绌未办” 。^[313]这是财政枯竭和紊乱的状况，对经济行政严重的局限。由此也可以看出，财政状况势必对经济政策从制定到实施的全过程产生制约。

（二）步履维艰的实业前途

1．官产官业处置与国家资本主义

国家资本主义在北洋政府时期日渐没落，这已成为论者的共识。据估值，北洋时期官办和官商合办企业的资本由1911年的近5．23亿元增至9．02亿元，增幅超过72%。其中以银行、邮电业增长最快，而工矿业则几乎陷入停顿，它们主要分布在接办的清末的洋务派企事业之中，本身甚少创建。^[314]所以，与同期民族资本（上引估计年增长率为13．8%）比较而言，即使绝对值未见减少，也无法否认其日渐衰微的局面。

民国初年，面临清政府遗留的财税枯竭与紊乱的烂摊子，从南京临时政府开始，就转而谋求以借债摆脱窘境。 “舍借债二字，无以立国”之声、甚嚣尘上。^[315]北洋政府更走向极端，百废俱兴上的力不从心乃至背道而驰的状态，更加突出。

这里不妨看看各省的窘态。湖北省在民国二年编制了支出312万元实业行政经费的预算，颇是令人鼓舞。但在当年只剩下1/4时，又对原有兴办实业的计划做出重大改动，大批项目改为缓办或作归并。模范牧场、林产陈列所、农艺化验所、工艺技师养成所、地质研究所及龙角山等处矿务一律缓办，另将制革厂改属军政府，马鞍山煤矿移交汉阳铁厂，韩家山铜矿改为招商承办。这样原计划几成了一纸空文。^[316]湖北官钱局在川粤汉铁路官办中，收有商股114万余元，路局支用84万余元，政府则挪用30万元作为经费。川粤路收归国有，商民要求发还商股。鄂政府求助于外债之余，只得计划将官钱局地皮及其他两处房地产变卖。^[317]山东省署督到任伊始，藩库一空如洗，只得以公宅作抵押向德商捷成洋行借款50万两。济南西关铜元局当时已改作商办造纸厂，山东布政使乃借口财政困难，胁迫造纸厂搬迁，意图重开滥铸铜元的恶例。^[318]贵州省实业司长上任后提出在商办元记制革厂及织布厂中加入官股，“以为实业先导” 。似乎有所振作。而黔督面临财政的困难，把工作重心放在对烟土举办印花税上，^[319]将鸦片业合法化作为弥补财政的手段，实业计划的实施自然更是遥不可期。四川省的厘金征收清末已经停免，省会及川西北的局卡一律裁撤。但当民初“中央财政困难达于极端”之际，省政府又不得不“遵照财政部电咨，特将全省厘金一律规复，一切税则均照旧章稍加损益” 。^[320]福建“光复”后厘金也曾减收三成，但国税厅不顾商民强烈反对，图谋恢复前清征例。^[321]广东杂捐则名目繁多，草鞋有厘，巫戏有捐。^[322]云南都督蔡锷以“滇省财政之困难，实无余资可以助兴实业” ，要求中央筹拨1000万元巨款，以免向英法等国筹借外债，以免开发增收计划落空，反而造成利权外溢。^[323]新疆也有着丰富的矿藏和其他利源，但“当局者不与以便利，地方官诛求过甚” ，“官吏不谋植产兴业之道” ，因而无人投资开发，致使“官与民共陷于穷境” 。^[324]在这种情况下，发展国家资本主义只能是徒托空言。

因此，民初政府制定和实施经济政策，首先面临着如何处置前清遗留的官产官业的问题，进一步说即是将国家资本主义置于怎样地位的问题。

见诸实施的清查和处理官产的政策措施，正式开始于1914年。事实上早在1912年拥有官产较多的江苏省已创议清查官产。1914年，财政部咨令各省财政厅将官有财产详细调查列表并估价。其中一类是沙田、荡地、盐场、屯田、学田、营地、官荒、各官署衙门地基等，属于国有土地范围；另一类是官银号抵押满期后没官的各房地产业，存有官款因倒闭而自抵的商人银号，官款存典的本金及利息，各项官营实业如垦牧公司的基金等。^[325]至1915年，各省陆续报告官产价值，由数百万元至数千万元不等，总计在2亿元左右。^[326]后由财政部派员主持各省“官产筹卖处” ，将这一部分国有资产分类估价标卖，招商民承买，得款则由中央掌握。虽然各地官产价值巨大，但售卖形势却不尽如人意。以江苏省为例，财政部限定官产处当年提解80万元，次年120万元。时局动荡，投资者彷徨，令官产处大费周章。^[327]松江、金山、青浦三县为卖湖荡涨滩，因需款情急导致对原垦户利益的侵夺，还引起商民的上诉。^[328]其他省份也多有类似情况。如四川为完成限额，允许卖公产按比例搭收军票。^[329]湖南8月份尚未着手变卖，已须提交2万元，只得先由财政厅挪款垫付。^[330]民国四年即1915年时各省报告首期官产收入为800余万元，到民国七年七月至民国八年六月年度财政预算，则全国28省区官产收入项合计已剧减为21万余元。^[331]由此看来，从清末的设置官产到民初的变卖官产，都是出于财政的需要，但又都难于达到预期的目的。

民初政府所接办的清王朝遗留的官产业的另一宗大项，是官业即洋务派企业。民初实业界充满了反对官办的呼声，认为官营业的垄断破坏营业自由、与民争利，因而无不低效乃至失败。所以，早在民国二年熊希龄组阁时就宣布，“官营事业惟择其性质最宜者乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与争利，但尽其指导奖励之责而已” 。表示要整理固有之官产业。^[332]张謇掌管农商，也发布通告“自今为始，凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。惟择一二大宗实业，如丝茶改良制造之类，为私人或一公司所不能举办，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规划经营，以引起人民之兴趣，余悉听之民办” 。^[333]这是政府中处置官业和扩张民业的政策倾向之一。

但是这些动听的言辞却没有变为现实。实际上很少见到将官营工商企业以售卖方式改归民营的例子。而整个北洋时期官营实业的状况却又普遍不佳，非但不能对财政拮据稍有缓解，反而成为垫拨维持款的无底洞。例如南京的官营实业，有电话、电灯、印刷、铁路4项，其中官本有100多万元。然而民国以来“日以改换名称为事” ，以致“百事俱废” 。^[334]“掌行政者不谙推行实业为何事，实业政策为何物，唯日孜孜于筹款，以官营业为宗旨，获利而剖食之为目的。 ”对于大小官僚而言，实业行政只是化公为私谋取私利的手段。^[335]又如，1925年北洋政府决定将经营恶劣的清朝重要官办企业江南制造局交商承办，但当上海总商会计划将其变卖以收回以往的维持垫款时，却发觉它已所值无几，最终政府只得将该局收回，听其自生自灭。^[336]即使这样，民初政府对同是国有资产的官产与官业，仍采取不同的态度。对官产奉行出租不如出卖的政策，对官业则正好相反。实在难以为继时也倾向于招商承租，吝于放弃控制移交民营。

变卖官产的主持者周学熙，是参与民初经济政策的一个关键人物，对上述北洋政府对官产官业两种不同态度的表现，有重大的干系。民国元年周氏初掌财政，面临既紊乱又枯竭的财政局面，提出先整治而后发展的方针。第一是清理旧案以规复固有之财源，第二是筹划新政以为实施各种政策之预备。在实业与财政的关系上，周学熙是一个“赋出于工商”的论者。他认为工商业是除田赋外作为国家重大财源的几项主要税收的第一次缴纳者，因此，理财必须以保护产业、培养税源为头等要务。产业的兴废盛衰牵涉着金融机关的死活以及公债、币制、银行政策之能否顺利执行，所以产业政策居于开源之本的重要地位，振兴实业是整理财政的必由之路。周学熙在他的“经济政策”的实施方案中，表明要“实行国家社会主义，使各种产业勃兴，大开利源” 。^[337]他雄心勃勃地规划了包括云南铜矿、延长石油、利国铁矿、漠河金矿、秦皇岛商埠、海塘船坞、口北铁路、各省铁路、纺织工厂及在沿江一带实行森林法在内的十大实业、交通建设项目。

周学熙在当时的财政状况下确于实业有所措意和着力，对以实业补足财政也较为乐观。这在他对民二、民五财政的两次预估中有明确显示。^[338]非但如此，周氏兴办实业以整理财政，改善财政以发展实业的经济政策思路，及其所进行的整顿税制、整理田赋、整顿场产、招商承办烟酒公卖、清理官产和创办特种实业银行等一系列财政改革，对于实业发展有着积极的意义。和民初制定经济政策的另一个实权人物张謇有某些一致之处。首先，它起着整顿经济秩序，尤其是货币、金融秩序，创造一个较为稳定的投资环境的作用，与张謇在农商部颁布权度、国币、劝业银行、典当、证券交易、公司矿业商业等方面的法规条例，应是互有呼应、相得益彰的；其次，周氏施政方针内实业部分在一定程度上也含有民初实业政策中倡导、鼓励的精神，特别是对实业发展有高度的重视和积极的设想。笼统地说，周氏执掌的财政部与张謇所在的农商部都在试图为发展实业提供资金帮助，且在利用外资振兴实业方面颇有共识。

然而，周学熙和张謇之间也存在巨大的差别，即在官产官业与国家资本主义问题上的首要及根本性的不同。他们之间的区别不仅是理财或生产之间各司其职、各谋其政的差异，更是由于一系列复杂背景及关系所导致的发展资本主义的不同思想和政策主张。晚清以后，由“商战” 、 “重商”等思想衍发出大量强调政府在社会经济生活中宏观作用的主张，至民初称之为“国家主义” 。如1914年民国参政院代行立法院曾咨请袁世凯，表示“今日国家主义盛行进代，非复重农单纸制度之可用，亦非斯密亚当自由学说之足恃” ，要求厉行国家主义的经济政策。^[339]张謇也曾视好政府为实业“有所怙恃而获即安”的坚强依靠，但他的目的在于最大限度地发展自由的私人资本主义，即“民办官助” ，所以他可以将农商部隶属的12家官营企业概行停罢或招商承办。而自清末至民初一直被袁世凯倚为账房先生的周学熙，则欲“举个人所难办，公司所难成之事业” ，如路矿、航运乃至纺织等行业，“均由国家直接经营之” ，^[340]以实现他的所谓“国家社会主义”的庞大计划。他在财税和经济诸方面都表现出强烈的国家主义、中央集权主义倾向，“其平日政策、主义，固以计划经济，与实业建设为主体，亦犹如当日（指清末——引者）以北洋工艺局推动北洋实业之方略” 。^[341]可以认为周学熙的政策最能代表袁世凯政府的立场，^[342]或者说他最能为北洋集团的利益作理性的策划和选择。周氏后人回忆道：“吾祖复长财政，不及期年而库有余蓄，因建议项城，每年积国库之所余，兴办工业。先办民生工业，再办军事工业。 ”^[343]周学熙所要发展壮大的实业，实为“兴办公业”即官营业，^[344]也就是压制和排挤民族资本的国家资本主义经济。贾士毅分析导致民初财政岁出变异的7条原因中，即有“中央集权之说盛行”和“国有事业恒随时势而增进”两条。^[345]由此可见在官产官业处置问题上的差异由来，以及民初经济政策中并不放松控制，并由“财政本位”而必然导致聚敛的重要动机和利益目的。

2．收归国有的倾向与民族资本的困境

收归国有之说，一方面是出于中央集权的需要，将各省分割的权益收回，然而更主要的，则是相对于晚清后伴随政府的放松宽允而逐渐扩展开来的商民所办实业而言。其实，清末就出现过“干路国有”及收夺电报局的逆流，并成为迅速导致清王朝覆灭的导火线。北洋政府的收归国有倾向，是军阀政权加强控制近代经济的表现，其目的在于补助财政和壮大国家资本主义。下面我们就从“机、船、路、矿” ，亦即清末国家资本主义的4项主体行业开始考察。

“机”主要指兵器工业。它在清末民初均为民间工业的禁地。在民初财政极其困难的情况下，官办工业大多陷于停滞，上海江南制造局经费由清末每月40余万元，减为16万元，1915年又进而减为5万元，以至于经营困难重重、资不抵债。即使如此，北洋军阀对军工仍不释手。1912～ 1913年间，先后共向汉阳兵工厂拨款300万两用作恢复和扩充之用。袁世凯还计划将江南制造局并入汉阳兵工厂，扩充为全国军火工业中心基地。黎元洪继起，又拟增其经费为1200万元，虽均因厂址地近南方未果，后改在袁世凯原籍建成河南巩县兵工厂，而汉阳兵工厂也成为军阀政权的主要军火生产基地。至于另外一家官办的福州船政局，则因经费竭蹶和贪污浪费，终至一片残破，而经营见好的江南造船所却始终为英国人毛根一手把持。

对于清末辗转改归商办的轮船招商局，北洋政府始终没有放弃控制和占有的企图。袁世凯和盛宣怀，一个要拿，一个不给。先是盛想仿照日本邮船会社办法，由他来承顶改组招商局，袁世凯乘机于1914年指派亲信杨士琦为招商局督理，王存善为稽查，企图以彻查之名行控夺之实。于是盛又将该局资产由400万两升值为800万两，作为航业股票，再将房地产业另设积余产业公司，资本作价400万元，给袁世凯的企图设置巨大的资金障碍。但是袁世凯指使交通部以命令方式破坏了新股的发行。^[346]1919年和1922年，北洋政府分别借机派员对招商局进行整顿和查办，延至南京政府时期，招商局终于未能逃脱被收归国有的厄运。此外，商办烟台政记轮船公司因直奉战争损失巨大，北洋政府乘机提出加入100万元官股予以控制，并企图将官股强迫“奉方资本家”出资充任。^[347]军阀政权强夺民产的行径，受到舆论的普遍谴责。当时的《中华实业丛报》连续载文，指责政府既不能像西方列强那样予航商以巨额补助，又无能自置大船，“以为航商之导引，以挽回航业之漏卮” ，反而大行“择肥而噬之私” ，“吾辛苦备尝商民之臂而夺之食，以斩吾国内不绝如缕之航业之生机” ！^[348]

在铁路方面，袁世凯的“统一路政”政策与清王朝“干路国有”一脉相承。至1914年4月，除赣路渗有日资、粤路势力未及和闽路偏在一隅外，各省民办铁路公司均被收归国有。按照政府与各铁路公司的协议，须付还股款本息共6800余万元。但是事实上，除袁世凯原籍的豫路付给股本约400万元现金外，其余均不顾商民的反对，^[349]统统以债券抵偿，这些债券至1924年已由迅速贬值而彻底停止付现。到1926年底付还的股款，仅为本金的一半和利息的1/3；^[350]实欠近3600万元。^[351]北洋政府收回路权的目的，在于满足各帝国主义国家投资铁路的要求，用以取得借款。19年间北洋政府与各国及国际财团共签订铁路借款合同39件，总金额为3．88亿元。^[352]铁路收益成为北洋政府的一大财源，仅袁世凯当政时就从铁路提取“特别解款”4000万元，1921～1926年历届政府提款共达7045万元。^[353]北洋政府以铁路、实业名义所借外债，大都用于军政费用。其所借款额仅略低于清末同类借款，但修筑的铁路3186公里比之清末的5107公里相去甚远。^[354]所收路权重新纳入帝国主义贷款修筑的计划，正如清末时人评论：收归国有不如直称“收归外有”恰当。^[355]另一方面，清末兴起的民办铁路事业已被摧残殆尽，经政府批准开工的，仅云南个碧石和广东新宁两条限于一隅的短线轻便铁路。事实上，外国学者根据认真的测算也指出，中国完全有能力依靠本民族力量而非必借外债修建。^[356]因此，“铁路干路国有化，不只是沉重地摧残了中国民间的铁路创业活动，而且极大地削弱了正处在发展中的民族资本的实力” ，^[357]阻碍和破坏了近代实业的发展。

在矿业方面，1914年8月张謇拟定“官营矿业办法” ，表示虽然新颁的矿业条例定食盐、煤油二种为国有，其他各矿持开放主义，“原无与民争利之心” ，但铁铝关系军需、金银铜镍关系币制，所以应增“定为可以官营之业” ；尤其铁矿，应先“明定官营铁业之策” ，尽可能先将安徽铜山经铜公司、当涂宝兴公司、天长冶山长合公司等已批准的商办铁矿酌予津贴一并收回，继而收回江苏、河南各矿，以免重蹈汉冶萍的覆辙。1914年12月农商部又奉大总统批令宣布，“本部以铁矿关系重要，拟定仿照食盐、煤油之例，作为国家专营。嗣后矿商请领铁矿执照，一律不准发给” 。其从前曾经领照之矿，除“大总统批准特许外，或将其矿权设法收回，或将矿砂由官收买，以示限制” 。^[358]商矿活动余地，实际所存无几。

北洋政府与中国当时最大的采冶综合矿业企业汉冶萍公司的关系，可视为典型的事例。汉冶萍公司于清末由官督商办改为商办，南京临时政府曾以其作抵向日本借款共250万日元，并准许中日合办，后因国人反对合办未成。汉冶萍本身因清末南北战事遭受损失，不但营业困难、债台高筑，且鄂省议会有没收汉阳铁厂动议，赣省有派员监理萍乡煤矿举动。公司董事会遂于1912年8月20日呈请北洋政府将其收归国有。然而面对汉冶萍高达4648万元的资本和借款总额（ 1911年），及一笔接一笔的巨额日债，^[359]还有日本政府的威胁警示，北洋政府有心无力，以拨给500万元南京临时政府所发公债票了事，汉冶萍公司也未完全达到借国有谋支援的真正目的。继之公司董事王子展又提出了将三部（交通、工商、财政）三省（湖北、湖南、江西）共同作为公司股东，辅以大宗外债的“变相国有之议” ，但在股东大会上被一致否决。^[360]1914年2月和4月，盛宣怀分别以公司董事会和股东会名义呈请北洋政府将汉冶萍改为官商合办。当时正值张謇拟定“官办商办矿业办法” ，他在将汉冶萍收归国有不能实现时退而求其次，“惟有以国有政策，定他日之方针，以官商合办，为此时过渡之办法” 。张氏先后两次提出合办方法，分别由政府筹付1000万元和500万两（700万元） ，^[361]作为铁业国有乃至建立矿业中国家资本主义体系的重大步骤。然而，此方案在政府捉襟见肘的窘境和日本强烈反对的压力下迅速流产。不但如此，袁世凯1915年5月9日所承认的“二十一条”中，第二条即“俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业” 。25日外交总长陆徵祥照见日本公使，声明“不将该公司收归国有” ，再次确认中日合办的屈辱条件。6月，周学熙、梁士诒和孙宝琦等人又策划由孙多森的阜丰企业集团发行债票筹集1200万元，向汉冶萍公司贷款，也因日本反对而作罢。北洋政府对汉冶萍公司收归国有、变相国有及官商合办的所有企图至此完全失败，这对其铁矿国有政策是一个极大的讽刺，而汉冶萍被日本帝国主义渗透以至吞并的险恶处境丝毫未得改善。

南洋兄弟烟草公司是中国近代卷烟业中最大的民族资本企业，它的发展经历了多次的危险和困境。其中既有外国资本英美烟公司1914年、1917年和1922年3次并吞的侵袭，也有北洋政府借“合办”为名企图垄断控制的威胁。合办之议起于政府计划自办烟厂（中国烟草总公司），以直接插足市场广大、利润丰厚的卷烟业，如果得逞则南洋公司势必孤立无援、地位渐失。双方在一因乏财一图依靠的情形下，于1916年和1917年两次谈判，但终因政府“坚持要占总理权”而未能达成协议。^[362]南洋简氏兄弟原意认为“合‘政府’及国人之力”与外国资本对抗，“未必一定失败” ，^[363]对种种合办的条件和企业权益向来是据理力争。然而代表国家资本并应维护民族利益的政府，在民族资本发展与外国资本侵扰的激烈斗争中，非但不能分别起到扶助和抑制的作用，反而甚至趁火打劫，助桀为虐。在卷烟业问题上，政府的烟草专卖和加税政策，在遭到日本及英美势力的阻挠刁难后即踌躇不前，英美烟公司甚至要求在政府烟草委员会中有该公司两名代表。政府在烟草专卖和增收印花税及自设烟厂三项方案中逐步退让到选择自设烟厂一项，^[364]且无能到只有借控制和夺取民族资本企业来实现。在这样的背景之下，民营公司与军阀政府的合办事例，无不类似于与虎谋皮。

收归国有、官有、公有倾向还与政治斗争密切关联。 “二次革命”后，许多省份有大兴“党狱” 、没收（国民党）党人产业之举。例如，湖南军阀汤芗铭即下令严密调查各实业公司内党人股产，并予以没收入官。计涉及湖南玻璃公司、震发煤产公司、南阳印刷局及楚材钱号数家企业。其中玻璃公司原由国民党人集资开办，已遭杀害或被拘捕的6名党人持有股银4680两，没收入官后仍暂存“办理尚有成效”的该公司中维持经营，可谓化商为官的妙法。^[365]另为防止党人遁迹于实业及学校，又令一律暂停开办公款参与的实业、学务。^[366]这是军阀政府政治反动性在经济领域的表现，可称之为经济暴政。

北洋政府加强控制的倾向，促使了多种矛盾的产生和加剧。

第一，中央和地方的矛盾。这是封建政权具有沿续性的痼疾。在中央政府欲控制又力有不逮，地方军阀派系左右动荡政局的力量逐渐加大时，则更加突出。民国伊始，湖北省即拟将汉冶萍煤铁三厂矿收归官办，认为它是盛宣怀的私人营业，完全应予充公，不承认其商办性质。这一计划得到代表湖北地方利益的副总统黎元洪的支持，袁世凯则由于汉冶萍头绪纷繁，不予支持。而工商部以该部官本400余万元，倍于鄂省官本200余万元为由，“拟将三厂提归部办” 。在湖北省内部，又有纯粹商办的呼声。^[367]其后又有三部三省参与汉冶萍股东之议，明争暗夺，纠缠不已。又如湖南官矿收归国有一事，在该省各界引起轩然大波，群起力争，取消国有。湘矿督办陶思澄在湖南巡按使前任内曾表示“湘省官矿万不可改隶中央” ，但此番职责显然与其原先的姿态相矛盾，遂因舆论激愤而很快被迫辞职。^[368]财政、农商两部通过继任者提出两项办法，其一仍由湖南办理，每年向国家银行上缴余利；其二由中央督办，每年补助湖南行政费若干。这等于和稀泥，毫无结果。此事延而不决，致使与外人订有购销合同的公私各矿矿务停顿，“不惟湘省与中央生无穷之障碍，且有酿成交涉之虑” 。^[369]

中央和地方的矛盾在财政困难的前提下，势必集中表现为对财政来源的争夺。民国初始的南京临时政府时期，除中央外，各地方也大范围募集所谓地方公债。起初约定所得债款由中央和地方对半平分，继而中央难以兼顾掌握，各地方复不断向中央索取债票。孙大总统遂通令各省统一财政，在中央债票发行后各地一律停发债票。^[370]北京政府时期，各地政府依然以实业经费为名不断向中央请求拨济，或以迫不得已只能举借外债相要挟。而中央政府在连年举借内外债的同时，由财政部会同外交、工商、农林共四部及单独由财政部先后制定《实业借款条例》、 《暂准自由借款规程》、 《取缔民办事业借款办法》，严格限制滥借外债并集权于中央。^[371]各地政府岂有让中央独占借款、税收之利以致坐而待毙之理，于是在搜刮、截留等方面人莫予毒，随着中央政府势力的衰微而愈演愈烈。中央集权和地方分权无休止的争斗，“究其实不过大小军阀之祸国殃民耳” ，而“所谓财政，早已变成大小军阀穷兵黩武之经济基础” 。^[372]

第二，军政、军民之间的矛盾。北洋时期军人干政、气焰嚣张，军阀们不仅霸占政府财政支出的绝大多数份额，其私利和黩武所需也促使他们插手于各项实业。铁矿业国有的政策就是以军需、国防等为主要名目出台的。欧战开始，各种矿产行情见俏，其中钨矿石价值倍增，乃至每吨近1万元。我国钨矿始发现于1914年，1918年产量已高达万吨，居世界首位，据农商部统计有矿28处。^[373]1916年，直隶（今河北）迁安县鹦鹉山村鸡冠山发现优质钨矿，其后围绕开采权的经年累月的激烈争夺，典型地反映了军地、军民矛盾。

此矿最早由地面业主呈请开采未得核准，很快有商人向农商部报告日本人窃采盗卖情形。1916年10月，陆军部致函农商部，表示钨矿深合造枪及钢条、钢板之用，拟派员着手开采。继而直隶省长向农商部说明取缔日本人、广东人盗采私掘情况，提醒农商部防止“不肖之徒”蒙请发照。农商部遂同意由陆军部派员开采，“他商禀请自应作为无效” 。直隶省地方迅速做出反应，要求农商部撤销决定，将该矿由直隶收归省办。其理由是矿址为省有官荒，依法应由直隶开采，而陆军部的所谓与军事有关的理由站不住脚。但陆军总长段祺瑞态度强硬，表示没有商量余地。此事件发生之前，钨矿鲜为人知，也未列入1914年《矿业条例》中所列两大矿质种类。至此陆军部要求钨矿列为第一种矿质。 《矿业条例》规定此类矿“以呈请矿业权在先者，有优先取得矿业权之权” 。于是矿商张如渊呈请农商部改定由商开采，有证据表明他于数月前即向直隶省财政厅报领，后又有7人陆续禀请。段祺瑞进而要求依照铁矿办法，将钨矿定为国家专营，交由国务会议讨论。农商部乃制定《中国钨矿计划书》和《钨矿国有计划案》，将钨矿定为第一类矿质，应由国家专营。但考虑到钨矿与铁矿相比量小易尽、矿小易采、价贵易售而又难于勘探，若完全收归国营，禁止商民探采，势必妨碍矿业，所以：计划政府有探采优先权，由政府专买专卖，奖励商民发现且收归官办的矿藏，已经注册的商矿可由政府购回；其他情况准由商民探采，后将商民探采的矿区面积限定在50亩以下。这一变相国有政策，与陆军部原意有些出入，但鸡冠山钨矿已确定由陆军部新设的钨矿官局开采。其后矿商多次呈请开采钨矿，认为所谓军用矿产不定范围，“则凡开采稍有成效者随即以为国有，置商民之惨淡经营于不顾，群将视采矿为畏途……若此则实业前途万难发达，国家财用奚自丰饶” ，然而并没有得到政府的关注与许可。

关于钨矿探采办法的争议一直延续到1922年。此时段祺瑞已因第二次直皖战争而失势，钨矿也因欧战结束而有所贬值。1922年7月，陆军部与农商部重申上年4月决定的钨矿商采官销办法5条，并会订了《全国钨矿商采官销暂行章程》25条、 《全国钨矿总局暂行编制章程》23条，基本沿用了前述1918年国有计划。事情到此应算告一段落，但钨矿局的开办费及第一月经费，随即又成为陆军、农商和财政部三者间新一轮磋商即扯皮的对象。^[374]在由鸡冠山钨矿开采权案开始的这一系列事件中可以看到，国家法规对军阀缺乏约束力，他们可以按自己的利益需要随意更改法规和政策，“他们的号令，就是法律” ，^[375]地方政府也蒙上欺下争权夺利，结果是处在最底层的商民的利益要求得不到任何保障。

第三，官商矛盾。官商矛盾是诸多矛盾的集中体现和集点，带有根本性和普遍性。前述事例中无一不包含官商矛盾，即中央、地方政府及军方与商民之间的矛盾，而民族资本中军阀官僚私人资本与商人资本的结合，更加深了这种矛盾的复杂程度。官商矛盾的产生和发展，源于政府对经济实行干预的不合理，即政策的失误乃至反动，例如“与民争利” 、夺民之业的问题。从清末袁世凯得势，主持华北“新政” ，并于1908年主持将电报局收为国有开始，收夺商民权利就成为一股自清末延至民初的逆流。在政策上也表现出与公诸于众的法规则例的宽允精神背道而驰的，重聚敛轻建设的、加强控制垄断的偏好和取向。民初许多重大的实业项目如铁路、矿业、电信、航运，沦为军阀政府抵借外债和混战政争的工具，广大商民的经营权利和财产权遭受严重的剥夺。在官商矛盾激化的背景下，实业领域企业官办近乎意味着腐朽衰败，官商合办企业中商股力量的大小成为决定经营成败的重要因素，商办企业必须时刻提防官府的侵扰和觊觎，而在众多收归国有官有、改为官商合办的事例中，又可见由商民提出申请的情况。这些商民之中或有厚望于政府的国家主义信徒，或有期望官商一家、成为官商的投机者，但由清末以来对官商矛盾有深切体验的人则认为，“国家之于实业，太上扶植，其次任其自由而弗妄加干涉，最下者与之争” ，不幸的是“今之为政者，皆争之徒也” 。^[376]

民初实业陷于困境，官办部分无需多论。而由于政府在政策执行中的反动，商办实业在帝国主义与军阀封建性统治的夹缝中生存，无异于腹背受敌。民族资本中有相当一部分军阀官僚私人投资，其来路与运行都与投资者政治军事势力有密切关系。名噪一时的周学熙企业集团，凭借周本人与北洋派系的渊源关系，得以在企业中贯注大量官款，并可获利报效军阀。他先借强权以启新洋灰公司并吞湖北水泥厂，^[377]又以财政总长威势为华新纺织公司争取“在直隶、山东、河南三省专办10年，在此限内……如有他商愿办纱厂，可附入本公司合办。倘愿独立自办者……每出纱一件，给本公司贴费若干” ，以后还将扩大到山西、陕西；又为华新公司中官股四成请得保息、免税特权。^[378]依靠政治势力取得特权后，周学熙资本集团形成垄断倾向，以排挤和驱逐其他投资者为其发展创造条件。因此一旦政治靠山崩摧，其庞大的家族实业不免迅速溃散离析，或为外国资本所吞没。在商办金融等行业的领域中，因“喜与政府结缘”而留下惨痛教训者，也比比皆是。政府的控制聚敛政策及其加剧的官商矛盾关系，是近代实业发展的一大障碍。

总的说来，民初政府的主动控制政策很快归于失败，以至于每一个加强控制的举措都会有若干失控的事例紧随其后。控制是动机和目的，而失控是实际效应即结果，正如以财政为中心是因，财政终至破产是果一样。在评价民初政府的经济政策时，固然不可将政策法令与经济实际相互等同，更要进一步遵循“与经济分析的逻辑相反的经济政策的逻辑” ，^[379]即在分明因果的前提下着重考察政策出发点，同时把与政策目标未必相符的综合结果纳入我们的视线以内。

3．由控制到失控及其对经济的阻碍和破坏

袁世凯政府5年间是民初相对稳定的时期，也是民初经济政策集中制定和实施的时期，对全国政局及社会经济尚有一定的控制力。袁氏称帝自毙后，北京中央政府沦为“五日京兆尹” ，作为推进经济政策施展的权力和财力两大手段丧失殆尽。以权力而言，军阀割据、轮流下台、政潮扰攘，各部官职员日以索取欠薪为事，政令不出都门；以财力而言，民国三四年因借债顺利尚有过低水平稳定，民五以后，“进入到军人割据的局面，截留烟酒税、截留关盐税，划地称雄，财政完全独立，收支不能相抵，不得不转而乞怜于内债和外债。 ”^[380]然而由于信用扫地，筹借款已非易事，各部官职员则陷于无米为炊的困境。经济政策随中央政府的名存实亡而形同虚设。中华民国进入失控无序的黑暗时期。

以政府公债为背景的证券交易所的兴衰过程，是政府失控的一个有力见证，值得在这里加以分析。

早在清末，梁启超、袁子壮等人已有仿照西商众业公所和日本取引所创办交易所的倡议。1913年，民国工商总长刘揆一召集全国工商界巨头会商决定在通商大埠酌量设立交易所。1914年，财政总长周学熙提出交易所应由官商合办。在商民的奔走吁请下，北京证券交易所于1918年6月5日正式开业，上海证券物品交易所和上海华商证券交易所也分别于1920年7月和11月相继开张。近代交易业终于由茶会、公会阶段进入交易所时期。

上海证券物品交易所开业仅半年，就以125万元的实收资本盈利50多万元。1921年，在全国较有近代经济根基的地区迅速兴起交易所的热潮。到11月，仅上海一地设立的交易所就达112家，汉口、天津、广州、南京、苏州、宁波等地也有交易所52家。名目繁多的交易所进行着种类繁杂的证物交易，交易时间也达到夜以继日的状态。其中交易所本身的股票又成为人们竞相买卖的热门货，交易所之间互营各自的股票，甚至荒唐地炒作自己的股票。但是，真正依法领有农商部执照的屈指可数，如在上海仅有6家，其他有的在外国领事馆注册，有的从工部局领取执照，或由淞沪军使署、法庭或公廨核准。各显其能，貌似合法。短短几个月内，对交易所经济机能认识浅薄而又不惜东拆西借狂热追逐，导致争先恐后设立的近200家交易所似乎成为引领社会经济潮流的宠儿，泡沫经济的隐患从一开始便显现出来。

交易所的极盛已值北洋军阀统治中后期，财政上寅吃卯粮、朝不保夕的北洋政府，1912年至1927年16年间共发行公债27种，总额达61206万元。为使公债得售，不惜在发行中大打折扣并许以重息厚利，从而吸引着银行、交易所、信托公司等新式金融业一哄而上，竟造成虚假的极度繁荣。证券市场上除荣损与俱的交易所自身股票外，政府公债券占据了绝对的多数。公债信用的日渐虚幻和行市无可逆转的暴跌，终于使交易所热遭受1921年至1922年年关的信交风潮，又经过1924年的公债风潮，以致连锁倒闭不可收拾，只有9家劫后余生。随着北洋政府的覆灭，北京证券交易所一蹶不振，陷于停顿，上海证券物品交易所也难以为继，其证券部并入上海华商证券交易所。

民初在张謇主持下曾于1914年12月颁布《证券交易所法》35条及其施行细则26条，1915年公布其附属规则26条。1921年3～4月又颁布了《物品交易所条例》及其施行细则和附属规则。然而，政府并未能因有法可依而实现引导和控制，法规中有关交易所设置及营业范围等的限制性规定，因政府的无心无力而形同虚设。在这次交易所大起大落的过程中，企业股票很早就迅速退出证券市场。这固然有民族实业发展受阻、不能引人注目的原因，但更重要的则是超常规模的公债的冲击和泛滥。它使证券交易所一开始就陷入了公债交易所的歧途，对资本主义的发展起着抬高利率、争夺资金的负面作用，本身也因缺乏产业根基而在风雨飘摇中兴衰起伏。近代证券交易业几度兴衰的全过程，与政府的公债政策始终密切关联，全面地反映出近代政府经济政策中的破坏性的一面及其反动传统。^[381]

民国初年中国资本主义获得了一个短期发展的“殖产兴业”的机会，不少学者倾向于认为：原因之一是在“国家无力图之或无全力图之”之后。^[382]这不仅证实了民初曾有过政府控制相对较强的时期，而且失控之后资本主义有所发展的事实也反证了其控制政策的阻碍和破坏作用。当然，失控并不意味着有利于发展的自由放任。先就财政来说，以整顿财政和税制改革为主要内容的财政政策，固然如同可能产生正负面效应的两刃刀，但当财税改革寸步难行而改以公债发行作为填补财政亏空的专门工具时，破坏作用便肆虐无阻了。而由所谓经济政策、财税政策的综合方案走向单一孤行的公债政策，恰恰正是政府控制失灵的一种表现。进一步就社会经济而言，中央政府稍有权威时，经济政策中积极的一面尚能产生有限的规范和引导作用，相反，失控则一切全无。所以，控制固然有阻碍和破坏作用，一旦失控则又会出现其他方式的阻碍和破坏。失控时各级军阀政权的反动性恶性延伸、变本加厉，由兴实业养税源变成剜肉补疮、竭泽而渔，由力有不逮的控制聚敛变为不加掩饰的压榨和抢掠。所不同的是，这些破坏因素已不再源于统一国家的政策，因而不具备强制、稳定和连续性；作为分裂所造成的政策缺乏的结果，转而带有非政策化的随意性和断续性，变得零碎和散乱。它们又构成资本主义发展必须奋力抗拒的艰难险阻。

袁世凯统治时期，失控便已现端倪。贵州、四川、福建、广东等省恢复罂粟种植加工和售卖、重开厘捐及征收苛捐杂税的情形，前已述及。1907年清政府曾下令10年内禁绝鸦片进口和国内种植，至民初虽鸦片进口骤减，但国内种植却急剧扩大，“除晋、鲁、直、江、浙五省外，殆无不有鸦片之种植” ，^[383]各地军阀依靠烟土经营获取军政费用，甚至派兵保护。甚者禁烟机关兼作贩烟机关，致使烟毒流传，祸害社会，破坏经济。政府一再标榜的裁厘减税也流于老生常谈，各省以经费无继为由纷纷恢复已经裁撤的厘卡，并抗拒裁厘的进行，^[384]甚至出现因强征厘捐酿成命案及罢市的恶例。^[385]在中央和地方的财政矛盾中，财政部曾严令各省征收机关报明并上交“较之国家正供款项尤多”的非正当收入，^[386]置“上好之下必甚”的常情于不顾。 “二次革命”期间，张勋因镇压革命有功任江苏都督，乃将“所有税务事宜仍沿用前清厘捐名目” ，并擅自免去上海税务所所长职，委任上海厘捐局总办。中央为此竟与张反复讨价还价，近乎无计可施。^[387]全国税务督办梁士诒为筹措袁世凯“登极”所需巨额费用，起用蔡乃煌任江苏、江西、广东三省禁烟特派员。当时香港和上海关栈存有印度烟土6000箱，因土烟盛行而难销。蔡与洋商商定除照原约纳税外，每箱烟土“报效”4500元，这样预计可得2700万元，禁烟遂变为烟膏专卖。^[388]袁世凯称帝的当年（1916年）与1913年相比，印花税增加了8倍，烟酒税增加了3倍，统捐统税竟增加了60倍。^[389]上海总商会通电表示，“旧税未除，新税垒增，苛捐巧取，层出不穷，脂膏已竭，何堪再剥” ？“政府欲置商民于死地，商民有何能力，惟辍业待毙而已” ！^[390]

袁世凯死后社会经济所受破坏，除来自公债、纸币、捐税等方面外（以中交两行纸币暂停兑现命令为开始），更直接来自大小“张勋”们的连年混战。由于失控，上自总统印绶下到乡村城镇，由铁路、航运、公路到厂矿集市，一概成为可资争夺、割据或毁坏的对象。这已是尽人皆知，不多赘述。