财政主权的旁落

一、财政主权的旁落

以财政主权的旁落为内容的晚清财政的半殖民地化，主要表现在国家重要税收受制于帝国主义和空前沉重的对外债务负担所形成的财政绞索上。这一变化是同本时期先后进入帝国主义阶段的资本主义列强加紧对中国进行侵略和控制相联系的，尤其同清王朝在甲午、庚子两次帝国主义侵略战争中战败，被勒索巨额战争赔款直接相联系。这两次赔款的数额均高达白银数亿两，远远超过了清政府的财政负担能力。主要是为偿付赔款，清政府在这一时期被迫以关、盐等重要税收作为担保抵押，一次又一次举借巨额外债，从而使帝国主义以债权人的资格控制了中国财政的命脉，独立的中国财政由此变成了受制于帝国主义的半殖民地财政。大量的外债还使清王朝背负上了沉重的债息负担，成为引发晚清严重财政危机的最主要因素之一。严重的财政危机一方面导致了清王朝对人民变本加厉的搜刮；另一方面反过来使清王朝财政更加依赖于帝国主义。

（一）受制于帝国主义的税收

1．关税

这里说的关税，主要指海关税。上节已提及，海关税自鸦片战争以后，逐渐成为清王朝的重要税收之一，甲午前，年收数达到银2000余万两，已几与占第一位的地丁收数相当。但是，清后期的这一重要税收从一开始就不完全是中国独立自主的，在税则和海关行政两个重要方面都被外人所控制。

在税则方面，自第一次鸦片战争后，中英订立《南京条约》、中美订立《望厦条约》、中法订立《黄埔条约》，列强就把中外“协定税则”的条款，实际是由它们片面规定税则的权力，强加给清政府。 《南京条约》签订次年所订中英《五口通商章程》公布的海关税则中，绝大部分货物的税率都比战前粤海关的实征税率为低。^[30]第二次鸦片战争期间订立的《中英天津条约》更规定关税抽收“均以价值为率，每价百两，征税五两” ，^[31]从此，“值百抽五”成为中国海关对进出口岸的外商货物课税的法定税率。^[32]

“协定税则”还侵及到对外商货物课征的其他税项，如内地子口税、口岸间贩运土货的复进口税以及外商货船所纳的船钞等。子口税和复进口税在第二次鸦片战争以后，通过《天津条约》，均规定为只纳海关进口正税的一半，即值百抽二点五。船钞在第一次鸦片战争后协定的税则中定为150吨以上船每吨纳银5钱，150吨以下船吨纳1钱，已较战前减少；至《天津条约》，又将150吨以上船每吨的船钞数减为4钱，更加低于旧征。

此外还有“洋药税”即进口鸦片税一项，也是协定关税。鸦片战争以后，非法的鸦片贸易实际成为合法。1858年，根据《天津条约》新订的海关税则规定，进口鸦片每100斤抽收税银30两（税率大体为值百抽五）。1886年《中英烟台条约续增洋药专条》又规定：每100斤鸦片在30两税银外再加征厘金80两，一并在海关支纳，此后即可自由运销内地，不再重征。

协定税则不仅使中国丧失了自主规定关税税率，以之调节进出口贸易，限制外货倾销，保护和发展民族工商业的权力，也直接影响到清政府的关税收入。 《天津条约》规定关税值百抽五，而实际征收却是多按从量原则，即系按订约时的货价，将该税率下的应征数额转化为从量计征。在这种情况下，当物价有所变动，税则表本来应作相应修改，但协定关税制度下的税则是由中外条约规定的，不得外国同意不能变动，而“外国商人们所感兴趣的惟一修订，就是减低税率的修订” 。这样，当19世纪后半期出现金贵银贱趋势，从而导致进口洋货价格上升时，清政府就只能蒙受关税实征税率下降的损失。 《天津条约》协定的税则一直沿用了40多年，直到1902年，列强为使中国能付出《辛丑和约》勒索的巨额赔款，才不得不允许再一次修订，将进口税率恢复到值百抽五，^[33]而且附带了许多条件。

海关行政权被侵夺是鸦片战争后中国丧失关税主权的又一个方面。这一变化是咸丰以后发生的。^[34]先是1853年上海爆发小刀会起义，英、美驻上海领事乘机干预上海关税收，并于次年由英、法、美3国领事各派1人组成上海关税管理委员会，夺取了该关行政权。接着，在第二次鸦片战争期间及其以后，英国等又借口《中英通商章程善后条约》有通商口岸关税“各口画一办理”及“邀请英人帮办税务”的规定，强行将上海关的制度推行于其他口岸。从1859年上海关的英人李泰国被任命为总税务司起，李泰国和他的继任、从1863年起担任总税务司近半个世纪之久的英国人赫德陆续在各口岸组建了新海关，由外籍人担任税务司，统归上海总税务司管辖（1865年总税务司署改设于北京）。这样，就从上到下建立了中国海关的税务司管理系统。名义上，当时各海关仍设关道，全国海关归总理各国事务衙门兼辖；但实际上，在“掌各海关征收税课之事” 、^[35]“综理全国关税行政与关员任免事务”^[36]的总税务司把持下，海关一切事务都由外籍税务司全权管理，税务司所设各部门也都是洋员主管，总理衙门和各关监督于关务毫无实权可言。1906年，清政府设立税务处管理全国海关，规定总税务司以下均归税务大臣节制，亦只是形式，外人控制海关行政的局面并无改变。

以上，是甲午战争以前中国关税主权被侵夺的大致情况。不过，当时关税的支配权即关税的使用还是由清政府控制。甲午战争以后，帝国主义不但进一步攫取了关税支配权，而且最后连关税保管权也一并夺取在手，从而形成中国关税主权全面被剥夺的局面。

关税支配权的丧失是同关税一次又一次作为巨额外债的担保抵押品相联系的。甲午战争以前，清政府历次所借外债大部分也是以海关税担保，但那时借款数额不大，期限较短，每年的还债支出只占海关税收的较小比例，因此尚不能构成对中国关税支配权的重大威胁。^[37]而甲午战争以后的情况就大不相同。首先，这一时期以海关税担保的债款数额巨大。甲午战争期间及其以后几年清政府为筹措战费和战后赔款共借外债8笔，总金额合库平银3．5亿两以上，远远超过甲午以前的外债数额。这其中，除战争初起时福建一笔为数不多（规元50万两，约合库平银45万余两）的闽台海防借款外，其余7笔都是以海关税作全部担保或担保品之一。^[38]庚子赔款更高达银4．5亿两，其后又有“镑亏借款”英金100万镑（合库平银676万余两），也都以海关税为主要担保品之一。其次，这些外债的偿还期限较长：甲午战费几笔借款为20年，以后为筹赔款而借的俄法、英德两笔债款均为36年，英德续借款为45年，庚子赔款为39年。这些外债又是在短时期内连续借的，这就是说清政府在以后长达数十年的期间，要同时偿还巨额的债款和支付沉重的利息。自然，作为这些外债担保品的关税，也就要长期地抵押给帝国主义了。

事实上，还在庚子赔款之前，清政府为筹措甲午战费和对日赔款的借债，就已将海关税几乎扫数抵押。当时海关税的年收数约为银2300万两，其中2100万两要用于抵偿外债，剩余不过一个尾数。到议定庚子赔款，不仅这些剩余全部用来担保新的赔款，而且帝国主义议和代表还不得不同意修订沿用了40余年之久的海关税则以增出之款弥补现有关款担保之不足。这样，到庚子赔款，清政府就完全丧失了对关税的支配权，在偿付债息和赔款的名义下，把持着海关大权的外籍总税务司可以直接处理关税收入。

关税保管权的丧失是在辛亥革命爆发以后，当时帝国主义各国唯恐关税落于革命军之手，擅自扣留税款。并于1911年冬，由各债权国在华银行组成了“海关联合委员会”直接保管关税现款，并决定由总税务司代收关税、代付债款。从此，关税收入一律存入英国汇丰、德国德华、俄国道胜、法国东方汇理、日本横滨正金等5家银行。中国政府只能分润到一点偿付债款本息剩下的“关余” ，没有其他任何权利。

还应该指出：中国原有的常关收税的主权也因赔款而受到损害。这是因为《辛丑和约》规定，常关税同为赔款担保，距海关50里以内的常关由海关兼管。这样，中国的常关税收和一部分常关的管理权也落入外人之手。

2．盐税

清后期的盐税包括盐课和盐厘两项。盐课征收在清后期主要实行道光时开始推广的票盐法。与此前所行引盐制比较，票盐法虽仍为一种专卖制度，但它取消了引盐制下纲商引窝世袭特权和销盐的引岸限制，使商人贩盐较为方便，销盐成本有所降低，从而有利于官盐销售，增加盐课。票盐法推行后，盐课收数有所增加。乾隆、嘉庆时期，盐课每年实征约500余万两，光绪时期增加到700余万两。

盐厘是推行厘金后增出的新税。与一般货厘一样，盐厘征收的情况各省不同，极为混乱。征收次数有征一二次者，也有征三四次者。征收名目有入境税、出境税、落地税等。税率亦各地不同，大体上，每百斤盐征厘在2～5钱银左右。盐课、盐厘合计，光绪中后期每年的收数约为银1300万两，^[39]在国家岁入中位于地丁、关税、厘金之后居第四位。

用盐税担保外债始于甲午战争中的德商瑞记借款。以后英德续借款及1900年湖广总督张之洞向汇丰银行借的军饷债款也以盐税担保。不过，在庚子赔款之前，盐税担保外债还只限于个别地方的盐款，以盐厘为主（湖广军饷借款则为鄂省川盐江防加价），数额也不算大。可是到了庚子赔款，因关税已连续作了几笔巨额外债的担保，余剩部分连同常关税一起也不足抵偿新的赔款，盐税便作为另一项“最容易取得的” 、 “可靠的”税收被列入了新赔款的担保品名单。自此，盐税便同关税一样，在担保外债和赔款的名义下被外国控制了。

光绪辛丑之前，清政府的岁入总数约为8820万两，其中关税、常关税和盐税合计4000万两左右，占岁入总数的45%。^[40]帝国主义控制了这几项税收，就为掌握中国财政的命脉提供了条件。

（二）沉重的债息负担

对外债务是晚清财政最严重的问题之一。这一时期外债的增加有两个高峰。第一个高峰出现在甲午后至辛丑前的几年。前已述及，从甲午中日战争一开始，为筹措军费，清政府中央和地方即多次向外借债；战后为偿付赔款，又连续借了3笔总数合库平银3亿余两的大额外债（俄法借款和英德正、续借款）。仅3笔赔款外债，就使清政府每年要付出1700余万银两的本息。^[41]加上其他债款的本息，到辛丑前，清政府每年偿付外债本息的总数达到2400万两左右，几十倍于甲午以前；占国家岁出的份额，也从甲午前的每年10%以下增加到25%左右。^[42]

第二个高峰出现在辛丑以后。这首先是由于庚子赔款的增出。庚子赔款本非外债，帝国主义债权人并未借给中国一分一厘。但它却是按照借债的方式，由清政府出具债券，交由各国收执，分年偿本还息，事实上等同于外债。庚子赔款的偿付，根据《辛丑和约》附列的还本付息表，自1902年起至清末，每年应付本息银1882．95万关平两。而实际上，由于开始偿款的头3年需摊付辛丑下半年的利息900万两，又由于自1905年起赔款改按金价支付，其时金价上升，银价跌落，庚子赔款的历年支付数，多数年份都在2000万两以上，^[43]即庚子赔款使清政府的偿债支出较辛丑前差不多又增加1倍。此外，辛丑后，清中央和各省地方还陆续借了一些别的外债，致使偿债支出进一步增加。据宣统二年底度支部提出的试办3年（ 1911年）预算案数字，清末外债债息的年支出总数达5164万余两，^[44]为辛丑前的2．15倍。

辛丑后最初几年清政府每年的收支规模仅为银1亿两左右，如据记载，1903年收入银1亿两多一点，支出银1．3亿多两。^[45]而该年庚子赔款的实付额为2182．95万两，旧欠外债应付本息为2330万两，^[46]合共4512．95万两，占该年收入的43%、支出的33%。

清末经过清理财政，岁出入数有了较大增加。1908年的统计，岁入24191万余两，岁出24490万余两。^[47]宣统三年预算案的数字，度支部定岁入29696万余两，岁出37635万余两，

资政院的修正数则出入均在3亿两上下（入略多于出） 。^[48]这些数字并不十分准确，^[49]但还是能反映出清末岁出入的大体规模。由于收支总数增大，这一时期的外债支出在国家财政中的比重有所降低：按1908年的数字计算，约占20%左右；按宣统三年预算案的数字计算，更在20%以下。但这样的水平，仍然远远高于甲午以前。

晚清外债支出的陡增对财政的影响至少有两点：一是破坏了财政收支的平衡，引发了晚清严重的财政危机；二是加剧了清王朝财政的混乱和不统一。前一个问题留待下面分析晚清收支的情况时再一并讨论，这里只对后一个问题略加申说。

财政混乱和不统一的加剧始于外债和赔款的摊派。甲午战争前的清政府财政只能勉强维持国家经常费用的开支，因而当甲午战争后突然增加了常年巨额外债支出，清政府立感经费筹措为艰，迫不得已，只能向各省分派，“酌量各省岁入之多寡，定为分认之等差” 。最初是1896年户部奏准由各省、关分认摊解俄法、英德两笔借款的本息。^[50]以后，英德续借款、庚子赔款以及甲午期间几笔大的战费借款的每年应付本息，也都派令各省、关分认摊解（部分款额由户部从原解其他款项内改拨）。表49是清末各省常年摊解7项借、赔款（包括庚子赔款）本息的情况。

外债和赔款的摊派使各省骤然增加了数千万两的支出，这对于早就因各种名目的京、协饷派款不断增加及自身支出膨胀而感到支绌万分的各省财政，无疑是极其沉重的负担。在这种情况下，甲午以前就已出现的各省财政东挪西垫、寅吃卯粮及短解、缓解甚至不解中央派款的混乱现象进一步加剧。例如每年都照例向各省、关指拨的总计800万两的原、续拨京饷，^[51]虽在甲午前就几乎不能“年清年款” ，但大部分还是能够解到；若再除去每年都有的“划拨” 、 “奏准截留”的数目，确属欠解的数目一般不是很多。可是自1896年摊派外债本息后，京饷解数即大为减少。据该年户部奏，是年京饷“截至九月底，除划拨、截留、解到、报解起程等款外，尚有未解共银二百二十二万两” 。^[52]按解送京饷的规定，每年5月前应解到一半，年底全部解清。而这一年直到9月底仍有200余万两未解，这在此前是不多见的。

关于这一时期各省向中央解送派款的情况，我们找到的一份19世纪末户部的清单尤能说明问题。此清单记载的是1898年各省、关奉拨应解部库各款及实解情形，如表50所列。

表50　光绪二十四年（ 1898年）各省、关奉拨应解部库各款及实解情况

注：本款应拨66万两，加闰月5．5万两，带解旧欠9．5万两。

资料来源：军机处录副奏折：光绪二十五年户部清单。胶片，盒503：1609～1629。

如表50所示，本年各省、关总共奉拨应解银1779．05万两，但到年底解到数仅有526．04万两，即使连报解起程数算上也才644．19万余两，不过占应解总数的36．2%；其余银除划拨、截留125．8万两外，未解数高达1008．9万余两，占应解总数的56．7%。此外，在这份清单内，还有应解常年经费400万两，内除已划拨南、北洋经费者外，应解部库部分也绝大多数未解（应解部库有定数者114万两，仅解到7万两）。

协饷的局面更等而下之。例如自光绪初起就居各省协款中最大一宗的甘新协饷（主要供甘肃、新疆驻军军费），据1908年陕甘总督升允奏称：“向章每年估银四百八十万两，承协各省、关均系年清年款，并无蒂欠。庚子以后，各省骤加偿款，筹办新政，均有兼顾不遑之势，以致欠饷积至六百余万” 。^[53]又如北洋海防经费的协款，辛丑前每年均由户部向各省、关指拨124万两，各省、关也只是“偶有短解” 。而辛丑以后，因“各省加摊洋款，饷源同一艰窘” ，将各省年协拨数减为93万两。但即便如此，也仍然不能解足。据1906年北洋大臣、直隶总督袁世凯奏称，其时北洋海防经费中的外省协饷及本省自筹部分（定额64万两）并计，不过100万两上下。^[54]其他协款也大多如此。当时各省对待中央派款的态度是：“京饷、赔款系顾根本重地、交涉要需，仰体时艰，不敢轻言减免。惟协饷一项，必以此省有余，始能助彼省之不足” 。^[55]这种心态，决定了协饷的局面，更加难以维持。

外债和赔款负担的增加及随之而来的债、赔款的摊派，还使清王朝财政的紊乱进一步尖锐化。晚清时期的外债摊派，特别是庚子赔款的摊派，是在各省财政已经极其拮据的情况下硬性强派的。为了使各省能如数筹出巨额摊款，清政府不得不在摊派的同时，把筹款的权力也交给各省。1901年，行在户部在奏准摊派庚子赔款时就规定：“各省自奉文派定以后，应均按臣部单开裁减加增各办法，妥速筹办。倘单开各条内，有与该省未能相宜及窒碍难行之处，各该督抚均有理财之责，自可因时制宜，量为变通，并准就地设法另行筹措” 。^[56]允许“就地设法” ，这就进一步扩大了各省的财权。从此，各省便在“筹款”的名义下，省自为政，任意扩大税收范围、提高税率、改变征收方法，从而造成了清末苛捐杂税空前增加、各省财政制度极度紊乱和不统一的局面。