城市化与民族经济

城市化是经济发展的必然趋势，是社会分工发展到一定阶段必定会产生的一种社会现象。在长期的历史发展中，我国少数民族地区的城镇发展较为缓慢。目前，民族地区的城市化水平较低，其重要原因就是小城镇建设滞后，因而加快小城镇建设是提高民族地区城市化水平的有力措施，对民族经济发展亦具有重要意义。

我国少数民族地区的城镇发育相对缓慢，约在奴隶社会末封建社会初期，民族地区的城镇才逐渐发展起来。早在秦汉时期，封建帝王就已在北方开朔方郡，西北开武威、张掖、敦煌诸郡，东北开玄菟、乐浪郡，南开南海、桂林、交趾、九真象郡、朱崖、合浦等，西南开犍为、益州等郡。从汉至唐，少数民族地区的城镇发展主要集中在西北。汉武帝派张蓦出使西域，自玉门关西出，南行有鄯善、莎车而出大月氏、安息；北行有车师、前王庭，疏勒而出大宛、康居、奄蔡、焉耆等，史称“三十六国”。据史书记载，当时西域三十六国的国都所在地均为商业兴盛、作坊枇比之地。如伊吾卢、高昌、龟兹等都是当时西域的主要城镇。一般认为，“西域”这一地理概念，就是今新疆天山以南，昆仑山以北，西包括帕米尔，东接甘肃省的地区。

汉元狩二年（公元前121年），汉遣骠骑将军霍去病出陇西击败匈奴，攻陷今甘肃甘州地方，置“河西四郡”，成为当地的经济、军事重镇。西汉末年，青海境内出现了“四海郡”，这是封建社会前期在青海境内设置的最西的郡城。东汉时，这一地区又重新设置郡县，对于稳定当时的社会秩序、促进经济发展起到了积极作用。公元214年左右，设西平郡，从此西宁便成为青海的政治、经济和文化中心。在宁夏，作为我国古代西北边陲军事重镇的灵州（今吴忠、灵武县境内），随着历史的变迁，其经济文化得到了进一步的发展，成为该地区各族人民经济文化交流的枢纽。

汉初，我国西南滇池地区的少数民族才进入阶级社会，出现了城乡分离，城镇也随之产生。西汉威服滇国，设益州郡，辖24县。东汉增设永昌郡。三国蜀汉平定南中，设糜降都督，辖建宁郡、云南郡、兴古郡、米提郡、牂牁郡，越巂郡、永昌郡。唐朝中期，云南洱海地区建立了南诏国，南诏境内的许多商业贸易中心形成并繁荣起来，有的成为东南亚和海外进行贸易的重镇，如大理等。

西藏高原城镇的产生约在公元五世纪左右。拉萨城始建于公元6世纪、7世纪初，松赞干布统一了吐蕃诸部，文成公主入藏带去了许多中原工匠，大大促进了西藏的城镇建设。我国东北一些少数民族地区的城镇形成较早，但分布不均。公元前108年，西汉在长白山西部，鸭绿江中游、浑江一带设高句丽县，初建城郭。唐王朝灭高句丽后，粟末靺鞨人在今敦化县附近建立了渤海地方政权，受唐王朝册封，形成了一批城镇。12世纪初，女真人建立了金朝，建都上京会宁府，使城镇又有了发展。

元、明、清三代，我国民族地区的城镇得到进一步的发展。在内蒙古，出现了归绥、绥远、多伦、赤峰等商业城镇。在甘肃和青海，回、汉、藏等各民族杂居的河州、循化以及甘、凉二州等，都已在各民族日益繁荣的商业贸易中发展起来。在新疆，商品经济的发展促进了城镇的发育，一些著名的城镇如乌鲁木齐、哈密、伊犁、喀什等人口迅速增多，成为当地繁荣的商业中心；在汉藏各主要商道上，甘肃的拉卜楞、青海的结石（今玉树）、四川的松潘、打箭炉（今康定）、理塘、巴塘、甘孜，云南的德钦、维西保和镇，都是进入藏区的重要城镇；贵州的铜仁、浦市、古州（今榕江）以及海南岛的檐州等，均为汉苗、汉黎交易往来的重要城镇。可见，上述这些城镇是当时各族人民商品交换的聚居地和贸易中心。

但在整个封建社会和半殖民地半封建社会中，由于朝代的更替和战争的破坏，我国少数民族地区的许多城镇往往是“兴为都邑，衰为废墟”，城市发展缓慢。一直到中华人民共和国成立前的1948年，当时全国仅有67个设市城市，其中分布在民族地区的设市城市只有桂林、昆明、贵阳、兰州、迪化、西宁、归绥、包头、陕坝、延吉、海拉尔等12个。

我国少数民族地区城市的迅速发展是在新中国建立之后。从50年代初开始，国家在民族地区展开了大规模的经济建设，随着经济建设的展开，民族地区出现了一大批农垦中心、铁路及公路交通枢纽、工矿业基地，从而逐步形成了一批专业性城镇。与此同时，民族地区一些历史悠久的古老城镇也得到了扩建和改造，新老城市均得到了发展。截至1997年末，民族地区共有各级城市131个，占全国城市数（668个）的19.61%。

一、城镇的功能

城镇的功能，是指城镇在一定地域内的政治、经济和文化生活中所应有的作用和能力。城镇的功能是多方面的，它由社会经济发展的客观条件决定，随着社会经济条件的发展而发展。

归纳起来，民族地区城镇的功能大致有以下四个方面：

1．工业生产基地的功能。这是最基本的功能之一，历史上最初的城镇就是手工业的聚集地。民族地区的一些城镇在不断发展的过程中，逐步拥有比较完善和高效的机器设备，比较先进和系统的生产技术，一批熟练的各民族工人和较高的经营管理水平。在城镇中专业化协作发达、工业门类齐全、生产社会化程度较高。城镇工业在民族地区经济发展中起着主导作用。城镇作为工业生产基地，本身就是一个广阔的市场，它一方面大量地不断地吸收着城镇以外地区提供的原材料和农副产品；另一方面，又为社会提供大量的消费资料，成为社会物质生活所需商品的主要来源。此外，它还为各行各业以及广大农村提供先进装备和技术，并通过专业化协作，通过其功能辐射，带动和刺激其他地区经济的迅速发展。

2．第三产业活动中心的功能。第三产业主要集中在城镇。目前，民族地区城镇的社会商品零售总额约占其地区总额的60%以上，商业、饮食业、服务业机构数和从业人员均占地区总数的40％以上。可见，城镇通过比较发达的第三产业起到了民族地区交流信息、融通资金物资、网络管理等一系列中枢职能。

3．科技、教育、文化中心的功能。同农村相比，城镇经济发展水平较高，科学技术力量雄厚，富有知识和实践经验的人才聚集，加上有各种较好的物质条件，使得大多数科研机构和高等院校都设在城镇。同时，城镇在任何时候都是文化中心，城镇中创造和保存了人类丰富的艺术宝库，一大批图书馆、展览馆、博物馆、电影院、剧场也往往集中在城镇。因此，城镇作为科技、教育和文化的中心的这一功能是客观存在的。民族地区各类高等院校、中等专业学校和各级普通学校及科研单位几乎全部集中在城镇，其拥有的学校数量和在校学生数均占地区总数的90％以上，而且绝大多数科研人员都生活和工作在城镇。

4．政治中心的功能。民族地区的各级政府，以城镇为基础，制定和颁布各项政策和法规；召开各种政治性会议；通过设在城镇里的各类政府机构，领导、协调地区的社会经济活动；通过集中设在城镇里的政权专政机构，维护社会安全，维护祖国统一和民族团结。

应当看到，城镇的上述功能是互相联系、互相制约的，它们都是城镇整体功能中的一个分支，其联系形成了一个城镇功能的综合体。

二、民族地区城市的分类

（一）按城市的规模分类。所谓城市规模，是指城市的人口规模和用地规模。目前，世界各国普遍采用的是以城市的人口规模来划分城市的等级。我国亦如此。按城市的市区人口分类，可把城市分为特大城市、大城市、中等城市和小城市四类。具体标准为：特大城市：非农业人口100万人以上；大城市：非农业人口50万-100万人；中等城市：非农业人口20万-50万人；小城市：非农业人口20万人以下。

改革开放以来，我国经济发展的成就瞩目。随着经济的快速发展，城市的发展速度大大加快。截止到1997年底，我国共有建制城市668个，其中特大城市34个，大城市47个，中等城市205个，小城市382个。而在少数民族地区，特大城市有5个，大城市4个，中等城市27个，小城市95个。见表5-1。

（二）按行政级别分类。按行政管辖的不同，我国城市分为中央直辖市、副省级市、地级市、县级市四类。截至1997年底，我国有北京、天津、上海、重庆4个直辖市，副省级市15个，地级市207个，县级市442个。民族地区现有地级市33个，县级市98个。见表5-2。

从表5-1和表5-2中可以看出，设市城市最多的内蒙古自治区为20个，其中地级市4个，县级市16个。其次是新疆、广西和云南，分别为19个、19个、17个。广西的地级市最多，共有南宁、桂林、柳州、梧州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林9个地级市。

值得一提的是，近年来随着我国经济的快速增长，城市化水平的提高，各地要求撤县设市，县级市改为地级市的呼声日高。1993年，国务院批转了民政部新的设市标准的报告（国发1993年38号文件）。对设立地级市和县级市规定了详细的量化指标。

设立地级市的标准主要是：市区从事非农产业的人口25万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万以上；工农业总产值30亿（人民币、下同）以上，其中工业产值占80％以上；国内生产总值在25亿以上；第三产业较发达、产值超过第二产业，在国内生产总值中的比例达35％以上；地方本级预算内财政收入二亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。

设立县级市的标准，民政部的规定较为复杂。根据地区人口密度在400人以上，100-400人，100人以下划分为三种不同的设市标准。见表5-3。我国人口分布总的特点是，东南部人口稠密，西北部人口稀少，其地区自然条件、经济发展状况与此基本一致。就全国范围而言，人口密度400人以上的县经济相对发达,100人以下的县经济普遍落后，100-400人的县属中间水平。我国的少数民族地区人口相对稀少，经济普遍落后。从表5-3中可看出，民政部新的设市标准对少数民族地区还是有所照顾。新的设市标准同时规定，对于自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地，经济较发达的县，沿海、沿江或边境重要港口和贸易口岸，国家重点骨干工程所在地，具有政治、军事、外交等特殊需要的地方，设市条件可适当放宽，但州（盟）县驻地非农业人口不低于6万，具有非农户口的从事非农产业的人口不低于4万。民政部还规定，国家和部委以及省、区确定了予以扶持的贫困县和财政补贴县原则上不设市。设置市的建制，要符合城市体系和布局的要求，具有良好的地质、地理环境条件等。

近几年在发达省份撤地设市或县级市升格为地级市较普遍，而民族地区为数较少。目前，在一些经济较发达的省份如广东、河北、山东、江苏等省，基本上已经形成了地级市管县级市和县的格局，即人们通常所说的“市管市”。而在经济欠发达的少数民族地区，这一格局尚未形成，但个别相对发达的地方也出现了“市管市”的现象，如广西的防城港市管东兴市，贵港市管桂平市；贵州的贵阳市管清镇市；云南的昆明市管安宁市，曲靖市代管宣威市等。

（三）按城市性质分类。城市性质是指城市在国家或地区中所发挥的政治、经济和文化作用，它反映城市的个性和特点。按照城市职能性质的特点，可将目前民族地区的城市划分为以下几种类型：

1．区域中心城市。这类城市往往具有政治、经济、文化教育中心等多种职能，主要包括省、自治区省会及首府城市，地、州、盟首府城市以及个别比较发达的县旗政府所在的城镇。

2．工业城市。工业城市以工业生产为主，工业在城市经济，用地上占有较大的比重。工业城市按照工业构成内容的不同，又可分为综合型工业城市和单一型工业城市。前者如内蒙古的包头，由钢铁、煤炭、轻纺等多种工业构成。后者如石油城克拉玛依、煤城六盘水、锡都个旧等。

3．交通港口城市。这类城市地处交通枢纽，它是依靠其便利的地理位置而发展起来的。另外，这类城市又往往是商业和外贸中心。如地处北部湾的北海、钦州、防城港，地处湘桂铁路与黎湛铁路交汇处的黎塘镇，还有地处西江与桂江交汇处的梧州等。

4．资源城市。自然资源品种丰富，储量大是民族地区的一大优势，因而解放以来围绕矿产资源开发而兴建的城市比重较高。尤其是一些新兴的小城市和小城镇，绝大多数都有资源开发而形成的特点。

5．边境贸易口岸城市。我国的内陆边疆地区（其中大部分是少数民族聚居区）共有143个边境县（市），与15个国家接壤。由于大部分民族地区属于边疆地区，因而边境口岸较多是民族地区城市的一大特点。如内蒙古的满洲里、二连浩特，新疆的塔城、博乐、伊宁，云南的瑞丽、畹町、河口，广西的凭祥、东兴等。这类城市由于地处边境，在军事上、国防上又往往具有非常重要的作用。20世纪90年代后，随着我国沿边开放战略的确立与实施，边境贸易的发展带动了这些边贸城市的发展。

6．旅游城市。这类城市主要依靠其优越的地理环境和宜人的气候条件而显示其特点。如山水甲天下的桂林、春城昆明、傣乡首府景洪等。

除了以上分类标准外，还可从其它角度划分，如从城市所处的地理环境可分为沿海城市、内陆城市、沿边城市；从城市产生的历史长短分为古老城市和新兴城市；从城市所处的气候环境，可分为温带城市、热带城市等等。诚然，以上划分并不是绝对的，有些城市同时兼有多种职能，特别是省、区省会及首府城市，由于其规模大，综合功能强，因而一般兼有政治、经济、文化中心和交通枢纽等多项功能。

三、民族地区城市形成和发展的动因

当我们在对民族地区的城市进行分类时，自然就会想到这么一个问题：这些城市是如何发展起来的？即必然要考察民族地区城市的发展动因。建国以来，民族地区城市发展的动因主要来自三个方面。“一是国家行政力量的影响，通过行政区划和行政级别的调整而形成城镇的发展。二是国防和边贸发展需要的推动，促成少数民族地区城镇的形成，三是国家工业力量的牵引，尤其是工业外部嵌入式的资源开发带动民族地区城镇的兴起和发展。”建国后，国家一方面为了从根本上改变民族地区的贫困落后面貌，另一方面出于国防和备战的需要，国家凭借高度集权的计划经济体制，筹集、调度了大量的建设资金和物质技术装备，派出大量的管理和技术力量，在民族地区建立起了以能源、原材料和初级产品加工业为主的工业体系。如50年代末60年代初的三线建设。“这些大规模的经济建设必然引起人口和各种经济要素在某些生产点上的迅速积累，从而造成了特殊的城镇形成机制”。

国家在民族地区进行资源开发兴办工业企业是民族地区城市形成和发展的最主要的推动力。如乌鲁木齐、昆明、贵阳、兰州等大城市，南宁、包头、呼和浩特、柳州、西宁、攀枝花、六盘水、银川等中等城市，克拉玛依、石河子、凯里、西昌、金昌等小城市，都是在国家对民族地区资源开发带动下兴起或加快其发展步伐的。一些小城镇也是这种推动的直接产物，如广西的大厂、大化县古感、黎塘这三个具有规模相当的小城镇，也分别是以国家投资的大中型采锡矿山、红水河电站、湘桂线与黎湛线相交的铁路枢纽为依托而形成的。

一、城市化的含义及其表现形式

城市化通常是指人口向城市地区集中和农业人口转向非农业人口的过程。这一过程使城市人口增加，城市人口比重提高，城市规模扩大，城乡之间在生产方式和生活方式方面的差距逐渐缩小等等。

城市化是经济发展的必然趋势，是社会分工发展到一定阶段必定会产生的一种社会现象，是城市和乡村对立运动的必然归宿。马克思指出：“现代的历史是乡村城市化，而不像古代那样，是城市乡村化。”城市化的过程以城市人口比重的迅速提高和城市的生产、生活方式的不断扩大为主要标志。城市化既是经济社会发展的必然结果，又是经济社会发展的重要动力，它能带动以工业为主体的密集型经济的发展，创造出比农村高得多的生产效率。但是，城市化本身也带来了许多弊端，如人口向城市的过量集中会产生用地、用水、住房、交通运输和环境污染等方面的问题。

城市化的过程，在西方发达国家发展得比较早、比较快。美国在1790年城市的数量近24个，城市人口仅占全部人口比重的5.1%，而到1890年，城市数量增加到1384个，城市人口的比重达到35.1%。英国在1851年，城市人口的比重就高达45%，到1900年猛增至75%。本世纪以来，世界城市的发展速度空前，表现为两个方面：一是城市人口增加的速度大大加快，一些发达国家已基本上实行了人口城市化；二是大城市和特大城市迅速增加。1900年，世界上100万人口以上的城市只有1个，1980年增加到234个，而且还出现了像纽约、墨西哥城、伦敦、东京、上海等1000万人口的超级城市。

从世界城市经过的历程和今后的趋势看，城市化的进程主要有两种不同的形式：一是集中性城市化形式。主要表现为农业人口不断向城市集中，各种工厂、学校、科研机构等不断向城市集中，使得城市人口急剧膨胀。这种形式在城市化初期占主导地位。二是分散性城市化形式。主要表现为城市的生产方式和生活方式逐步为周围乡村地区吸收；城市人口向周围扩散，从而使中心城市不断减少；城市内的工业企业、商业企业和一些事业单位也向周围扩散；由此在某些中心城市周围出现了若干新兴城市，以至城市间互相连接，形成一个大的城市群和城市带。如美国的五大湖城市带、德国的鲁尔城市群、我国的京津塘城市群等。

二、民族地区城市化水平的测定

人们通常把市镇人口占总人口的比重作为衡量城市化水平的最主要标志。目前，全世界城市人口的比重为42%。发达国家远远高于发展中国家，前者城市人口比重已达72%，而后者仅为34%。从地区分布看，北美洲最高达75%，欧洲73%，拉丁美洲71%，大洋洲70%，亚洲31%，非洲30%。城市人口比重超过90%的国家有新加坡（100%）、比利时（97%）和冰岛（91%），英国、卡塔尔、以色列均达90%，加拿大77%、美国75%、中国台湾71%。城市人口比重最低的国家是位于非洲东部的卢旺达（5%），布隆迪（6%）。中国（不含港、澳、台地区）为26%。

在我国，一般把市镇人口统计为城市人口。但目前，对于市镇人口的划分标准，我国还不完全统一，存在着两种不同的统计口径。第一种口径（按行政建制）：市人口是指市管辖区域内的全部人口（含市辖镇，不含市辖县）。镇人口是指县辖镇的全部人口（不含市辖镇）。第二种口径：市人口是指设区的市（直辖市、地级市）的区人口和不设区的市（县级市）所辖的街道人口。镇人口是指不设区的市（县级市）所辖镇的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口。显然，第二种口径的划分范围要大一些。按照第一种口径计算，我国市镇人口的比重为20.9%，如按第二种口径计算，则达28.1％。

民族地区市镇人口到底有多少？市镇人口占民族地区总人口的比重有多高？据对5大自治区和云南、贵州、青海、甘肃、海南5省的统计，到1993年，10省区市镇人口达3286万人，占10省区总人口的18.7%。

表5-4显示，民族地区的城市化水平与全国相比还存在一定的差距，与发达地区的差距更大。但内蒙古、新疆、青海、宁夏四省区的市镇人口比重却高于全国平均水平。1993年内蒙古比全国高8.7个百分点，1994年内蒙古市镇非农业人口有725.9万人，占全区总人口的32.1%，比1978年增长了56.92%。从全国范围来看，市镇非农业人口比重在前六位的依次是上海（66.14%）、北京（62.51%）、天津（55.35%）、辽宁（42.71%）、黑龙江（40.39%）、吉林（40.12%）。其他省区均在30％以下。1980-1993年，全国市镇人口比重增长了6.9个百分点，而表4中所列的民族10省区只增长了5个百分点，两者相差1.9个百分点。新疆、青海、内蒙古的增长速度接近全国平均水平。西藏、贵州、云南等省区市镇人口比重增长速度较慢。西藏出现了负增长，市镇人口比重由1980年的9.7％降为1993年的9.3%。据1990年全国第四次人口普查的数据，“从市、镇人口比来看，全国平均为1:0.4，而民族10省区为1:0.6，其中以广西、云南最为突出，云南的市、镇人口比竟倒置为1:1.34”。这又表明，云南、贵州、西藏、广西等省区的城市化发展显示出较强的初级结构特征，城市的发展尚未形成以中心城市为支点的完整的城市体系结构，中心城市的综合经济功能尚未充分发挥出来。

（三）民族地区城市化发展的特点

1．城市化水平很低，且发展不平衡。城市的布局与经济发展水平有较大的关系，地区经济发展的差异造成了城市发展的差异。如前所述，民族地区的城市化水平低于全国平均水平，1993年，其市镇人口比重比全国平均水平低2.2个百分点。我国沿海、中部与西部内陆地区城镇分布与城市化水平有较大的差距。据建设部城市规划司提供的资料，1993年西部内陆地区每10万平方公里的城市数、每万平方公里的城市人口数分别为全国平均水平的40.9％和28.8%，仅为东部沿海地区的12.9％和8.7% 。

民族地区的城市布局主要集中在内蒙古、新疆、广西和云南四省区，1996年四省区共有城市74个，占民族地区城市数的57.36%。宁夏、青海、西藏等省区城市较少，西藏仅有拉萨、日喀则两个小城市。城市密度最高的是吉林省延边朝鲜族自治州，全州8县市中现有延吉、图们、敦化、珲春、龙井、和龙6个县级市，平均每0.71万平方公里就有一个设市城市，接近于广东珠江三角洲的城市化水平。

2．城市发展以小城市为主。与全国城市发展的总体态势一致，小城市在民族地区的城市中占有很大比重。民族地区小城市的比重高于全国平均水平15.33个百分点，而中等城市、大城市、特大城市的比重均低于全国，分别低10.08、3.98、1.27个百分点。见表5-5。

另据统计，1984年以来，民族地区新设立的城市有：内蒙古的霍林郭勒、丰镇、根河、临河、额尔古纳、阿尔山；广西的防城港、贵港、北流、桂平、芩溪、东兴；新疆的阿图什、阿勒泰、阜康、乌苏、米泉；云南的畹町、瑞丽、思茅、河口、宣威、璐西、安宁；贵州的铜仁、兴义、赤水、清镇、毕节、仁怀、福泉；青海的德令哈；甘肃的白银、武威、张掖、酒泉、西峰、敦煌、合作；海南的通什、琼海、儋州、文昌、万宁、琼山、东方；吉林延边朝鲜族自治州的敦化、珲春、龙井、和龙；湖北恩施土家族自治州的利川等。上述新增设的城市，除广西贵港、甘肃白银等少数中等城市外，其余均为20万人以下的小城市。1984年以来民族地区新增设的51个城市中，90％以上为小城市。

3．城市综合经济实力较弱。我国大多数经济实力强的城市分布在东部沿海地区，并且主要集中于环渤海湾、长江三角洲和珠江三角洲三大城市带，民族地区实力较强的城市极少。据统计，1993年全国全部城市国内生产总值（包括市辖县）达28647亿元，而全国199个地级以上城市中，国内生产总值超过200亿元的城市有40个，占20%。但也不排除民族地区的个别城市人均水平较高的特殊情况。全国人均国内生产总值（包括市辖县）超过8000元的地级以上的城市有19个，新疆的克拉玛依市位于其中并居全国之首，人均国内生产值超过2万元。究其原因，克拉玛依市是一个比较典型的资源型城市，凭借其丰富的油气资源和雄厚的石化工业基础创造了经济奇迹。到1995年底，全国人均国内生产总值超万元的城市共有84个，其中56个城市分布在东部沿海地区，占67%。民族地区仅有克拉玛依、昆明、柳州、乌鲁木齐、北海、南宁、梧州等7个城市人均国内生产总值超万元，城市的总体经济实力较弱。

此外，民族地区在城市化水平较低的情况下却存在着类似于“超城市化”的现象，如失业率高、城市基础设施不足、交通和住宅紧张等等，城市化的质量低。以西藏自治区首府拉萨市为例，城市人口自来水普及率只有63.4%（全国大多数城市在90％以上），人均居住面积6.6平方米，每万人拥有公共汽（电）车仅2.1标台（全国大多数城市在5标台以上），人均拥有铺设道路面积、人均公共绿地面积、每万人拥有公共厕所的指标也不高。在民族地区的许多城市，尤其是小城市，由于经济基础薄弱、企业经济效益差、亏损面大、第三产业欠发达等原因，失业或下岗职工的再就业也就十分困难。

一、我国城市化的发展道路和难题

改革开放20余年来，我国政府关于城市发展总的指导思想和原则是：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。总体上讲，我国城市在近20年发展过程中较好地贯彻执行了这一思想和原则。从1980年到1997年，大量新型城市不断涌现，全国城市从1980年的223个增加到668个，新增城市中80％以上为中小城市。与此同时，百万人口以上的城市由1980年的15个增加到1997年的34个，到1997年，按非农业人口划分，全国200万人口以上的超大城市12个，100-200万人口的特大城市22个。应当看到，当城市数量和容量达到一定规模时，应警惕城市规模无限制扩展的倾向，防止经济发达国家城市化过程中由于城市过大所造成的弊病在中国重演。事实上，目前在我国的许多大城市，普遍存在着由于城市规模的急剧扩张而导致的城市基础设施严重不足、环境污染严重等问题，阻碍着城市的可持续发展，成为我国城市迈向21世纪的一大难题。如首都北京，已经成为世界上污染最严重的5个城市之一，最严重时北京上空的每立方米空气里二氧化硫高达100毫克，含量高出世界卫生组织所规定的最高界限的5倍；仅全市600多万辆汽车排出的废气对环境造成的危害就比西方国家城市高10倍。

我国城市化道路迈向21世纪的最大难题在于：8亿农村人口如何向城市转移，以及农村劳动力如何向工业、服务业转移。对此，可供选择的方案大致有以下三种：第一种是单纯采用新建大城市的方式，以100万人口为一座大城市的容量来计算，需要新增长400座这样规模的城市才能容纳4亿农村人口城市化。第二种是一方面着手进行现有城市的改造，扩大原有城市规模；另一方面，农民以“离土不离乡”或“离乡不离土”的方式转为非农业人口，作为一种前城市化过渡形态存在，逐步被扩大的城市所消化吸收。第三种是在第二方案的基础上，构成“中心城市一小城镇一乡村”的网络，减轻原有大城市的扩容压力，又围绕原有中心大城市形成群体布局。

很明显，上述第一种方案是中国目前国力所无法承担的；第二种方案的优势是很经济，但消化吸收的过程将十分缓慢，同时大城市扩容后的许多弊病将更为突出；第三种方案则考虑了小城镇在中国城市化进程中的桥梁作用。我国目前是一个农业人口占绝大多数的发展中的农业国，要加快乡村城市化的进程，就必须加快小城镇的建设，把大批农民就地转为工人，转变为城镇人口，把广阔的农村变为现代化小城镇星罗棋布的经济网络。

小城镇是泛指人口5万以下的小城市和人口3000至5000或稍少于这个数字的集镇。它可以包括小城市、卫星城、县城、工矿区、建制镇、集镇，还可包括县级以上的农场、牧场、渔场场部和自然保护区驻地等。小城镇是一种比农村社区高一层次的社会实体，这种社会实体是以一批不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区，无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村相异的特点，又都与周围的乡村保持不可缺少的联系。正所谓介于“城市之尾、乡村之首，”故可用“城”、“镇”来分别表示。小城市、卫星城、县城应属“城”的范畴；工矿区、建制镇、集镇等则属“镇”的范畴。据统计，民族自治地方有县城571个，建制镇2325个。我国小城镇的分布与城市分布状况相一致，东部沿海地区大大高于西部内陆地区。以建制镇为例，全国每万平方公里有15.7个，而东部沿海地区每万平方公里为49.7个，西部内陆地区每万平方公里仅6.5个。

二、小城镇建设对民族地区经济的发展的重要意义1．加快小城镇建设是提高民族地区城市化水平的有力措施。民族地区城市化水平低，第三产业发展滞后，一个很重要的原因就是小城镇建设跟不上，形不成对第三产业的规模要求。小城镇建设滞后不仅造成民族地区工业、第三产业的分散建设，破坏了国民经济的内在结构，而且把大批农民束缚在拥挤的土地上，造成了生产力资源的极大浪费。实践证明，加强小城镇建设和发展，有利于农民向小城镇聚集，有利于农业剩余劳动力的转移，增加工业劳动力队伍，提高城市化水平。珠江三角洲是我国小城镇密度最高的地区，在80年代中期就有大批建制镇迅速崛起，到1993年共有小城镇322个，平均每86平方公里就有一座小城镇。小城镇的崛起使珠江三角洲地区的城市化水平也相应提高，1993年该地区的市镇人口比重为42.3%，远远高于广东全省和全国平均水平。由此可见，要加快发展民族经济，要提高民族地区的城市化水平，就必须加快小城镇的建设。

2．加快小城镇建设是促进城乡分化、改善民族地区人口聚落的有力措施。我国的少数民族地区的多数地方是与山区、草原、高原相联系的，这些地方地广人稀，自然条件恶劣、生态环境脆弱，自然资源被掠夺、过度开发现象严重。这就有必要改变传统的生产方式，使民族地区的一部分生产力转移出来，在小城镇里发展手工业、加工业、建筑业、商饮服务业、运输业等，从事与城市有关的行业，将会大大改善民族地区的人口聚落状况，促进劳动者之间的经济交往，发展社会分工，从而改变历史上遗留下来的那种封闭的生产方式和生活方式。

3．加快小城镇建设有利于增进各民族的经济联系。小城镇作为联系各民族之间经济交往的重要渠道，历来就是各民族之间通商贸易的聚集地。通过小城镇上的贸易活动，把少数民族生产的商品输入到汉族地区，又把汉族地区的生活资料，源源不断地输往少数民族地区。各民族在这些经济交往中，不仅交换了商品物资，而且交流了技术，传播了信息，增强了市场经济意识，生活方式、价值观念等均会发生改变。

4．加快小城镇建设是民族地区农村经济发展的迫切需要。小城镇是区域性的工业基地，通过大力发展各类工业小区，使分散的乡镇企业向区内集中，充分发挥信息流、物资流、人才流、资金流的作用，综合运用基础设施，改善投资环境，降低生产成本，推动乡镇企业上规模、上水平、上效益。小城镇是商品集散地，通过大力发展各类专业批发、易货贸易市场，把城市和农村两个市场有机联系起来。随着农村非农产业发展与小城镇建设相结合，各族农民逐步进入城镇务工经商，生活基础转移到小城镇，退出农村的承包地，就可为农业的规模经营创造有利条件，从而实现民族地区农业和农村经济的新发展。

5．加快小城镇建设是提高少数民族物质文化生活水平的重要措施。少数民族群众进城务工经商，可以获得比种植业更高的收益。通过有组织地迁移部分少数民族进城，将大大加快其脱贫致富步伐。“九五”期间，国家加快了对中西部地区的倾斜，通过对少数民族地区的大规模资源开发，将逐步形成众多的新型城镇。小城镇建设实际上是解决农民问题和民族问题的一条带有根本性的措施。

当然，加快发展小城镇决不排斥民族地区大城市的适度发展，有的还要大力发展。如西藏还没有大中城市，云南、贵州这样的多民族省，只有省会是大城市，这些地方必须依靠工业经济的发展而带动大中城市的发展，并反过来使中心城市带动整个经济社会的发展。同时，在小城镇发展的同时，应选择功能健全、发展条件较好的小城镇向中等城市演进，改变民族地区中心城市稀疏的格局。

三、如何加快民族地区小城镇建设（一）关于模式选择。我国农村小城镇的发展大体上有两种途径。一是外力型，即由于农村以外地区的影响，如国家大中型企业和重点项目建设，新型工业城市的建立和发展，城市经济的扩散，经济特区、沿海城市、沿边口岸及开发区的发展等。这种类型的农村城镇化受到国家财力、物力、工业发展以及国内外市场等因素的制约。二是内力型，即由于农村地区自身条件变化及发展需要，如农业生产水平的提高、农村剩余劳动力转移以及农民追求城市化生产方式等，这种类型的农村城镇化受到农村产业结构、农业生产水平以及农民行为观念意识现代化程度等的影响。这类农村剩余劳动力将从事非农产业的经济活动并逐步向小城镇聚集。

实际上，我国大量农村剩余劳动力是随着农村商品经济的发展，依靠农村自身的力量实现城镇化道路的。这在经济发达地区尤为明显。农村经济内部活力很强，在农村改革和经济体制改革的政策驱动力以及大量农村剩余劳动力的内在压力下，实现着人口和产业向城镇超常规的转移和聚集。“离土不离乡”、“亦工亦农”、“进城不落户”、“就地消化、就地转移”，通过乡镇企业的发展，积累资金；依靠农民发展小城镇，这是江浙沪地区80年代的成功经验。

应当看到，江浙沪地区人口密集，农村经济较发达，小城镇建设是农村经济发展的必然结果。而在现阶段，民族地区只有少数地方能做到这一点。大多数地方由于乡镇企业发展迟缓，难以靠乡镇工业来积累资金。靠发展林业、矿业，虽积累资金较多，但人口不易集中。民族地区农村劳动力向小城镇转移的困难大于发达地区。不容忽视的是，“民族地区的农村人口相对比较稀疏，小城镇附近的农村并不一定会从农业上转移出很多人口；而有些边远农村虽然没有小城镇，但是仍有农民从土地上转移出来。这就决定了民族地区发展小城镇要有广泛的农村人口迁移，要容纳四方八乡从农村转移出来的农业人口。因此，民族地区大多数地方走的不是那种先通过发展乡镇工业，富裕起来之后用自己的力量来建设小城镇，使离土不离乡的农民就地转化为小城镇新居民的路子，而走的是让农民以单个方式异地转移，流向他们所选择的小城镇。”

可见，民族地区的小城镇建设不能完全照搬发达地区的经验模式，而应根据各地的实际情况进行选择。民族地区发展小城镇的模式应是：以国家投资兴建为主，敞开镇门，离土离乡，异地转移。具体地说，民族地区小城镇的建设，依靠国家兴建的企业作为建设框架，民族地区县、乡政府进行建设，吸引四方八乡农民前来落户，不仅欢迎本乡本县的农民到小城镇从事非农产业劳动，而且要广招远客，欢迎外县外省的农民进城，特别要欢迎沿海地区前来从事工商业、建设、服务等多种行业的农民在民族地区的小城镇落户。依托国家在民族地区搞资源开发、兴建直属企业来发展小城镇，关键在于今后国家产业基地的兴办，应当与当地民族群众结合起来，走共建小城镇的路子，建立开放型的小城镇，使小城镇的发展与民族地区的市场经济发展融为一体。

（二）几个值得注意的问题。当前小城镇建设中存在着如下突出问题：（1）小城镇镇域规划亟待调整完善。原有规划在发展规模、功能区分等方面已不适应，使小城镇建设受到一定制约。（2）乡镇企业布局比较分散，致使资源不能优化配置，环境得不到综合治理，也影响了经济效益。（3）建设资金不足，影响了小城镇的发展速度。（4）现行的户籍制度与小城镇建设不相适应。由于受户籍制度的限制，使大多数从事非农产业的农民在小城镇不能落户，在原籍还保留着承包田和房产，成为兼业农民，束缚了农民向小城镇转移的速度，延缓了小城镇建设的步伐。除此而外，还存在着土地转让政策不适应、城镇社会保障体系不健全、小城镇管理工作薄弱等问题。对此，今后民族地区在加快小城镇建设方面要做到：

——从实际出发，对生产力水平不同的地区，小城镇建设应有不同的要求。小城镇建设必须分层次而有序地进行，切不可超越客观条件，一哄而起，更不能采取强制手段和行政命令盲目推进。要坚持量力而行与尽力而为的统一。在发展路子上，要扬长避短，发挥优势，开创富有地方特色的建设路子。

——小城镇建设要与农村建设结合起来。小城镇作为农村社会化服务体系比较理想的支撑点和基地，要特别重视为农业服务的部门和市场的建设，并采取各种形式支农援农，提高农业的规模效益和自我发展能力。小城镇建设要与民族地区的扶贫开发有机结合起来，尤其是在建设扶贫工程时应尽可能地与小城镇的基础设施融合起来，并以此为龙头，带动民族地区农村社会化服务工程的建设。

——改革户籍管理制度，取消种种限制人口进入城镇的壁垒，促进人口合理流动，是加快小城镇建设的重要途径。城市化的实质含义在于农村人口变为城镇人口。可在目前的户籍制度下，农村人口变为城市人口的渠道非常狭窄。除了考学、参军转干或转志愿兵以及国家下达给农村的“招工指标”外，通常的方式只有城市规模扩张或国家大中型投资项目建设征用土地，失去土地的农民集体转为城镇户口，即靠城市规模的自身扩张实现城市化。50年代以来，我国严格划分农业和非农业两种户口，对广大农民实行了极不公平的制度，农村户口的人要转变为城镇户口非常困难。没有城镇户口，不仅粮食、副食品、燃料等方面的供应以及住房、医疗、子女上学等发生困难，就连找个谋生的工作也很困难。1984年后，虽然允许农民自带口粮到城镇落户，但他们仍属农村户口，不能算作城镇人口。大量流入城镇务工经商、从事各种服务行业的农村剩余劳动力，虽然长期工作和生活在城镇，也不能算作城镇户口。显然，为了加快小城镇建设就必须尽早取消这种极不合理的户籍制度，实行统一的居民身份证制度，不再划分农业和非农业人口。

——深化农村土地制度改革，通过土地使用权的有偿转让和农业社会化服务体系的完善，逐步形成农业适度规模经营。对已到小城镇从事非农产业并购买土地、房屋或有较稳定收入的农民，将其转为城镇户口，并收回其承包的土地，促使土地向种田能手集中，提高农业现代化水平。要避免因小城镇建设在一定程度上削弱农业而造成农业承受能力不足，阻碍小城镇发展历史的重演。

——健全小城镇社会保障体系，保证进人小城镇的农民有稳定的社会环境、安定的社会秩序，并且无生老病死、失业等后顾之忧。