“两田制”经营模式

5.3.1　“两田制”经营模式

一、“两田制”的试验与推广

“两田制”是20世纪80年代末期在我国农村出现的一种新型的土地承包经营方式，各地在推广试行的过程中，其概念含义略有不同。在本研究中，“两田制”是指为了克服农业家庭经营的弊端，从而把全部耕地划分为口粮田和商品田两部分，以便使一部分农田首先进入商品化经营的一种农业经营方式。商品田又叫承包田或责任田，有的地方把这一块又分为两个部分，叫做责任田和经济田，所以又有“三田制”的说法。还有的地方把商品田分为三部分，分别叫做责任田、经济田和机动田，所以也有“四田制”的说法。

“两田制”作为一种土地承包制度，首先是从1984年起在山东省平度市(当时为县建制)等地着手试验的。试验的目的，主要是为了克服改革初期形成的“人人分地，户户种田”情况下造成的耕地细碎化和规模不经济现象。在平度，两田划分的基本原则是公平与效率相分离。口粮田一般承担农村社会保障职能，满足农民的基本生活需要，属于自给性的生存资源，体现平均分配的福利原则，按人口平均划分。确定的数量依据是:①保证农民的口粮需要，以每人每年225公斤计;②保证农户传统养殖所需的饲料，每年以户均喂养2头猪、10只鸡计，需400公斤粮食;③保证生产中种子用粮，一般每公顷300公斤。三项合计人均每年需粮350公斤，按全年粮食平均亩产650～700公斤计，每人应划分口粮田1/30公顷。在实际操作中，一些耕地资源比较宽裕的村庄，也可以适当多划几分口粮田。承包田一般引入效率原则进行适当竞争，由农民根据自己的经营能力投标承包，可以多包，可以少包，也可以不包，促使耕地向效率方面相对集中。此外，村组还留有约3%的耕地作为机动田，用于农户人口的增减变化或其他不可测因素的调整。

与“两田制”的设计相配套，对耕地经营所获收益的分配方式也作了相应的改革。口粮田一般只负担农业税，部分人多地少的村，口粮田也负担较低比例的定购任务。承包田按市场原则实行有偿使用，除交纳农业税外，还要向村社上交耕地承包费，并负担政府规定的定购任务。在确定承包费数额时，一般参照过去每年的集体提留，兼顾村社和农户两者的利益，每公顷承包费约占纯收入的30%～40%。以1988年计，全市耕地平均每1/15公顷收入343元，扣除生产成本(物质费用)后每1/15公顷纯收入为179元，需交纳承包费53～71元，加上农业税，农民承包每1/15公顷耕地，要交纳的农业税和承包费共57～75元，农户可得纯收入100～120元。承包田的具体承包办法，一般由村合作经济组织(或村民委员会)作为耕地所有者的代表，公开向农民招标。农民在评定的承包费标底和上限范围内，现场投标，公平竞争。如果出现投标者确定的承包费总额高于测算方案确定的数量，全村则按统一比例调减，以避免承包费过高的现象。为保证竞争适度，村组织也采取直接干预和限制措施，包括:①把握规模适度。全市一般掌握在劳均规模2/3公顷左右，人少地多的村每劳承包面积多不超过1公顷，少不低于2/3公顷;人多地少的村，每劳承包面积多不超过2/3公顷，少不低于1/3公顷。②把承包地划成1～2公顷的耕作方，引导农民自愿结合成小组进行投标，防止地块细碎化。③两田的承包期一定5年不变，期间依人口的自然增减(含婚丧嫁娶、按计划出生人口和合理的迁出迁入)，相应地变动两田的比例，采用“动账不动地”和“两田互补”(即增人减承包田，减人增承包田)的办法进行调节⁽¹⁰⁾。

“两田制”在平度试验的同时，这种土地承包经营方式在全国的一些地区也陆续地开始推广和试行。根据农业部的调查，1990年，全国有119.2万个村组，3700万公顷的土地实行“两田制”，分别占到全国村组总数和耕地承包总面积的26.9%和38.2%。1992年，实行“两田制”的村组达到170万个，占总数的32.3%，“两田制”耕地总面积达到3930万公顷，占承包耕地总面积的44%。到1994年，全国实行“两田制”的村组虽然略有下降，为117.7万个，占村组总数的比例是31.5%，但实行“两田制”的耕地达到4200万公顷，占到承包耕地总面积的47.8%，即全国已经差不多有近1/3的村组，近1/2的耕地实行了“两田制”⁽¹¹⁾。

“两田制”所以能够得到迅速推广，主要的原因是它并不触动家庭经营的基础地位，容易为广大农民所接受，因而发展较快。

二、“两田制”的作用

“两田制”的推广，其功能和作用是多方面的，因而曾有“平度创造”之说，概括起来其作用主要表现在以下几方面。

(1)“两田制”提供了一种打破耕地均分格局的有效途径

首先，从理论上进行分析，一方面由于农业适宜于家庭经营和家庭劳动组织形式，且家庭经营与我国目前农业的生产力水平尚有一定的适应性;而另一方面家庭经营又有一定的弊端，如经营规模小，劳动强度大，劳动生产率和商品率不高，与大市场需求之间存在着尖锐的矛盾等。这两个方面的结合，就决定了我们只能通过循序渐进的办法解决问题。因为，按照农业生产适宜于家庭经营的理论和生产关系一定要适合生产力性质的规律，在我国农业机械化水平尚不能很快提高的情况下，必须保证农民家庭经营的形式基本不变，以充分调动农民的生产积极性。

1995年，中央新一轮承包政策规定，把土地承包期延长至30年，正体现了这方面的要求。而要克服家庭小规模经营的弊端，使小农户经营与大市场需求相适应，第一，我们绝不能够再犯过去合作化时的老错误，机械地“归大堆”。第二，在当今土地分配具有一定福利性质的前提下，通过土地转包使土地向种田能手方面集中，实践证明这将是一个极其缓慢的过程，表5－1的资料可以说明这一点。第三，我们更不可能通过土地私有化来达到对土地的兼并和集中，因为“土地私有化在中国行不通”⁽¹²⁾。所以，解决小农户经营问题，我们只能在稳定家庭联产承包责任制或家庭经营的基础上，通过循序渐进因势利导的办法，使家庭经营与市场经济逐步相适应。

其次，从实践的发展来看，“两田制”在各地的推广表明，由于它兼容了当今土地分配的福利性质和广大农民从事家庭经营的积极性，因而是容易为广大农民所接受的。“两田制”在全国的迅速推广说明了这一点。从“两田制”的作用看，各地在推行了“两田制”以后，都有力地促进了土地的相对集中。如平度市实行“两田制”以后，有2%的农户全部转出了土地，有14%的农户只经营口粮田，有47%的农户扩大了经营规模。全部务农劳动力平均经营的土地，由原来的0.48公顷扩大到0.69公顷，全市经营规模在以上的种田大户，虽然只占到全市农户的5.8%，但却经营了全市17%的耕地^(13)(14)。

表5－1　全国土地流转情况单位:万户，万公顷

注:流转包括承包地的转包和转让。

有学者在平度市选取100个村，按人均收入水平排队，以等距抽样法选取了11个样本村，从中取得120户有效样本进行分析，并与70户非样本农户在“两田制”改革之前(1987年)的资料进行对比，分别计算了样本农户和非样本农户(对照)耕地分配的基尼系数(Gini Coefficient，也称分配不平等系数)，结果表明，样本农户人均耕地的基尼系数为0.28(户均耕地为0.31)，而非样本农户人均耕地的基尼系数则只有0.14。显然，实行“两田制”以后，耕地分配的不平等系数提高了。换言之，即“两田制”在一定程度上打破了耕地均分的既定格局。

(2)“两田制”是解决小农户经营与大市场需求矛盾的有效途径⁽¹⁵⁾

小农户经营与大市场需求的矛盾，也就是统一的大市场需求与分散的小农户供应之间的矛盾，其具体的表现形式就是买难和卖难的交替出现。比如，我国近年来曾几度出现过的“买粮难”和“卖粮难”问题，虽然其成因可能是多方面的，比如有地方保护主义造成的流通不畅等;但最重要的原因，是小农户经营与大市场需求的矛盾在作怪。不难设想，对这一矛盾的解决，可行的途径不外乎有二:一是从解决这一矛盾的表现入手，疏通流通渠道，解决流通不畅的问题。具体做法如组织广大农民进入流通，把广大农民在流通领域组织起来。在这方面，不少地方都曾作过一些有益的尝试，比如湖北省从1986年开始，就曾在这方面做了许多工作，并取得了一定经验⁽¹⁶⁾。但是这一途径对于问题的解决仅仅只是从治标的角度起缓解作用，并不能从根本上解决问题。另一途径，即改变小农户经营方式，使经营规模与市场需求相适应，这是解决小农户经营与大市场需求矛盾的根本途径。因为买难和卖难是与农业的小规模经营相伴而生的，是农业小规模经营的必然的流通规律。所以，解决小农户经营与大市场需求的矛盾，必须设法改变小农户经营方式，实现农业的适度规模经营。而要达到这一点，正如以上所述，“两田制”则是循序渐进的一种有效途径。

推行“两田制”以后的明显变化，一是提高了农业劳动生产率，二是提高了农产品商品率。而这两点，正是市场经济对于农业经营的基本要求。据对平度市60户农户的追踪调查，实行两田制以后，劳均创收4107元，劳均生产粮食3815公斤，分别比实行“两田制”的前一年提高60%和32.8%。农产品商品率根据对公顷以上的种

田大户调查，平均达到72%，比平均水平高出26个百分点。许多地区的实践都表明，在较大规模的农业经营中，农业劳动生产率和农产品商品率都可以得到较大幅度的提高，苏南是这方面比较典型的代表。

农业劳动生产率和农产品商品率提高的直接效应，就是使公平原则的基点发生了转移，即由资源公平转向了收入公平。这一点，可以通过对收入分配和耕地分配的基尼系数的分析予以说明。平度市120户样本农户在实行两田制后，耕地分配的基尼系数，人均指标为0.28，户均指标为0.31，而收入分配的基尼系数，人均指标是0.26，户均指标是0.24，显然耕地分配的不平等系数不论是人均指标还是户均指标都较大。而另外的70户非样本农户耕地分配的基尼系数(人均指标)则明显地小于样本农户(仅为0.14)。这种转变，在目前的农村经济发展中具有十分重要的意义。一是在一定程度上缓解了农业比较利益上的劣势;二是在一定程度上解决了耕地资源配置不当的问题，即由于耕地均分所造成的有田无人种和有人无田种现象。

(3)“两田制”也是进一步完善农业双层经营体制的有效形式⁽¹⁷⁾

双层经营体制，简单地说就是家庭承包经营与集体统一经营相结合。然而，在农业第一步改革以后的许多地方，其基本格局大多是家庭经营农业，集体经营非农业或工副业，集体充其量也只是为农户提供一些产前产后服务。也就是说，在农业经营中集体经营实际只是一个空壳子。因此，在农业中如何强化统一经营职能，是进一步完善农业双层经营体制的客观要求;而“两田制”则提供了一种能够把集体的统一经营和农民的家庭经营两个方面相结合的较好形式。由平度市“两田制”的实施过程我们不难看出，在那里合作经济组织不仅发挥着重要的组织干预作用，而且集体还可以从承包费中获得一笔可观的收入，以增加农业的公共积累，促使集体经济不断发展壮大。同时，在实行“两田制”的情况下，集体对于商品田的经营管理，除可采取承包方式包给农户经营以外，还可以采取其他多种多样的经营方式，如兴办家庭农场，或集体农场，合股集资办联户农场，引进外资办独资农场，进行雇工经营等等。如湖北省鄂州市自1989年试行“两田制”至1991年，全市有110个村实行两田承包，建成各种不同形式的村办农场35个，乡镇办农场17个。所以在“两田制”条件下，集体在对经营方式的选择上，远比在家家户户包田情况下有更大的选择余地。

(4)“两田制”还形成了农村劳动力的合理流动机制，因而有利于广大农民向第

二、第三产业的转移

实行“两田制”以后，农村劳动力大体上形成了这样一种就业格局，即没有非农产业门路且具有一定农业生产专长的农户，则大量地承包商品田，以增加收入;而有一定非农产业技术但起步较晚的农户，则在兼营其他非农产业的同时，只经营口粮田;而非农产业发展较早即已经富起来的那部分农户，则完全可以从土地的束缚中摆脱出来，放心地从事其他非农产业。这种就业格局，不仅有利于组织广大农民向第二、第三产业转移，而且对于充分利用农村经济资源，促进农村经济全面、稳步和协调发展，都具有非常重要的作用。

三、“两田制”作为一种经营模式的可行性

事物都是一分为二的，虽然“两田制”具有许多非常重要的功能和作用，然而作为一种经营模式，它仍然具有较大的局限性。这主要是因为:

(1)“两田制”的普遍推广需要有一定的条件

首先，它只适宜于在人少地多的地区推广。因为只有这类地区，才有划分商品田的余地，而在人均耕地尚难满足口粮需要的地区则根本没有必要划分两田。其次，它只适宜于在第二、第三产业发展较早，经济发展水平较高，群众基础好，干部管理水平较高的地区推行，农业部连续几年的调查说明了这一点。调查表明，在东中西三大不同地带，“两田制”的推广有明显的差别，东部面积大，中部面积较少，西部更少。

(2)“两田”中商品田如何经营仍然是有待进一步研究的问题

在实践中，商品田的承包方式基本上是三种，即按人承包，按劳承包和招标承包，三种方式的大致比例是6∶3∶1，即按人承包高于按劳承包，按劳承包高于招标承包。三种承包方式在东中西三大地区中，明显地反映出与经济发展水平的相关性。西部地区按人承包的比例高达90.6%，而招标承包的比例只有1.9%，而在东部招标承包的比例则达到11.4%，虽然东部和中部招标承包的比例都并不算很高，但是按劳承包的比例相对较大。西部地区主要按人承包的情况表明，在那些经济落后、管理水平不高的地区，推行“两田制”是没有什么实际意义的，因为将商品田按人承包与过去的耕地均分是没有什么实质性差别的，只不过是“穿新鞋走老路”罢了。

(3)“两田制”推行中的“异化”现象是一个不容忽视的严重问题。

农业部在1990年的调查中就已发现，有的地方“两田制”的试行，其着眼点并不在于解决地块零散和人地矛盾问题，而是借土地调整之机大量增加承包费，以解决集体提留不足的问题。在1992年的调查中，同样的问题再次暴露出来。一些地区特别是粮棉主产区，“两田制”的推行开始出现了违背初衷、与民争利和滥用职权现象。有的乡村，打着“深化农村改革”的旗号，或以“引入市场机制”为借口，强行将农民的承包田集中起来，以多收承包费为目的，不管劳动力能否转移出去，除划给农民一部分口粮田外，将其余的土地全部高价招标、发包或出租，从而使“两田制”由一种初衷良好的土地承包经营方式，变成了少数基层干部“寻租”的手段，因而也使得所在地区的农民对“两田制”由欢迎转变为反对或抵制。

因此，“两田制”在实践中应如何进一步完善，尚有许多问题需要深入研究。