必须妥善处理局部利益和全局利益关系

4.1.3　必须妥善处理局部利益和全局利益关系

一、发展区域经济必须破除地方保护主义

地方保护主义最终必然要向区域经济转变，不转变就只有死路一条，这可以从我国经济区域的变化中得到印证。过去很长时间以来，我们一直沿用七个大区(即东北、西北、华北、华中、华东、华南、西南)来划分经济区，这基本上是以行政区划为基础的计划经济体制下的经济协作区。在大区内，过去常常强调要建立独立的工业体系和经济体系，这在一定程度上成了后来地方保护主义的蓝本。在市场经济大潮的冲击下，大区协作体系逐渐丧失优势。于是，随着改革开放的不断深入，按照各省区位和经济发展水平划分的东部、中部、西部三大经济带的说法便流行开来。东、中、西三大经济带的划分，反映了我国经济发展中三个不同水平的梯度，对于全国社会经济资源的配置和产业结构调整起到了很好的作用。

然而问题是，三大经济带的划分仍然是以省区为基本单位，而且每一经济区内各省区之间并不构成区域经济的必然联系。于是便出现了与东、中、西三大经济带相关的另一种区域划分方法，即按照对外开放的地理位置将各省区分为沿海、沿边和内陆三大块。同样，由于受传统习惯的影响，每一大块内部各省区之间仍然缺乏有机的经济联系。尤其是各省区在开放条件和战略取向上的差异，导致了畸形的“政策优势”竞争，于是促使地方保护主义逐渐外向化，直至愈演愈烈。

随着改革开放的不断深入，以市场经济和经济国际化为目标模式的新一轮改革产生了两种新的跨省市自治区的经济区域划分。其中之一是跨东、中、西三大地带，连接沿海与内陆，以区域共同市场为基础和纽带的大经济区域或经济带，如长江流域经济带、西南大通道经济带、欧亚大陆桥经济带等。它们以大流域、大通道为轴线形成的经济大走廊为基础，将沿线各省区连接为一个大的经济区域。但是，这些经济带尚未形成共同的产业链，利益相关度尚未超出行政区域内部的分工体系，它们始终难以突破地方保护主义的藩篱。

另一种区域经济格局目前正在形成之中，这是一种以市场开放度和产业关联度为纽带，以区域要素市场为基础，具有共同经济利益和战略趋向的经济区域，主要是在沿海地区的长江三角洲、珠江三角洲、环渤海湾形成的若干经济区域。这些经济区域的共同特征是，都拥有一个产业关联度较高的城市群，和可供相关省市区共享的基础设施和资源配置，具有吸收国际经济要素的共同战略趋向以及十分接近甚至完全相同的地方文化特征。这些经济区域在市场开放和经济国际化方面明显领先于国内的其他省区。但是实际上相对而言，如果将这三个经济区进行比较，仍然可以看到区域一体化水平由南向北在逐渐递减。除了三个区域在对外开放程度上存在差异外，区域内部的行政区划多少也是一个重要原因，行政区划越多则一体化水平越低。如长江三角洲基本上处于广东省内，因此在基础设施建设和资源共享等方面很少发生摩擦。但是，在争夺资金和产业趋同化方面，各市县之间同样存在着激烈的竞争。而长江三角洲地区则存在着二省一市的分割，许多资源共享和产业关连问题就难以得到妥善解决。而环渤海湾地区则更加难以形成较高水平的市场分工和紧密联合，因为在这个地区至少存在着三省二市的分割。

由以上不难看出，由于地方保护主义现象的存在，即使是在沿海较为开放的经济区，区域经济也常常会表现出它的对立面，表现出经济与行政权力结合的特征，这在本质上是一种封闭的、排他的、停滞的经济运行方式。

首先，地方保护主义的封闭性表现在它把经济主体的活动范围限定在行政区划之内，将投资、贸易、技术创新等最为活跃的经济活动作为政府行为的一部分，主要服务于当地政府的政策目标，从而使得各种市场要素难以按照价值规律和竞争法则进行自由的流动。因此，凡是地方保护主义强大的地方，市场经济也必然是微弱的，各种生产要素的流动必然受到压抑而无法实现其最大效益。

其次，地方保护主义的排他性实际上表现为一种垄断性，对市场资源和各种要素的垄断成为某些地方政府近年来常见的行为，由此便导致各种形式的“资源战”和“市场战”。于是，市场竞争机制在这些区域内不得不让位于当地的各种保护性措施。由于排他性，许多省区在同一时期纷纷上马同一产品或发展相同的行业，这些现象屡见不鲜，因而造成了产业趋同和投资规模膨胀。

第三，地方保护主义的停滞性表现在，它一般是以资源禀赋优势作为其存在的基础的，因为自然资源是最易受到行政权力控制的一种经济资源。然而，岂不知资源优势在国际贸易和国际产业分工中的地位正在不断下降，甚至已不再构成对世界市场的主要增长动因。相反，技术优势、信息优势和管理优势已经明显占据主导地位，与此相关的是高新技术产业和服务业在国际贸易中成为领先增长的产业。显然，地方保护主义把控制资源作为自己的优势，其结果只能使当地经济远离世界经济发展的大趋势而长期停滞落后，实际上这也是资源的一种最大浪费而且最终必然丧失资源优势。

虽然，地方保护主义带有某些自然经济、权力经济和计划经济的属性，但是在当代中国出现的地方保护主义也往往带有一些“改革开放”的色彩。比如，竭力运用政策优惠来“寻租”，或搞一些地区政策倾斜等等。在吸引外资和增加出口的竞争中，各省不惜牺牲重大利益以求得短暂的外汇收入增长。结果，这种带有“改革开放”色彩的地方保护主义又往往变成为腐败行为的温床，或者是“鹬蚌相争，渔翁得利”，导致国有资产流失或全局利益丧失。

二、区域经济以市场开放和产业关联为特色

作为地方保护主义的对立面，区域经济是以市场开放和产业关联度作为基本条件，主要表现为三个方面的特征。

首先，区域经济具有市场一体化的整体性。区域经济的核心是区域市场，在这个市场中，各种要素按照生产力发展的梯度指向进行流动，形成能量的聚集效应和扩散效应。区域经济一体化主要是由总体经济实力决定的经济梯度力和由要素实力决定的要素梯度力推动的，从而构成了特定区域内的资源优化配置和一体化的产业结构。按照市场规律和梯度推进规律发展起来的区域一体化，必然会打破行政区划对区域市场的种种限制，如投资障碍、资源共享障碍、竞争障碍、技术转移障碍和人才流动障碍等。就现状而言，目前我国沿海的三个主要经济区域都尚未真正打破这些障碍梯度推进的阻力，产业关联度仍然停留在较低的水平上。只有珠江三角洲地区受到来自香港的产业转移梯度推进，开始步入了区域一体化的起始阶段。长江三角洲地区的梯度推进还非常迟缓，旧的产业关联度已经受到削弱，而新的产业关联度尚未形成。这突出地表现在上海对这个区域的扩散效应和聚集效应还远未达到其经济总量所应该具有的能级。可以说，长江三角洲地区一体化进程的核心问题之一，就是上海的产业向苏、浙两省转移的速度和规模。如果没有大规模的产业扩散，就很难设想形成一体化的区域市场。

其次，区域经济具有市场互补的非均衡性。如果说区域经济的整体性在于市场的一体化，那么区域经济的非均衡性就在于市场的互补性。区域内不同部分之间发展水平和资源禀赋的差异，是这种互补性的基础。梯度推进实际上正是以非均衡性为前提的。这种非均衡性表现为区域经济的中心和外围、中心和副中心、副中心和次副中心在经济能量上的差距，如信息的传递速度、科技水平和创新能力、劳动力质量、自然资源禀赋、资本的充裕程度、商品产量和存量等。在产业关联度较高的前提下，这些能级差距正是区域市场发展的条件，对于形成区域分工和合作关系极为有利。相反，在地方保护主义条件下形成的产业结构趋同化则只是表面上的发展均衡，它掩盖了发达地区产业的高度化滞后和落后地区产业的虚假攀升化，导致了不同能级、不同类型的次区域在同一层次内争夺发展空间。

第三，区域经济具有市场与政府之间的协调性。由于上述两个特征的存在，就决定了区域经济必然是在政府干预和调控下的市场经济，而不可能是完全自发的自由市场经济。区域经济一体化特征是在跨省区的前提下表现出来的，因而就要求各省区政府必须制定有利于要素跨省区流动的各项政策，甚至实行打破行政区界的经济管理机制。比如在欧共体内部就存在着各个层次的跨国、跨地区经济管理机构，有效地调节着不同国家和地区之间的经济运行。区域经济的非均衡性特征实际上意味着各种利益的差别。所以，如果没有政府的利益调节机制，就不可能将这种市场互补关系维持下去。区域经济要求政府必须以市场经济机制为基础，按照要素流动和利益互补的原则，组织规模化经营，实施区域发展战略。这就与地方保护主义形成了根本的区别。目前，在长江三角洲地区已经出现了政府跨地区调节的有利条件。如商品价格、劳动力成本和资本收益率的平均化趋势，就为企业在整个区域内寻找较有利的投资地点和政府在整个区域内更合理地配置资源提供了适宜的环境。

与区域经济所具有的市场和政府之间的协调性相比，地方保护主义是格格不入的。在中国改革开放的大环境条件下产生的地方保护主义似乎是一个怪胎，它在对内实行封锁的同时，对外却大肆“开放”。由于吸引外资的政策优惠和创汇留成对于地方财政的可观利益，地方保护主义在对内封闭的同时，对外却毫不吝啬地实行“开放”。这种“开放”表现在，以低于成本的价格向外出口商品和吸引外资流入，不惜一切代价地进行外贸削价竞争和外资优惠政策竞争，即使国有资产大量流入外商口袋或者国有企业经营环境严重恶化也在所不惜，这种“开放的”地方保护主义在宏观上所产生的破坏作用甚至不亚于完全封闭的地方保护主义。尤其是在阻碍形成有利于提高国际竞争力的区域分工体系方面，这种破坏作用将在很长的时期内难以消除。而区域经济则与此完全不同。

三、区域经济发展需要政府加以规范

区域经济必须是市场经济推动的产物，但它又不是完全由市场自发形成的。在当前国际市场竞争十分激烈、工程及产业转移加速的条件下，国内的区域经济只有通过政府的有力干预和宏观调控机制加以规范和推动，才能在利益、规模和产业结构方面得到合理的调整。因此，建立各个不同层次的区域经济协调机构已经迫在眉睫。在这方面，我们应当广泛借鉴国外成功的做法。例如，以重要的生产联合体(欧洲煤炭联营)为基础不断扩大市场开放度的欧共体模式，以重大工程为核心促进地区产业一体化的日本模式，以国家政策倾斜为主推动落后地区发展的意大利南方发展模式(CASSR)和美国阿巴拉契亚模式(ARC)，还有欧共体专门进行跨国界和跨行政区划经济协调的区域发展委员会模式，日本在各区域内组建的政府、企业、学者三结合的产业结构评议会模式等。在中国，还有一些比较独特的模式，如长江三峡库区与移民开发相结合的区域经济模式，长江三角洲地区以枢纽港为核心的基础设施联合开发模式等。各种不同的协调机构的功能虽有区别，但却需要政府出面将跨省区甚至跨国界的经济利益和资源进行有效的组合，逐渐形成超越行政区划的经济共同体。

需要特别指出的是，即使在中国沿海发达地区，目前仍然处于地方保护主义向区域经济过渡或两种特征都兼而有之的时期。在这个过渡时期中，各种由地方保护主义产生的政策寻租、产业趋同、资源外流和互相封锁等现象还会不断出现，只是将逐渐地处于一种弱化的趋势之中。

区域经济的形成和发展是一种复杂的周期现象。其发展的规律总是先从短周期开始，再到中周期，最后到长周期。短周期即区内企业的发展变化，中周期是区内产业布局的形成和调整，长周期是区内经济中心的形成和转移。毫无疑问，随着我国入世和国企改革的不断深化，企业必将成为投资主体和市场主体，这将最终打碎地方保护主义的束缚，为区域经济的发展和形成开辟新的道路。