甘肃省发展循环经济的主要制约因素

三、甘肃省发展循环经济的主要制约因素

（一）制度因素

循环经济与社会制度之间存在着相互依存、相互制约的关系。一方面，循环经济的实现需要制度作保障；另一方面，循环经济的发展促进制度的完善和创新。我国目前发展循环经济缺少制度保障，在循环经济立法方面只有一些单项法规或条例，甘肃也只是相应制定类似的单项条例。但循环经济是一项综合性、系统性的全新经济模式，仅仅依靠单项法规或条例不仅起不到应有的作用，甚至会引起法规之间的冲突，增加执行成本。

（二）技术因素

发展循环经济离不开技术支撑，从产业角度看，不论是发展资源回收、再资源化产业和环保产业，还是改造高消耗的传统产业，实现传统产业的绿色生态转型，都必须依靠科技进步。目前，甘肃省综合技术水平还很落后，综合技术实力同先进省市相比有很大差距，自主创新能力弱，科技供给能力低，高技术产业在整个经济中所占的比例低，科技研发实力不强，优秀拔尖人才和领军人才匮乏，科技投入也严重不足。从大中型工业企业的科技发展情况来看，R＆D人员全时当量占全国的0.84%，而R＆D经费只占全国的0.58%，新产品项目数和新产品产值分别占全国的0.65%和0.27%，与发达省份如广东、上海、江苏、北京等省差距更大（具体见表4）。甘肃科技事业发展的现状与加快调整经济结构、转变经济增长方式的迫切要求不相适应。

（三）环境意识因素

由于资源、环境的公共性，发展循环经济需要公众的参与，需要提高公众的环境意识。环境退化问题与人们的环境意识低紧密相关。甘肃地处西部经济欠发达地区，在节约资源、保护环境方面的宣传和教育较少，公民的环保意识相对淡薄。多数人没有垃圾分类处理的概念，也不会主动参与环境保护的活动。而在政策空白和市场缺位的情况下，公民的环保行为是保护环境的最后屏障。因此，唤起公民社会责任感和保护环境的意识十分重要。

（四）产业规划和布局缺乏循环经济理念

循环经济发展要求在小、中、大三个层面实现，“小”即指企业内部的清洁生产，“中”指企业与企业之间生态产业链的建立，“大”则包括由循环型生产所带来的能源利用结构的优化、垃圾处理和废物回收利用技术的提高、人们生产、生活、消费方式的转变等一系列社会发展和变化。对于“小”层面的单个企业来说，只有规模足够大的企业才具备独立进行循环利用的经济可行性。但对于众多中小企业，也就是“中”循环和“大”循环的更多参与者来说，由于单个企业在生产中产生的废弃物的量不足以达到规模化处理的最小规模，独立进行资源的循环利用达不到成本最小化，与利用新的资源相比没有经济优势，导致它们在内部独立循环利用资源上不具备经济可行性。

中小企业之间产业生态链是很难自发形成，在实际工作中，将企业间的循环发展作为产业规划和布局的重要因素来加以充分考虑和论证的经济决策还不多。在这样的产业规划和安排下，许多开发区或工业园区内部，企业之间的原材料和废弃物之间根本不存在可循环性，有的园区甚至存在产业结构趋同、重复建设的现象，根本没有节约资源、减少污染和浪费。这就对各级政府的产业规划工作提出了新的要求和挑战。

表4　2009年各省市大中型工业企业研究与试验发展指标占全国的比重

（五）法律手段不健全

从各国经验看，循环经济不可能在传统经济体制下自发产生，除依靠经济手段的引导外，还需借助立法手段强行约束企业行为。纵观循环经济发展上取得可观成绩的美国、日本、法国和德国等，无一不是在立法和执法行为上做到了及时、周密和严格，从他们的成功经验可以更清楚地看到我们的差距和不足。

我国目前缺乏专门的循环经济立法，现有相关法律条文过于宏观庞杂，操作性不强。自1979年以来，中国在环境资源保护立法方面已经有全国人大制定的28部法律、国务院颁布的50余部行政法规、国家环保总局等制定的170余件部门规章，546个全国性的环保技术标准，同时还有批准和签署的国际条约48件。从立法内容上看，都或多或少地涉及了循环经济的某些内容，但由于对循环经济概念的引入和认识尚停留于初级阶段，我国目前仍没有真正意义上的专门的循环经济立法。在综合法律层面，我国宪法对环境保护的基本政策和原则作了一系列的规定，但并未明确提出循环经济的概念。2002年颁布的《清洁生产促进法》也只是代表了循环经济的一个初级阶段，把末端防治转变为源头防治，尽管采纳了循环经济的部分理念，但还不能看做是循环经济立法。由此可见，我国在国家级立法层面并未对循环经济直接做出规定，只是在个别法律中附带地提到了这个概念，因而是不全面、不系统的，很难在实践中真正落实。

2009年国家将甘肃省列为当时全国唯一的循环经济试点省份后，甘肃以省政府名义印发《循环经济促进法实施办法》、《循环经济发展考核办法》和《甘肃省人民政府关于发展循环经济的决定》，并制定了《资源综合治理条例》和《甘肃省实施清洁生产促进办法》，这将进一步推进甘肃的清洁生产和实施循环经济的进程，但条例并非法律，其约束力有限。