嘉兴实施“两退两进”促进经济转型升级研究

嘉兴实施“两退两进”促进经济转型升级研究^[1]

□　郑国政

以科学发展为主题，加快转变经济发展方式，不断提升竞争优势是区域发展的主线。2011年以来，嘉兴市委、市政府作出了“退低进高、退二进三”（“两退两进”）促进经济转型升级的战略决策，以期通过区域经济转型升级的路径创新，加快转变经济发展方式，推进“三城一市”^[2]和“两富”^[3]现代化建设。

一、“两退两进”：深刻的发展背景与现实制约的必然选择

“两退两进”是指将制造业中资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节，从原所占有的空间中腾退出来，继而引进相对高端高效的先进制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节的行为与过程。^[4]

（一）实施“两退两进”，有利于从根本上解决嘉兴经济领域中长期形成和累积的结构性、素质性矛盾与问题，加快产业转型升级，提升发展水平

当前嘉兴经济增长方式仍属于粗放型，产业层次整体水平不高，资源要素制约加剧，环境保护问题突出，特别是对土地的粗放利用，投资强度和亩均产出水平较低，经济增长和社会发展的压力日益增大。资源要素制约倒逼之下，必须转变观念、转向思维、转型发展。通过“两退两进”腾出更多的要素空间，可更好地推动产业结构优化升级，增强经济可持续发展能力。

（二）实施“两退两进”，有利于腾出土地、能源和环境容量，重点发展先进制造业和现代服务业，提升发展保障水平

嘉兴经济后续发展的资源要素已越来越少，特别是土地供给、环境容量等都已接近极限。“十二五”时期全市年平均工业用地指标不足1万亩，如果按亩均产出200万元测算，每年新增产值不到200亿元，而“十二五”规划确定嘉兴工业产值年均新增至少要在1000亿元以上。这就意味着，极其稀缺的新增工业用地指标，必然只能优先保障用地少、用能少、附加值高的战略性新兴产业项目。嘉兴的城市化水平和城市品质已不适应嘉兴的综合发展要求，只有通过有效实施“退二进三”，才能加快发展现代服务业，提升城市品位与能级。

（三）实施“两退两进”，有利于改善生态环境，优化城市布局，增强城市综合服务功能，提高城市宜居水平

“两退两进”将为城市有机更新提供新的契机与新的空间。2012年，嘉兴明确提出了“两退两进”的五年目标，到2015年末，全市共腾退低效工业用地3万亩、力争4万亩，也就是每年平均8000亩。同时，进一步明确了城市有机更新三年行动计划与十年规划。两大行动的有效整合，将进一步促进资源要素优化配置，改善生态环境，优化城市布局，增强城市综合服务功能，提高宜居水平。

二、嘉兴实施“两退两进”的绩效分析

2012年，嘉兴各地按照全市总体部署和要求，进一步统一思想、提高认识，研究制定政策措施，分解落实目标任务，稳步推进“两退两进”工作。通过强化工作机制，倒逼关停一批；锁定落后产能，强制淘汰一批；开展区域合作，有序转移一批；强化集约用地，技术改造一批；盘活低效存量，兼并重组一批。“两退两进”工作总体情况较好。其中，最重要的腾退低效用地目标完成情况良好。相关数据显示，2012年全市共腾退低效用地10151.8亩，完成年度计划的126.9%。全市九大行政主体完成情况良好。按完成年度计划任务排序如下：海宁市、海盐县、平湖市、桐乡市、南湖区、嘉善县、秀洲区、经济开发区（嘉兴国际商务区）、嘉兴港区。实施“两退两进”对区域经济转型发展的影响主要表现在以下几个方面。

（一）促进制造业产业层次的不断提升

2012年，嘉兴工业项目“退低进高”加快推进。18个“两退两进”典型案例分析显示，17个项目是典型的工业项目退低进高类型，只有一个项目是工业项目退低进高兼工业旅游及休闲农庄的二、三产协同发展复合类型。案例一：嘉善YH公司单晶炉转移项目。根据YH公司2010年数据测算，单晶产品产值21.25亿元，占总产值的34%，电力消耗2.61亿kWh，却占到电力消耗总量的60%，呈倒挂现象。公司决定，将公司一厂区的186台单晶炉移向内蒙古生产，实施战略转移后，公司腾出2000平方米厂房引进浙江瑞钻新材料科技有限公司的金刚线项目，总投资5000万元，专门从事新材料研发及切割线生产。该项目落成后，能腾出1.2亿度用电空间，年产值可达6亿元，产值能耗为26.4元／kWh，利税在1.5亿元左右。案例二：平湖低效空闲土地收回项目。YNH公司位于平湖经济开发区，于2010年征地132.09亩，注册资本2050万美元，总投资额3380万美元，主要生产电动车轮胎、自行车轮胎、ATV、轻卡、轮椅车胎、摩托车胎等各种车胎。该项目征地后，建设了部分厂房，部分土地尚未开发利用。2012年，平湖经济开发区与企业协议收回70亩。目前，该地块已与日本某制钢株式会社洽谈，计划引进生产钢压延产品项目，项目落户后，预计总投资1.5亿～2亿美元，注册资本7000万美元。嘉善YH公司项目与平湖低效空闲土地收回项目，分别通过产业异地转移及空闲土地回收，实现了工业项目“退低进高”。

（二）促进第三产业平稳有序发展

2012年，“退二进三”工作平稳展开。部分“两退两进”项目正从工业经济转向服务经济，以及工业经济与服务经济混合发展的类型。出现了富有地方特色的产业项目，促进了第二产业与第三产业的融合发展。案例：嘉善SML巧克力项目——从耐火材料厂到SML巧克力工业旅游项目。大云耐火材料厂总占地面积83亩，原属集体企业，成立于1978年，注册资本43.7万元，主要生产耐火砖，但该厂长期处于停产、半停产状态，产出贡献基本没有。大云镇对该厂实施了退低进高，在原有地块上引进了SML食品有限公司工业旅游项目。SML项目总投资5亿元，注册资本8000万元，新建总建筑面积38620平方米的生产车间、仓库和办公等配套用房和工业旅游设施，引进国际先进的巧克力生产设备和成形流水线38台套，形成年产2万吨纯可可脂巧克力的生产能力，可实现销售收入18.3亿元。该项目与该镇生态温泉旅游紧密融合，除产品生产的二产元素之外，还包括了参观展示、互动娱乐等三产元素，形成工业旅游项目。“SML巧克力大世界”文化旅游项目将分为四个部分：一是巧克力工厂及巧克力展示体验馆，游客可以自己动手制作个性化巧克力，体验巧克力制作的乐趣；二是SML体验乐园，建设半开放式的儿童乐园；三是SML生态庄园，其中有可可豆种植园、SML菜园果园、“甜蜜之旅”婚庆基地；四是SML休闲会所。项目预计于2014年竣工。

（三）促进城市有机更新的加快实现

2012年，“退二进三”有力地促进了嘉兴城市有机更新。“两退两进”与城市化发展的有机融合，是加快转型发展与推进“三城一市”建设的重要目标。城市周边大量低效用地的腾退和实施资源要素优化配置，能较好实现六个方面的发展预期：一是拉动经济增长；二是推动产业升级；三是提高资源利用效率；四是改善生态环境；五是提升城市品位；六是维护百姓安居乐业。案例：嘉兴经济技术开发区推进城市功能有机更新。嘉兴经济技术开发区所辖的嘉兴市城区三条主入口道路城南路、城北路和城东路，由于历史原因，道路两侧布满了“低、小、微”工业企业。这些企业占据着优越的地理位置和土地资源，但企业产出少，产业层次低，城市形象差。为了适应现代化城市建设发展的需要，逐步调整优化开发区产业结构和空间布局，改善三大路口的城市面貌和居民生活环境，提高城市品位，提升综合竞争力，推动开发区现代服务业发展。从2010年上半年起，开发区开始制定方案，对城南路、城北路和城东路实施“退二进三”。从实践看，开发区主要道路“二次开发”工作取得较好效果。三条主要道路沿线共计拆迁企业36家，腾出存量土地559亩，新引进了14个三产项目在主要道路沿线落户，汽车特色街区等一批新的特色产业逐渐崛起。2012年，开发区加大“二次开发”工作力度，截至2012年8月底，累计完成签约拆迁建筑面积15.5万平方米，盘活存量土地356.57亩，新引进并完成注册项目9个，完成固定资产投资4.2亿元。

（四）为区域生态环境改善创造了条件

2012年，“两退两进”为区域生态环境改善创造了条件。以整体性思维推进“两退两进”，将有力地改善区域生态环境，提高嘉兴的宜居水平。案例一：嘉兴经济技术开发区浙江LS公司整体搬迁项目。浙江LS有限公司位于开发区，总用地面积138亩，是2004年12月成立的中外合资企业，主要生产销售漆包线、电线电缆产品及生产电线电缆用设备等。2011年企业完成产值1.5亿元，实现利润98万元，纳税115万元。由于生产漆包线对环境影响较大，LS公司周边居民的环保诉求强烈。管委会通过反复洽谈协商、不断完善搬迁补偿方案，加快了企业整体搬迁的推进工作。2012年3月，经济开发区与LS公司签订了企业整体搬迁协议，地块内1万平方米的建筑物已完成了现场移交，企业搬迁工作有序推进。案例二：海宁新围制革厂关停淘汰项目。海宁长安镇2012年初淘汰关停了海宁新围制革厂年产5万标张的制革生产线一条，腾出土地30亩引进海宁J公司。该公司离子染色复配、分装技改项目总投资1.35亿元，主要产品为阳离子染料，项目建成后预计年产阳离子染料8500吨，实现销售收入18000万元，利税6800万元。项目投产后，该地块的亩产效益将大幅度提高，污染物实现零排放。

三、嘉兴实施“两退两进”的几点启示

（一）“两退两进”是基于城市化与创新驱动转型发展的实践探索

嘉兴正经历着城市化的快速发展期与产业高级化的重要转型期。亟待解决几个重大问题：一是“三城一市”的城市发展目标定位如何与城市现代化、产业高级化有机结合？其实现的路径与实施抓手是什么？二是实现“三大培增”^[5]计划所急需的要素资源如何供给？三是应对国内外竞争环境的变化，如何尽快提升产业组织化水平，做大做强企业？四是如何更好地回应民众的环境利益诉求？从现实看，嘉兴正经历着从基于规模和发展空间快速扩张基础上的经济增长向以城市化与创新驱动实现科学发展的转型期。第一，嘉兴已进入了城市化带动工业化并逐步实现现代化的重要阶段，推进城市化的过程将是嘉兴新时期经济增长最重要的动力源；第二，不断强化的土地生态环境等资源约束，使得以外延式增长为特征的要素驱动或投资驱动的基础不复存在；第三，国内外竞争环境的变化，导致传统比较优势不断弱化，许多建立在成本竞争基础上的劳动密集或低附加值产业发展空间不断缩小，嘉兴制造的传统优势正在迅速弱化；第四，民众对环境保护的要求与呼声日益强烈。因此，只有通过制度创新，才能使土地、资本、劳动力等要素在相应的制度框架内发挥出最大功能。^[6]“两退两进”是基于“五个结合”加快转型发展的创新探索。即：通过市场调节与政府推动相结合、要素倒逼与加强监管相结合、淘汰落后与转型提升相结合、规划先行与有序推进相结合、政策扶持与利益共赢相结合加快转型发展。这不仅可以突破要素资源的瓶颈制约，而且还可促进产业竞争力的提升，将有力地促进“三城一市”和“两富”现代化建设。制度创新是促进发展模式转型的核心。

（二）“两退两进”必须基于市场调节与政府推动的双重结合

后发国家现代化过程的基本经验是市场调节与政府推动相结合，这在“东亚模式”中尤为典型。中国改革开放30年发展经验也是如此。嘉兴推进“两退两进”工作的第一原则是“市场调节与政府推动相结合”，这正是基于市场配置资源不断完善及发展方式路径依赖双重考量的正确选择。产业升级更多需要企业基于市场信号作出选择。坚持以企业为“两退两进”的实施主体，充分发挥市场配置资源的基础性作用，这是“两退两进”的基础。加快城市发展、推进环境保护、增进民生福祉，更多需要政府着力推动。因此，“两退两进”需要政府强化政策约束和激励机制，推动低端低效产能的淘汰和腾退；需要政府制定明确的产业导向，引导产业升级；需要政府规划先行和有序推进，实现城市功能的有机更新。

（三）“两退两进”必须基于城市现代化与产业高级化的双重整合

实现现代化的过程，是一个地区城市化与产业结构升级的互动过程。城市化将促进第一产业结构优化、第二产业结构提升、第三产业健康发展；产业结构高级化将进一步促进城市现代化。开发区及工业园区的提升，将成为城市的有机组成部分。“两退两进”是促进城市现代化与产业高级化双重整合的重要手段和必然选择。实施“两退两进”，通过关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组、鼓励“进三”^[7]等方式促进转型发展，隐含着两层意义：在区域发展层面，为各县（市、区）、乡镇、工业园区等各个区域提供因地制宜地推进城市现代化与产业高级化的多种选择手段；也隐含着需要进一步探索的各个重要领域。包括：探索建设“异地园区”^[8]，实现产业梯度转移，工业园区“二次创业”^[9]，促进企业兼并重组，城市有机更新路径等多个方面。在企业层面，为企业决策提供了更多选项。一是鼓励企业“进三”促进城市有机更新；二是鼓励企业按照产业发展规律实施产业梯度转移；三是鼓励企业提升产业层次及资本有机构成（机器换人）；四是鼓励企业兼并重组做大做强；五是明确需要关停淘汰的八类小型企业^[10]。实现城市现代化与产业高级化的双重整合，需要我们以更加主动与积极的姿态去谋划与推进。

（四）“两退两进”必须基于激励机制与倒逼机制的灵活运用

“两退两进”须因地制宜组合运用各种手段。法律、经济与行政手段的组合灵活运用是“两退两进”成功的关键。嘉兴实践处于探索的起步阶段，更多地表现为通过行政推动实施“两退两进”。从倒逼机制看，通过严格依法处置闲置土地，全面推行差别电价水价政策，强化用能“双控”管理^[11]与探索建立市域内企业或项目用能交易制度，加强污染物排放总量控制与全面开展排污权有偿使用和交易工作，加强行政执法与监管，严格新增投资项目评审准入制度，建立健全项目复核验收制度等七项制度，将有力地约束倒逼各个主体作出调整与选择。从激励机制看，通过鼓励提升低效工业用地利用水平，鼓励企业就地发展服务业，建立鼓励企业退地机制，鼓励企业搬迁改造，加强税收支持和财政奖励，加强金融支持，加强对实施主体用地指标的支持等七项措施，将更多激励企业及开发区（工业园区）实施战略与战术调整。基于经济增长，城市发展、环境保护、民生就业、社会稳定的多重考量，从长远趋势看，表现为四个可能的趋势：一是经济、行政、法律手段作为组合工具更为灵活地运用；二是实践中需依个案决定手段的类型及组合；三是推进初期会更多使用行政手段；四是转型发展新阶段将更多使用经济手段。

（五）“两退两进”必须建构富有远见与执行力的组织体系

“两退两进”需要不断探索和积累经验，需要各方面共同提高执行力，需要制定完善的评判标准和政策措施加以推进，需要与引导企业转型升级的长期任务一起综合考量，更需要随着经济社会的发展调整战略与策略。从嘉兴实践看，通过四个关联的保障机制，有效地实现了年度目标。一是加强组织领导。建立了主要领导牵头的分层分级领导、执行与督查机构，合力推进“两退两进”工作。二是健全工作机制。在普遍成立领导小组及办公室的基础上，通过建立责任人制度、月度报表制度、情况通报制度、例会制度、督查考核制度等，全力推进“两退两进”工作。三是强化考核督查。从2012年起，将“两退两进”年度计划完成情况纳入市对县（市、区）年度目标责任制考核内容。四是营造良好氛围。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，及时宣传报道各地工作方案、政策措施、成功经验，定期公布各县（市、区）实施“两退两进”动态情况，进一步达成共识，形成合力。完善的组织架构与严格的督查考核制度是实现目标的重要保证。

四、实施“两退两进”有待进一步完善的问题

（一）要进一步摸清家底，强化部门合作

“两退两进”工作是一项系统工程，有效推进此项工作，需要两个重要的前提条件。一是摸清家底。相关研究显示，目前嘉兴全市2000万元以上规上企业有3650多家，而规下企业有3万多家，甚至更多。^[12]规下企业不列入统计指标体系，要摸清实情，需要巨大的努力。因此，要进一步调查摸底，做扎实细致的工作。二是部门协力。腾退土地方面，需要发改、经信、国土、规划建设等多个部门的联动与共同努力。因此，需进一步建立部门协力的工作机制，加强相互之间的协作、配合与交流。在淘汰落后产能、低效利用土地监管等方面，需要环保、安监、消防、税务等相关部门进一步整合力量，强化联合执法的综合手段，真正形成合力，发挥综合优势。

（二）要进一步细化与量化相关政策

在现阶段，“两退两进”工作主要还是依靠政府的行政推动，需要有可操作性的政策作为依托。当前，有两个问题有待解决：一是需进一步细化宏观政策。嘉兴在市、县两级层面均已出台了“两退两进”的相关政策，但大多为相对宏观的导向性政策，在实际操作过程中还存在不少瓶颈与障碍。如：可适用的强制性政策数量有限，专门性的法律、法规较少，给开展工作带来一定困难。二是需进一步研究具有可操作性的量化标准。由于各地实际的产业结构和发展水平有较大的差异，“两退两进”工作对象标准难以统一，缺乏具有说服力与可操作性的量化标准，实际操作难度大。随着“两退两进”工作的不断深入，这一问题也将越来越突出。

（三）要进一步破解实施过程中的要素制约

“两退两进”的展开，需要规划腾退土地的合理使用，需要解决腾退土地的收储回购资金。一是需做好腾退土地的用地规划。当前“两退两进”的重点对象是“低、散、小”的企业，在空间布局上呈现点状化、碎片化，缺乏整体性、规模化，因此，腾退出的土地也多数呈点状化、碎片化。从长远计，“退”后不宜急于“进”，应先腾空间，科学合理地做好用地规划，采取相对成片成堆的方式引进新项目。二是需要通盘考虑腾退土地的收储回购资金。闲置低效土地收储与出让过程中，需要筹集巨额资金，同时又要尽可能实现项目资金自我平衡。当前，受银根收紧等宏观调控因素影响，存在融资难和融资成本高等问题。同时，对闲置低效土地收储与出让过程中，单独地块很难做到资金自我平衡，且周转期较长。因此，需要通盘考虑腾退土地的收储回购资金。

（四）要进一步谋划“进高”的具体对策

实施“两退两进”，“退低”有多种选择，“进高”需要更多谋划。从实践看，当前存在“退低不平衡，进高缺选择”的问题。因此，需要深化“退低”与“进高”的相关工作。一是要进一步推进“有序转移”及“兼并重组”项目。即从实施“两退两进”初期关停淘汰项目居多，逐步转向有序转移及兼并重组等项目，在更高的层次上谋划发展空间的高效利用。二是要进一步谋划“进高”的路径与对策。即依据现有产业基础和产业优势，在规划的引领下，重点引进符合区域产业定位的先进制造业与战略性新兴产业。当前，在宏观经济形势走弱，企业投资意愿不强，新增项目较少，“进高”项目缺少选择的背景下，需进一步研究真正实现“进高”的策略。尤其要防止因项目缺少，在没有更多选择余地的情况下，可能造成“退低进低”现象和低水平重复建设的情况。必须强化新建项目复核验收制度。

（五）要进一步营造浓厚的社会氛围

实施“两退两进”存在着企业和相关主体的短期利益与区域发展长远利益的矛盾。从主体单位看，推进“两退两进”短期内可能会对当地一些考核指标产生一定影响，甚至影响地方税收、职工就业等；从企业看，部分落后低效产能还有一定市场空间，企业不愿退，其背后更隐含着以地换钱、坐地论价的思想。但实施“两退两进”事关区域长远与未来，需要努力营造实施“两退两进”的良好工作氛围和社会氛围。要充分发挥新闻媒体的舆论导向作用；要组织举办推进“两退两进”工作专题研讨会、现场交流会以及报告论坛等各类活动，进一步达成共识，形成合力。

【注释】

[1]本文引用了嘉兴市第44期县处班“关于嘉兴工业经济‘退低进高’推进工作的若干思考”课题部分观点。

[2]“三城一市”建设：嘉兴要建设成为“创业创新城、人文生态城、和谐幸福城，加快建设现代化网络型田园城市”。这是嘉兴城市发展的目标定位。

[3]“两富”现代化：物质富裕、精神富有的现代化。

[4]摘自《嘉兴市实施“两退两进”促进经济转型升级若干意见》。

[5]“三大培增”：服务业增加值、战略性新兴产业产值、大企业数倍增。

[6]新制度经济学认为，经济增长的关键在于制度因素。土地、资本、劳动力等要素只有在相应的制度框架内，才能发挥出最大功能。城市化作为伴随社会经济增长和经济结构变迁而产生的社会现象，同样与制度安排及制度变迁密切相关。如果缺乏有效率的制度或是提供不利于生产要素聚集的制度安排，就会阻碍要素的流动、产业结构的升级、规模效应和聚集效应的有效发挥，就会妨碍城市吸引和扩散效应的实现，从而阻碍城市化进程的正常进行。

[7]鼓励“进三”：指鼓励企业退出低端制造业，发展第三产业。

[8]异地园区：指两个独立行政区经济体通过跨空间的经济合作，由项目承接地提供建设和发展用地，实现两地资源互补、协调发展的一种区域经济合作模式。

[9]工业园区“二次创业”：指工业园区在经历了一次创业并已具备较强实力的基础上，为了实现更高的目标，对园区进行根本性的改造，并使园区在新的更高阶段和平台上重新开始发展。

[10]八类小型企业：冶炼、造纸、印染、水泥、制革、化工、化纤、电镀。

[11]用能“双控”管理：指能源消费总量和能耗强度“双控”制度。

[12]数据引自“关于嘉兴工业经济‘退低进高’推进工作的若干思考”课题报告。