宏观调控下规划指标管理市场机制的运作

10.4.2　宏观调控下规划指标管理市场机制的运作

目前对于耕地保有量指标、基本农田保有量指标以及建设用地指标都是通过政府的行政分配为主，市场经济的发展要求通过市场这只看不见的手来调控资源配置，当然土地也不例外；同时土地由于其位置的固定性及稀缺性等特性，决定了土地的配置关系到各产业的配置及国民经济的发展，所以政府要对土地进行宏观调控。因此，可以在以政县市府宏观调控为主的基础上，引入市场机制，进行这些指标交易，具体做法可以参照近几年在土地资源优化配置中起了关键作用的招标、拍卖、挂牌出让的做法。

1）耕地补充异地调剂和基本农田的异地代保

苏南、苏北、苏中由于资源禀赋的差别以及政府对各区域耕地和基本农田保有量分配的不合理，加上各地区经济发展水平的不同，所以导致某些县市在其区域内不能完成政府所规定的耕地和基本农田保有量。此时，一方面政府要根据各县市的具体情况加以调控，另一方面还要鼓励县市引入市场机制，用市场来调节耕地和基本农田保有量指标。具体来说就是有富余指标的县市把多余的指标投入到市场，通过“招拍挂”的方式来进行指标交易，并通过经济手段、货币形式来进行体现，以使不能完成耕地和基本农田保有量指标的县市得到所需要的指标，以确保全省基本农田总量和质量不变。

2）建设用地指标区域调剂

政府可以鼓励县市把富余的建设用地指标投入到市场，让市场这只看不见的手来进行调控，以促进区域经济的协调发展。当然，政府此时也不能坐视无睹，也要出台相关的规程，完善相关的机制，来保证建设用地指标区域协调机制的顺利实施。

（1）农用地转用指标的交易

对于有剩余农用地转用指标的县市和需要农用地转用指标的县市之间，可通过允许其进行农用地转用指标的交易。而要使这项交易成为可能的前提是省政府享有对下级政府能否进行农用地转用指标交易的许可权，所以行政上可赋予省政府这样的权利，然后省政府对农用地转用指标的交易直接控制到县一级，享有县与县之间、县与市之间以及市与市之间的交易许可权，并且规定县级以下政府不得进行指标交易。参与指标交易的主体是政府，具体负责由土地部门内的规划部门负责，任何两个政府之间要进行指标交易，先由两个政府间的规划部门准备相应交易所需的材料，然后送到省国土资源厅国土资源规划处审定，经过同意后便可以进行交易，交易的档案文件要在省国土资源厅规划处备案。

对于已集约节约用地的县市、农用地转用指标不足的县市，可通过在下一年编制土地利用年度计划时追加农用地转用指标的方式来使其经济发展顺利进行。根据《江苏省土地利用年度计划管理实施办法》中的规定，省政府享有分配下级政府的农用地转用指标的权利。具体追加指标多少的确定，要遵循以下几个原则：县市集约节约用地的程度；统筹全省经济发展的用地需求；生态环境效益的保护。

（2）挂钩指标的交易

农村建设用地整理出来的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标，省政府要控制到县一级的农村建设用地整理项目，县市两级整理出来的耕地只有在经过省级政府同意的前提下，才可以转为建设用地周转指标，同时，组织执行农村建设用地整理与新增建设用地挂钩指标项目的最低一级政府是县级政府，更低一级政府不得组织此类项目。

有了以上这个前提，可以参照相关标准来对下级政府的执行规划情况进行评判，并确定一定的标准。如果大于或等于这个标准的下级政府，允许其将农村建设用地整理出来的耕地变为建设用地周转指标。对于要出售该指标以及要购买这项指标的政府来说，这显然是一件好事，对于出售指标的政府来说，多了指标可以增加财政收入，避免多余指标的浪费，对于需要指标的政府来说，多了指标可以收购，显然是可以满足进一步经济发展的需要。

另外，对于低于这个标准的下级政府，不允许将农村建设用地整理出来的耕地变为建设用地周转指标。

而要使这项交易成为可能的前提是省政府应赋予下级政府进行挂钩指标交易的许可权，所以行政上可赋予省政府这样的权利，然后省政府对挂钩指标的交易直接控制到县一级，享有县与县之间、县与市之间以及市与市之间的交易许可权，并且规定县级以下政府不得进行指标交易。具体交易操作程序同上述农用地转用指标的交易。

另外，从节约集约用地评价系统中得出各县市节约集约用地的优劣状况，并根据该优劣状况采取适当的奖惩措施，这样才能调动县市政府节约集约用地的积极性，也可以起到阻止并扭转下级政府粗放利用土地行为的作用，从而更有利于达到土地利用规划的目标，有利于实现对经济发展、生态环境和耕地保护的统筹。当然，在相关的奖励与惩罚措施中，要遵守国家相关的法律法规，遵守保障耕地总量不减少，建设用地总量不增加以及生态环境保护这些大的原则。

但是指标交易的力度如何、怎样引入市场机制以及苏南哪些地区可以推行此项政策，这些需要加强监督机制的建设，以免部分地区不加强建设用地的内涵挖潜，滥用此项政策，造成优质耕地的大量减少，城市外延的不合理扩大；当然，引入市场机制进行指标调控时，一定不能忽视区域的发展权问题。对于由此而带来的区域之间的不均衡应采用宏观政策加以调节，这样可以收到各地区扬长避短，发挥优势，资源互补，收益共享的效果，以免造成区域的发展失衡和由此带来的一系列棘手的问题。