用途分区的创新

10.1.4　用途分区的创新

以往规划的用途分区表现出了明显的弹性不足、刚性有余。县、乡土地利用总体规划要求按照土地基本用途的不同划定土地利用区。在编制规划方案时，一般都是将上级下达的各项控制指标分解落实到土地利用总体规划图件和实地，有多少指标划定多大面积的分区（即：指标数＝土地利用区面积），在图上确定位置画出确定的范围。但这种土地利用区与指标等面积的划分方法值得商榷。第一，不能适应宏观调控的要求。土地利用区是在土地适宜特点的基础上，结合国民经济与社会发展以及今后土地利用结构调整的需要划分的用地区域，是对今后土地利用的总体布局。而按指标定位置、定面积是近期详细规划的要求，不能担负宏观调控和均衡各行业用地的任务。第二，缺乏应有的灵活性。这种简单的机械式的指标定位，常常会受到当时当地经济社会发展方向、领导决策水平的限制，不可能十分精确地预测到今后用地的确切位置。有多少指标就划定多大的范围，会使土地利用区成为刻板的模具。随着经济社会形势、国家政策的发展变化，狭窄的规划空间越来越适应不了这些情况的变化。本轮规划可考虑在以下几方面拓展其灵活性。

1）分区管制与指标控制互补的管理模式

本轮规划就增加用途分区的弹性和控制指标的刚性，实行分区管制与指标控制互补的管理模式。首先，基本农田保护指标应层层分解落实到每块地块，不得以规划调整、上级重点工程为名擅自侵占。经国务院批准占用基本农田，必须补划等量等质的农田，保证基本农田面积不减少，质量不降低。第二，建设项目用地允许规划指标与用途分区不一定一一对应。因为若干年后的建设项目用地其规模、位置等往往具有很大的不确定性，是不可准确预知的。可采取的方法为：将非农建设占用耕地指标按一定比例放大到规划图件和实际位置，形成大于指标面积的土地利用区，建设项目可在合理范围内调整定位，用地面积受非农建设占用耕地指标的严格控制，不得突破。

2）设立“弹性控制区”

为适应建设用地和基本农田的微量弹性变化之需设立“弹性控制区”，包括建设用地弹性控制区和基本农田弹性控制区。

（1）建设用地弹性控制区是在建设用地区以外，邻近建设用地区设置的一个用地调剂区域。主要用于由于实际建设项目实施当时需要微量（数量或布局）局部调整而设置的，或者确因规划编制当时（无法预计的）估计上的偏差而导致需要微量局部调整而设置的。建设用地弹性控制区包括城镇用地弹性控制区和其他非农建设用地弹性控制区，以城镇用地弹性控制区为主，它分布在规划城镇用地的周围，是未来城市发展布局变化的可能区域。在规划图上，需要根据当地社会经济发展的布局，结合区位优势的变化分析和资源状况的评价，在建设用地区外勾绘出适合未来发展的用地区域，其面积一般不超过建设用地规划面积的10％。

（2）基本农田弹性控制区则是在规划的基本农田保护区以外，邻近基本农田保护区设置的一个用地调剂区域。主要用于国民经济重点发展部门（如能源、交通等）经批准需占用少量的、在布局上呈点状或线状的土地，且涉及占用基本农田时，用作补充基本农田保护面积之须而设置的。基本农田弹性控制区是考虑到未来各种建设占用基本农田的可能性，特别是能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选点或选线确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田时，为了补充基本农田，在农业用地区中划出的区域。如果一些不可预知的用地必须占用少量的基本农田，就可以从基本农田弹性控制区中得到补充。基本农田弹性控制区的面积大小，应当依据各乡镇的未来社会经济发展规划或预测来估算，一般不宜过大。在规划图上，根据区位、土壤、土质条件及按比例得出的数量，在一般农田区域标绘出基本农田弹性控制区的位置与大小。