大都市政府的兴衰

4．1．3　大都市政府的兴衰

在实践过程中，合法性和独裁式的组建方式问题决定了大都市政府改革道路必然坎坷不平。但是，大都市政府也有其可取之处，因而具有顽强的生命力，在经过多次狂风暴雨般的攻击之后，非但没有消亡，反而在20世纪80年代之后看到了复兴的曙光。

1）大都市政府失败的原因

从实践上看，两个要素对上述大都市政府的尝试起到相反作用。^[13]一方面，大都市政府面临合法性问题，而这对它的将来至关重要。另一方面，它们通常以一种独裁的方式组建，这导致了对大都市模型应用于实践的方式的质疑。

大都市政府的合法性，不管选择何种形式，都依赖于必要的功能性基础（效率、规模经济等）。然而，如果人们承认自己居住其中，并以此为依据来界定身份，那么地方政府就是唯一的合法机构。换句话说，因为它们的合法性毕竟是基于政治、心理和社会要素，并且经历了很长的时间。大都市政府缺乏这些要素，它们发现要面对三个不承认其合法性的主体（地方政府、压力集团和居民）。

现有地方政府对特定地域组织的新自治和强有力的政治结构的出现似乎存有敌意，因为这会导致对现有系统的权威和合法性的质疑。跨地方型是一种部分解决这一问题的方式，因为它避免权威和合法性的冲突，而后者通常由基本地方政权掌控。而这样所带来的副作用是大都市政府的软弱。例如，在美国和意大利，地方政府有规律地反对建立大都市机构，或者是单独的或者是通过它们的全国性组织。在法国，他们竭尽所能来阻止通过法律形式建立的大都市结构成为真正的地方政府，并且强烈反对直接选举它们的代表。就像在意大利，分权化是广受地方政府欢迎的，而不是地区范围的政权。在英国，大都市县遭到先前的县—区和城市的反抗。在每一个地方，大都市政府的合法性依赖于中央政府面对来自地方政治系统反抗时的牢固控制能力。

压力集团和利益集团（政党、组织、教会和领事团体）也通常认为地域重组是有问题的，因为它们以另一种规模构成城市地区。政治团体的案例可能更复杂。就像现在意大利的情况一样，在特定形势下政党的政治合法性在很大程度上以委托人关系为基础。在这一意义中，制度分割是必需的，以允许最多政党数目来代表。因此，认为意在减少分割的主张都会质疑政党的合法性，因此它们必然是要反对的。

最后是居民自身没有认可大都市政府的合法性。大多数时期，他们没有承认是因为，既然大都市政权以功能合法性为基础，那么他们觉得没有必要解决它们。一方面，人们不知道大都市结构的权利是什么，而另一方面，当这些结构以跨市政当局的形式出现，如果要避免与基本地方政权产生政治合法性的冲突，那么它们就不能推动自身的发展。没有得到居民的认可和信任，从而大都市政府就很难发动他们。

除了以上的政治合法性问题之外，还存在另一个困扰着大都市政府的问题，那就是大都市政府的组建过程。实际上，聚合结构通常以独裁的方式建立。法国城市共同体和英国大都市县一级巴塞罗那大都市法人就是很好的例子。强迫地方主体接受这些大都市政府不等于得到它们的认可，它们经常被看作是制度的产物，完全是外部强加的。正因为如此，地方政府完全有理由消极对待或者尽可能限制它们的权力。这种情况在具有更少权力的统一结构中也存在，例如蒙特利尔共同体和大哥本哈根联席会。它们通过“剖宫产”的形式诞生，自然会在地方主体和新机构之间的关系上留下疤痕。^[14]

2）大都市政府的复兴

虽然大都市政府的改革方案存在不少自身的问题和缺陷，并且受到诸多学者的诟病，但是在经历了20世纪50年代到70年代的沉寂之后，在20世纪80年代开始，大都市政府的实践在全球范围内得到复兴。^[15]

首先，以集权为特征的大都市政府改革在欧洲得到广泛传播。在意大利基于1990年通过的142号法案的大都市城市重新在博洛尼亚付诸实践。特别地，1994年博洛尼亚省的市政当局直接签订了协议，按照这一协议，博洛尼亚省将为罗马、都灵、热那亚和威尼斯等城市联合省提供服务。在法国，1992年关于共和国国土管辖的法案和1995年关于区域规划的法案采纳了大都市政府，建立了城镇共同体和城市共同体，并且立即呼吁直接选举地区范围结构的联席会。在荷兰，中央政府划分了七个大都市区域，并考虑以此来重组荷兰的区域管理体系。鹿特丹区域进展最大，因为早在1990年就建立了一个地方协调结构，现在已经在考虑建立一个真正的大鹿特丹大都市政权的草案。在德国，斯图加特区域共同体在1994年成立，包括179个自治市和5个行政区，管辖200多万人口。这一结构直接选举代表，负责特定数目的重要服务（战略规划、公共交通、废品管理和经济发展）。在西班牙，大巴塞罗那、大马德里和大瓦伦西亚建立了各种类型的结构，进行有限的自治市之间的联合，或者直接由自治的共同体（区域层次）控制。

其次，在大西洋的另一边，北美洲的美国和加拿大同样也见证了大都市政府的复兴。在加拿大，虽然对多伦多大都市区的将来还存在争议，但是大都市政权早在1988年就直接选举了联席会。由于在省级层次建立了一个覆盖大多伦多的技术结构，因此关于区域规划的讨论再次开始。并且在1991年，大都市地区的战略规划得到通过。在美国，1990年的空气质量法案和1991年的联合运输法案使得大都市区规划组织（MPO）重新得到重视。

所有这些尝试在规模上有所不同。某些（法国的城镇和城市共同体，美国的大都市区规划组织）只不过是迈向大都市政府的一小步而已，不过其他的（博洛尼亚、斯图加特、多伦多）似乎更具有实质意义。而且，某些大都市（蒙特利尔、米兰、英国和瑞士的聚合体）进一步深化已有的实践或采取新的形式。毫不夸张地说，西方国家正在经历一场大都市的更新或复兴，特别是在许多方面，这些新的尝试从过去的问题中吸取了教训，看上去前景光明，特别是在制度概念和应用方法方面。