不同学科对治理问题的研究

2．1．1　不同学科对治理问题的研究

治理理念最早是由联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际机构和组织提出的，作为改革传统的层级制行政管理体系的有效工具，治理理念备受这些国际机构和组织的推崇。从某种意义上说，治理已经成为部分国际机构变相干预其他国家政治体制改革的工具，“成为一个国家获得布雷顿森林机构或欧盟结构性调整信贷的必经之路”。^[1]

治理的概念是多学科的相关学说的综合体，并且还处在前理论阶段。治理的理论来源多种多样，包括制度经济学、国际关系、组织研究、政治学、系统论、公共管理理论等。除了世界银行、联合国等这些国际机构和组织之外，政治学、国际关系学、经济学、地理学的不少学者从各自学科的角度，分别对治理概念进行了阐述。Leftwich认为可以从三个视角来看“善治”问题：从系统论的观点来看，善治处理的是与权力分配有关的规则，并且倡导建立一个能够为开放市场和经济提供充裕环境的最小化国家；从政治学的观点来看，善治更加强调自由，正式选举，权力监督和平衡，权利义务结构以及多元主义；从行政的角度来看，强调的是可靠且容易获取的信息，有效率且责任明确的公共服务，以及一个透明的公共行政体系。^[2]不同的学科从各自的角度丰富了对治理问题的研究，从而使学术界对治理问题的研究不断发展完善。

在制度经济学领域，学者们主要研究的是如何构建治理机制以减少交易成本。制度经济学家威廉姆森认为，为了保护交易主体免受各种交易风险的侵害，哪怕是最简单的交易活动都少不了治理结构（Governance Structure）的某些机制。他认为，隆·福乐把经济学定义为“关于良好的秩序和可操作的安排的科学、理论或研究”体现了治理的精髓。作为一项评估各种被选择组织模式（手段）功效的工具，治理的目标是通过治理机制实现良好秩序。^[3]日本经济学家青木昌彦对作为交易博弈稳定结果的各种治理机制进行了概括，并强调了治理机制的重要性，他认为：“即便在发达的市场经济，私有产权和合同不仅由正式的法律系统来执行，各种各样的治理机制——无论是私人的还是公共的，正式的还是非正式的，它们作为制度安排的复合体都同时发生作用。”^[4]

在政治学领域，治理通常与民主以及国家—公民关系理论联系在一起。20世纪90年代以来，不少学者认为西方传统的自由民主理论存在明显的局限，只是狭隘地注重民主政府的原则和程序，没有真正实现平等对待公民的承诺。针对这一问题，一些学者提出了现代民主理论，其核心就是建立良好的政府和市民社会之间的互动关系，通过民主化和向市民社会分权的方式来解决“大”政府负担过重问题，而社会和经济治理的新形式通常被看作是代议民主和市场经济的补充。

从系统论的观点来看，治理的概念要比统治宽泛得多，后者通常是指现代国家中正式的制度结构和具有权威的决策权归属。另一方面，治理是指包括内部和外部政治和经济权力的更松散和广泛的分配。在这一宽泛意义上，治理意味着政治结构和更为关键的经济关系和规则，通过这些关系和规则，社会生产和分配生活被治理。这一系统论的观点摆脱了对正式结构和决策权归属问题的争议，有助于加深对大都市区治理的认识。

在国际关系领域，治理理论与全球化密切联系。第二次世界大战之后，全球政治经济变革对民族国家统治能力造成巨大冲击，民族国家的统治能力受到国际金融集团、跨国公司甚至诸如世界银行或欧盟这样的超国家组织的侵蚀，从而出现一定程度的国家“空心化”问题。与此同时，国家层面的统治能力也受到地方权威的挑战，不少国家权力下放到次国家层面的区域和城市。实践的变化反映在意识形态领域，于是出现了反对“大政府”统治模式的热潮，倡导对传统的统治模式进行一系列的改革，缩小政府规模，阻止政府的碎化趋势。为了适应这些变化，政府已经不断转向依赖具有影响力的各种机构和主体，希望通过创新治理的新形式，通过科层制度、制度渠道等方式继续控制政府的运行。这种国家角色的变化可以被理解为对环境的适应，而不是力量的削减。不过，在国际关系领域，治理的概念被用于各个方面，存在被滥用的现象。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob．Jessop）所言，“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉及任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”^[5]有时治理是指包括各种和混合的国家和国际制度安排，有时又被用于没有求助于最高权威情况下如何维持国际关系秩序的情况。在一定意义上，治理可以理解为“没有明确统治权威的规则体系”，也可以理解为“管理一个无人变化的世界”。在国际关系中，治理概念可以理解为主权国家进行合作以提升“国家”利益的行为，这些超越独立主权国家的行为可以称之为“全球治理”。全球治理概念最近获得极大的流行，主要由三方面要素构成，包括现有全球和区域制度的强化，盛行于国际行为的法律和规范的演进，以及“国际公共产品”的保护和促进，诸如环境、空间、矿产等。

在公共关系领域，治理与新公共管理的兴起密切联系在一起。在一些学者看来，传统公共官僚体系被看作是失败的，政府必须进行重组，政府角色需要从划桨转变为掌舵（决策），从需要提供的服务中分离出来。新公共管理倡导治理的新方式，作为企业家型的政府需要关注竞争、市场、消费者和结果。这些新的治理形式涉及跨组织边界的工作。新公共管理描绘了基于泰勒式管理思想和新制度经济学的混合基础，但是它试图调解各自集权和分权趋势，从而造成了新公共管理的根本紧张。奥斯本和盖博勒所倡导的治理模式似乎可以克服这一问题。公共管理领域的另外一些学者似乎对治理不太乐观，认为正在形成的治理的世界并不能有效地进行管理。这些治理的新形式是相互影响的，因为没有单一的主体（公共或私人）具备最终解决问题所需要的知识和资源。政府可以干预系统，但是它们如果这样做，将会犯错误，因为直接将秩序和问题强加于这一系统上。“在一些学者看来，传统公共官僚体系被看作是失败的，政府必须进行重组（Self－defeating）”^[6]。