加拿大未来战略调整的方向

三、加拿大未来FTA/RTA战略调整的方向

在全球FTA/RTA浪潮愈演愈烈的背景下，加拿大参与双边及区域贸易自由化层面合作的进展就显得较为迟缓。这也迫使加拿大政府必须认真评估当前FTA/RTA战略的实施效果，并根据现实情况的变化对其进行调整与完善。重新确定FTA/RTA缔约伙伴国的选择标准，拓展FTA/RTA谈判覆盖范围，推进农产品等敏感部门的实质性谈判进展并加强联邦政府与省政府在FTA/RTA战略上的协调是未来加拿大FTA/RTA战略调整的方向。

(一)重新确定FTA/RTA缔约伙伴国的选择标准

目前，加拿大尚未与美国之外的其他全球重要经济体缔结任何FTA/RTA协定，在经济发展程度较高的OECD国家中是绝无仅有的。这也导致了加拿大在国际贸易领域的竞争中处于明显的劣势地位，无法享受到更高标准的市场准入和国民待遇优惠。为此，加拿大已经重新调整了其FTA/RTA谈判伙伴国的选择标准:①确保加拿大维持在主要贸易市场上的竞争地位;②能够促进加拿大获取新的商业机会;③谈判伙伴国已做好全面自由化的准备;④谈判伙伴国具有满足加拿大利益的整体能力;⑤谈判伙伴国具有良好的谈判资源能力。

从上述谈判伙伴国选择标准的调整可以发现，加拿大已经认识到过于依赖NAFTA将对其外贸可持续增长产生严重的制约作用。而积极扩大FTA/RTA谈判伙伴国范围，进而摆脱对美国市场的严重依赖，实施贸易伙伴多元化战略将成为加拿大未来FTA/RTA战略调整的新方向之一。

(二)拓展FTA/RTA谈判覆盖范围

目前，加拿大已经是全球市场开放和自由化水平最高的经济体之一，进一步削减其关税壁垒的空间已经非常有限。这也导致加拿大在与其FTA/RTA缔约伙伴国谈判时面临较为尴尬的境地。而未来更广范围和更深程度上的关税壁垒削减只能依赖于互惠基础上的多边谈判结果。为了最大限度地享受实施FTA/RTA协定带来的经济福利效果，加拿大正在将FTA/RTA谈判重点转向其他市场准入壁垒削减的议题，例如非关税壁垒(包括配额管理计划和粮食作物部门的国内支持措施等)、标准与一致化(包括卫生检验检疫措施和技术性贸易壁垒)、投资、服务、海关程序、知识产权保护以及政府采购等领域。拓展FTA/RTA谈判覆盖范围，更为关注国内规制改革领域的自由化谈判效果将成为加拿大未来FTA/RTA战略调整的另一个新方向。

(三)推进农产品等敏感部门的实质性谈判进展

目前，加拿大参与FTA/RTA谈判的另一个重要掣肘因素就是受到某些政治党派或省/地方势力支持的敏感部门始终被排除在FTA/RTA谈判范围之外，其中最引人注目的产品部门是农产品部门，包括受到“供应管理计划”限制的部分农产品以及联邦/省农业政策框架所辖产品^[31]。另外一些敏感部门则仍存在FDI评估程序、外国资本股权份额限制等市场准入限制措施。

根据最新数据测算，由于敏感的农产品部门总体规模相对较小，现实中的经济福利变化主要取决于FTA/RTA互惠减让措施的实施效果。因此，加拿大在农产品等敏感部门谈判中的最佳战略选择应该是，在谈判启动之前逐产品、逐对象国地展开市场开放冲击测试，并根据市场开放冲击测试结果确定自身能够承受的最高自由化承诺水平，而不是简单地完全排斥敏感部门的FTA/RTA自由化谈判。

(四)加强联邦政府与省政府在FTA/RTA战略上的协调

根据加拿大宪法规定，制定国际贸易政策(即跨境贸易政策)属于联邦政府的职责范围，但加拿大省区和地方政府在处理其辖区内的经济事务上，不必受加拿大已签署的国际贸易协定的制度约束。这就意味着，对于特定的FTA/RTA贸易自由化承诺的履行与实施，联邦政府以及其他负责贸易事务的政府组织与机构必须与省/地方政府协商运作。而且，差异性的各省/地方法律体系(即境内贸易政策)也同样制约着货物、服务和外国资本的自由流动。即使加拿大联邦政府已签署了较为全面的FTA/RTA协定，但省/地方法律体系仍可能导致贸易扭曲，并降低跨境贸易自由化所带来的经济福利。

目前，无论是加拿大联邦政府还是省区地方政府，都已经认识到了这个问题的重要性。1995年，加拿大联邦政府与省/地方政府签署的《国内贸易法》(the Agreement on Internal Trade，AIT)生效。作为加拿大各层级政府之间关于国内贸易最重要的法律框架，其目标在于削减境内省际之间限制人员、货物、服务和投资自由流动的各种壁垒，从而建立一个持续改善的境内自由贸易体系。《国内贸易法》涉及到FTA/RTA谈判的绝大多数领域，如政府采购、投资、劳动力移动、与消费相关的措施和标准，农产品和粮食作物、争端解决措施以及部分服务部门(自然资源加工、能源、电信、运输和环境保护等)。2007年8月加拿大联邦议会会议上，各层级政府的领导人批准通过了鼓励实施《国内贸易法》的五点计划，再次强调了加强省际和地区之间协调合作的重要性。加拿大阿尔伯特省和英属哥伦比亚省之间签署的《贸易、投资和劳动力移动协定》(the Trade，Investment and Labor Mobility Agreement，TILMA)于2007年4月1日生效，并于2009年4月1日全面实施。目前，其他省/地方政府之间虽然尚未达成类似TILMA的协定，但已开始推进《国内贸易法》的实施。

未来，这些存在于贸易、竞争政策、规制改革和商业便利化等领域的各级政府间的矛盾和差异仍旧是阻碍加拿大参与FTA/RTA谈判并充分享受区域贸易自由化福利效果的重要因素。如何化解联邦政府与省政府之间的矛盾和差异，规避歧视和管理体制差异化带来的风险，提高市场效率和削减不必要的商业成本，是加拿大未来FTA/RTA战略实施的重要工作之一。

【注释】

[1]原始资料来自WTO网站中美国对自身已签署FTAs/RTAs的报告，http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByMemberResult.aspx? enc=BGNDAo9i1u5NEK0fWo0-Yn3kUaluo9yEpugxdmYSUOgU=。

[2]中美洲自由贸易区包括:美国、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜7国。

[3]中美洲自由贸易协定的具体实施安排为:哥斯达黎加2009年1月1日开始实施，多米尼加共和国2007年3月1日开始实施，危地马拉2006年7月1日开始实施，洪都拉斯和尼加拉瓜2006年4月1日开始实施，萨尔瓦多和美国2006年3月1日开始实施。

[4]南非关税同盟包括5个成员国:博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚、南非和斯威士兰。

[5]美国已签署的主要FTA/RTA涵盖领域参见表5.2。

[6]所谓“棘轮效应”，又称制轮作用，原意是指人的消费习惯形成之后有不可逆性，即易于向上调整，而难于向下调整。尤其是在短期内消费取决于自己过去的高峰收入。消费者易于随收入的提高增加消费，但不易于收入降低而减少消费，以致产生有正截距的短期消费函数。这种特点被称为棘轮效应。本文中则指一旦各国加入缔结FTA/RTA的竞赛，就再也不会退回到原来的地位，就像有棘爪防止倒转的棘轮一样。

[7]在美国授意下出台的首份EPG报告(1993)认为，APEC将加速成员间的积极合作和机制化建设进程，进而为在该地区实现最终的自由贸易目标奠定基础。

[8]转引自Oxley A.Reform of APEC.Paper Presented in APEC Study Center Consortium Conference，APEC Secretariat，Singapore，2005.

[9]Vinod K.Aggarwal.The Political Economy of a Free Trade Area of the Asia Pacific: A U.S.Perspective.Including in“An APEC Trade Agenda? The Political Economy of a Free Trade Area of the Asia Pacific”，a Joint Study by the Pacific Economic Cooperation Council＆the APEC Business Advisory Council，PECC International Secretariat，Singapore＆ABAC Secretariat，Makati City，Philippines，2006.

[10]美韩自由贸易协定迟迟未获美国国会批准就是最佳证例。

[11]Robert Scollay.Preliminary Assessment of the Proposal for a Free Trade Area of the Asia-Pacific.An Issues Paper for the APEC Business Advisory Council，ABAC Secretariat，Makati City，Philippines，2004.

[12]原始资料来自WTO网站中日本对自身已签署FTA/RTA的报告，http://rtais.wto.org/ui/PublicSearchByMemberResult.aspx? enc=BGNDAo9i1u5NEK0fWo-0YnysPEBFq3xFdmLILJW IGgvY=

[13]《日美防卫合作指针》，1997年9月23日。

[14]［美］迈克尔·格林、帐特里克·克罗宁.《美日联盟:过去、现在与将来》，新华出版社，2000年。

[15]原始资料来自WTO网站中澳大利亚对自身已签署FTAs/RTAs的报告，http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByMemberResult.aspx? enc=bUbyxPA3Wob5pG8+pdmN/00k6o76MPmNDwZ8i4PzSj8=.

[16]南太平洋区域贸易和经济合作协定的缔约成员包括:澳大利亚、库克群岛、斐济、基里巴斯、马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦、瑙鲁、新西兰、纽埃岛、巴布亚新几内亚、萨摩亚群岛、所罗门群岛、汤加、图瓦卢和瓦努阿图。

[17]Australian department of Foreign Affairs and Trade.Review of Bilateral and Regional Trade Agreement.April 2010，pp 6-7.

[18]1994年，澳大利亚倡导启动亚太地区的贸易投资自由化进程。当时，在东盟国家中只有新加坡支持，马来西亚坚决反对，印尼、泰国、菲律宾等国未表态。澳大利亚通过多次与印度尼西亚协调沟通，最终使其改变立场，并说服泰国和菲律宾两国，才最终通过了《APEC茂物宣言》。

[19]原始资料来自WTO网站中新西兰对自身已签署FTAs/RTAs的报告，http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByMemberResult.aspx?enc=bUbyxPA3Wob5pG8+pdmN/xO4cxlFY0++EIhSHMGU6Pk=.

[20]南太平洋区域贸易和经济合作协定的缔约成员包括澳大利亚、库克群岛、斐济、基里巴斯、马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦、瑙鲁、新西兰、纽埃岛、巴布亚新几内亚、萨摩亚群岛、所罗门群岛、汤加、图瓦卢和瓦努阿图。

[21]跨太平洋伙伴关系协定目前的缔约成员包括文莱、新西兰、新加坡和智利。正在通过谈判寻求加入的国家包括美国、越南、澳大利亚和秘鲁。

[22]新西兰与澳大利亚在CER框架下投资领域的自由化谈判始终在持续开展，具体进展可参见CER最新文本的11.4章节。

[23]资料来源于新西兰外交贸易部网站http://www.mfat.govt.nz/Trade-and-Economic-Relations/.

[24]原始资料来自WTO网站中加拿大对自身已签署FTAs/RTAs的报告，http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByMemberResult.aspx?enc=bUbyxPA3Wob5pG8+pdmN/4CkGNKMpgiGeY4WUyw5HVk=.

[25]资料来源于加拿大国际贸易部网站http://www.international.gc.ca/economist-economiste/assets/pdfs/.

[26]CARICOM即加勒比共同体(Caribbean Community)是加勒比地区的经济组织。它是根据巴巴多斯、圭亚那、特立尼达和多巴哥及牙买加总理1973年7月签署的《查瓜拉马斯条约》于1973年8月1日正式建立的。成员共13个(至2004年11月):安提瓜和巴布达、巴巴多斯、巴哈马、伯利兹、多米尼克、格林纳达、圭亚那、圣卢西亚、圣基茨和尼维斯、圣文森特和格林纳丁斯、特立尼达和多巴哥、蒙特塞拉特、苏里南。

[27]目前，加拿大签署并实施FTA/RTA协定总共只有6个。而进入21世纪以来，加拿大仅仅参与签署并实施了3个FTA/RTA协定。

[28]APEC Secretariat.Canada’s IAP Study Report 2007.First Senior Officials’Meeting，Lima，Peru，2—3 March 2008，2008/SOM1/010anx2.

[29]加拿大已经展开同欧盟成员国之间的FTA/RTA谈判，但进展缓慢。

[30]目前，加拿大已经与智利、墨西哥、哥斯达黎加和以色列签署的FTA都是依据之前加拿大普惠制关税(General Preferential Tariff，GPT)单边减让而给予缔约伙伴的优惠待遇。

[31]联邦/省农业政策框架所辖产品具体包括动物、谷物以及动物器官产品。