农村基础设施建设概念股

2.2.2　山村衰退的政治解读

（一）政府的忽视使山村成为公共资源的盲区

山村与其他社会地域形态相比，一直是弱势地区，是国家公共资源投入的盲区，基础设施建设严重不足。中国城市发展取得的成就举世瞩目，但山村的破落衰退却是相对被忽视的。中国的城市建设能赶上欧洲，但中国的农村，特别是山村地区，却是非洲的翻版。国家为了加快城市化的进程，财政支出、基础设施建设在城乡之间分配不均衡，2006年，全社会固定资产投资的总投资额为109870亿元，对农村的投资额为16397亿元，仅占总额的14.92%。这一方面加速了城市的建设和发展；另一方面，也导致了中国特有的城乡巨大差别。

政府对山村的忽视，主要体现在以下几个方面。

1.政策支持不够

在财政上，我国尚未建立起发达国家普遍实行的统一农业补贴体系。而西方国家对农业都有补贴，近邻日本，一方面限制农产品的进口；另一方面又用价格政策支持本国农产品高价。我国政府对农业和农村基础设施的建设尚无相应的补贴标准，导致农业基础设施建设难以满足农业生产发展的需要。例如2009年上半年，我国北方的粮食主产区遭遇了降水异常偏少和平均气温较往年同期偏高的干旱气象，冬麦区旱情为30年一遇，小麦主产区旱情为50年一遇，直接影响到某些粮食大省的经济发展速度，还影响了许多副食品的价格。事实上，通过对淮河水的南水北调，有效地缓解了缺水的困境，但由于水利基础设施的匮乏和落后，还是给很多粮食产区带来了巨大的损失。某些地区的水利基础设施因缺乏资金维护，已经废置多年。

在税收上，直到2006年之前我们还在延续着农业税的制度。加入WTO以后，我国农业面临严峻的国际挑战，其他国家通过种种手段大力扶持和补贴本国农业的发展，因此我国取消农业税并增加政策支持也是必然。国家在全国范围内免除农业税，进行社会主义新农村建设，是一个很有建设性的重大举措。但是农村地区的乱收费现象并未得到遏制，尤其是山村，变相征税还在继续。

再者，国家一直没有出台从根本上扶持农业基础设施建设的金融政策。基础设施建设的一个困难之处是资金需求大、回收周期长，因此需要金融机构的大力支持。在城市基础设施建设中，国家早就出台了各种政策措施给予贷款额度、利息等支持，使得城市建设在金融机构的支持下迅速发展。但是我们还没有成型的金融制度来支持农村基础设施建设，没有为农村设立符合实际的贷款、利息、担保等金融政策。金融机构大多被欣欣向荣的城市建设的巨大利润所吸引，无暇照顾规模偏小、回报期长、风险较高的农村基础设施建设。因此，相对于城市，由于较小的贷款融资额度限制和较高的资金利用成本，农民、农业存在着贷款难、融资难，基础设施的建设更加困难的问题。

2.建设投入不足

由于当前的投资体制约束，农业和农村基础设施建设还主要依赖于中央和地方政府的财政支出带动。1985年以来我国对农业的财政投入到1991年处于上升的趋势，其后除了1998年突然的上升之外基本处于缓慢下降的趋势，到2003年已经滑落到近年来的最低点。这说明与亟待发展的农业和农村的需要相比，我国财政对于农业的投入总量是不足的。而农业基础设施建设仅仅是全部农业投资的一部分，所占的份额更小，如表2-2-2所示。

表2-2-2　农村经济在国民经济中的地位（单位：%）

资料来源：根据枟国家统计年鉴·2006枠整理。

3.投资主体缺失

改革开放后，市场经济逐渐取代计划经济，政府在许多涉足的领域内必须有进有退，但是哪些领域该退，退到什么程度都没有定论。实践证明，政府在农业农村基础设施建设领域的退出就是不合适的，没有顾全我国农村的现实情形。根据谁受益谁投资原则，地方政府应该担负起当地农村基础设施建设的主要责任，但是由于种种原因和财力限制，地方政府就连员工基本工资的发放都有困难，更别说对基础设施的投入了。农村和农业的发展只能依靠农民自己，农民成了基础设施建设全部成本的承担者。

同时，政府退出后并没有相应的建立起民间投资的进入机制。作为主要受益人，农民自己即使有基础设施投资的动力，但并不拥有现代投资手段和融资手段及其能力。由于现有机制的落后，农民还不能成为农村基础设施建设的投资主体，这也使投资主体缺失的问题更加严重。

4.设施产权不清

目前，我国农村基础设施的产权存在严重不规范现象，对投资者的回报得不到保证。^[4]只有农业农村的基础设施建设满足了现代产权制度的要求，才能有效激励社会对其投资的热情。

（二）基层组织薄弱，无力带动山村发展

山村的发展需要基层自组织发挥作用，例如“农民协会”、农民合作组织等的统筹和协调。我国没有借鉴亚太其他国家和地区的模式，没能以“农民协会”等基层自组织为带动力量引导山村的发展。基层自组织的薄弱已经成为制约山村经济发展的瓶颈。

在传统中国，乡村治理体制是官治与民治的二元并存结构。除征税、征兵以外，国家不直接干预乡村内部事务，处于孤立分散状态的乡村主要依靠民间社会资源进行自我整合。自近代以来，伴随现代国家的建设，乡村治理体制开始趋于单轨制。一方面，国家将原来散落在各个村落的权力集中为统一的主权，形成自上而下的单一行政治理体制；另一方面，国家又要将其意志极力渗透到分散孤立的乡村，促使乡村社会的国家化。近代以来，特别是1949年以来，中国的乡村经过社会主义和现代化的改造，建立了覆盖全国农村的基层政权组织体系；但同时，原有的内生于乡村内部的自组织及其整合机制趋于消失。

自上而下的单一行政治理对于将分散孤立的乡村迅速整合到国家体系中有其积极意义，但这种整合主要是依靠外部性的国家力量所进行的外部性整合，它在将乡村和农民带入国家体系的同时，却中止或者割断了乡村内部农民之间的联系，发轫于乡村内部和农民需求并联结农民的自组织基本不复存在。而外部性国家治理乡村的体制一旦发生变化，乡村内部没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，由此就会陷于“治理真空”。

村民自治是在人民公社体制解体并出现“治理真空”时产生的，是农村微观组织体制的重构。作为村民自治组织载体的村民委员会是村民群众自治组织。但是，村民委员会及其下属的村民小组仍然属于国家管理农村居民的基层组织，其实质仍属一种外部性的制度安排，由此使村和组（大多由公社时期的生产大队和生产队改名而生）具有天然的行政地域属性和服从国家的公共管理功能（从国家的行政管理看，村民委员会又被视为“行政村”）。在宏观的单一制下，法定的自治组织与实际的基层行政组织合为一体，并大量承载着自上而下的行政功能，由此使村民委员会及其下属的村民小组更多地具有行政化的色彩，即它们的主要任务仍然是完成政府交办的各种任务，而不是基于本社区内部需要的公共事务，农村还是缺乏引导其发展的具有内部性的自组织。

但这一状况已经受到理论界和实际工作部门的高度关注。在基层自组织的发展过程中，地方政府的政策支持在很大程度上已经成为其发展的重要动力。我国各级政府普遍采取行政介入方式，一方面，县或乡镇各职能部门和实体通过兴办专业合作组织以有效行使其职责；另一方面，农民专业合作组织也通过依托或挂靠这些部门和实体寻求庇护和支持。问题的关键在于政府部门对在农民专业合作组织创建和发展过程中自身角色定位的认识和介入方式的把握。这将会是山村振兴的希望。

（三）农业政策失误，山村发展进退维谷

根据李昌平学者的研究，20世纪90年代以来，农业政策从四个方面摧毁了既有农民组织的经济基础，山村的发展陷入了进退两难之间。

第一个是土地制度改革。1977年到1988年的土地制度对农民最有利，农民集体有权利用土地发展乡村企业，农民不仅可以分享土地农用收益，也能分享土地非农用的绝大部分收益。1988年后，枟土地管理法枠出台，特别是1994年财税体制改革后，政府剥夺了农民组织将土地“农转非”的权利，并逐步弱化土地“农民集体所有制”，土地制度朝着“国家所有＋农户永佃”的方向演变，农民分享土地非农用（资本化）增值收益的权利基本丧失；2000年前后，随着“三提五统”和“农业税附加”的取消，农民组织分享土地农用收益的权利丧失，土地“农民集体所有制”，“以土地合作为核心”的社区性村民自治组织名存实亡。

第二个是经营体制改革。进入20世纪90年代，部门垄断又回来了，农药、种子、粮食专营和生猪定点屠宰，把20世纪80年代发展起来的乡村集体企业全部压垮了。农民组织起来分享农业产业延伸（农产品加工、营销、生产资料生产和供应等）收益的发展道路，被封死了。

第三个是乡村企业的强制性改制运动。进入20世纪90年代，在中西部地区的乡村企业不堪重负的时候，外资却在享受超国民待遇而大举进入中国的沿海地区，并且沿海地区作为经济特区却依然享受1978—1988年“集体土地非农用”的特殊待遇。沉重的税负和不平等的竞争，给中西部地区的乡镇企业带来雪上加霜式的打击。在政府的强力主导下，中西部农村进行了一场逼迫20世纪80年代发展起来的农民（组织）的“集体经济”改制和解体运动。有钱有权的人，借政治性“改制”运动之势，大肆低价或无价拿到农民组织的企业和自然资源，“改制”几乎成为了“抢劫”农民组织经济基础的运动。

第四个是农村金融体系的非农化改革。几大银行都相继在20世纪90年代撤出农村，农村信用社也嫌贫爱富，改革的结果是将农民获得贷款的权利推向了市场，但又不许农民按照市场经济原则开展合作金融。这样的政策，加剧了农民组织的经济基础的解体。

上述四个方面的政策失误，导致了绝大多数既有农民组织的经济基础全面瓦解，山村发展进退维谷。

（四）法律制度空白，山村发展缺乏保障

现今，我国已经处于工业化进程的中期阶段，第二、三产业蓬勃壮大，农业凋敝萧条，农民收入过低，迫切需要工业对农业反哺，这也是西方发达国家发展的惯例。尤其中国的广袤的山村，更需要国家政策制度的支持，专门的法律保护，使之得到优先发展，缩小城乡差距，达到共同富裕。

农村市场是我国统一、开放、竞争和有序市场的重要组成部分，它既包括商品市场，又包括要素市场。目前我国已经颁布了枟合同法枠、枟反不正当竞争法枠、枟反垄断法枠、枟消费者权益保护法枠、枟产品质量法枠、枟广告法枠等法律，这些法律同样适用于对我国农村地区市场交易关系的调整。但是，这些法律还不足以规范具有自身特色的农村市场交易关系，适用于农村市场的规则缺失，农产品批发、粮食管理、农药管理、农产品交易、农村批发市场管理、农村物流等方面的制度建设不足，农村市场交易法律制度不健全等问题，一直束缚着山村的发展。

面对城市的发展，就农村地区来说，存在着一种创业、就业致富的冲动和需要。就当今农民而言，增收已经成了农民的主要追求。就现实来看，农民增收主要有两个途径：一是离乡到城市寻求财富，这就形成了“农民工”大潮；二是立足农村寻求发展，这两者都不失为生财之道。但是在这个过程中，他们往往又受许多制度性的制约和障碍。从根本上来说，这种制约和障碍来源于我国长期推行的城乡二元分治的发展模式，这种二元经济结构直接导致了农村和城市在政治、经济、文化、社会等许多方面的差异和不协调发展，直接影响到农民收入的提高和发展成果公平分享。这成为了横亘在完善社会主义市场经济体制建设和社会主义新农村建设进程中的最大障碍和制约因素。

目前党和国家已经采取了若干措施消除或者缩小这种差别以建立新型的城乡关系，然而，这些措施更多的是在政策层面推行，目前还没有从立法、司法、执法体系中确立新型的城乡关系，其核心问题就是要通过提升农村和农民在权利义务的法律配置中的地位和比重，恢复农村与城市之间的法律平等，并在不损害城市发展的前提下在市场准入、财政、税收、金融、价格、社会分配与保障等法律制度方面给农村社会以适当的倾斜。