关于整合我市视频图像资源的对策建议

关于整合我市视频图像资源的对策建议

本文所指的视频图像资源是指在各级政府、部门和有关单位建设的视频图像系统在信息采集、传输、显示和存储中形成的视频、图像及其他信息资源。近年来，公安、城管、交通、水利、环保等政府部门和有关单位纷纷开展了视频图像系统的建设，这些部门建设的视频图像资源在加强社会管理方面发挥了重要的作用。视频图像资源作为物联网感知层的重要内容之一，对加快“智慧城市”建设也起到了积极的作用。但是，目前已建成的视频图像系统存在互联难、共享少、重复投资、资源浪费、应用不够深入等问题。为进一步提高视频图像资源的综合应用能力，增强政府各部门间的协同工作，为处置突发事件提供决策服务，更好地推动“智慧城市”的建设，在对我市视频图像资源建设和整合情况进行调研的基础上，本文分析了视频图像资源整合存在的问题和原因，提出有关对策和思路。

一、视频图像资源整合的意义

（一）视频图像资源整合符合政务资源整合的要求，能更好地为政务工作提供支撑和服务。《2006—2020年国家信息化发展战略》把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略，视频图像资源作为一种重要的政务资源，能为电子政务建设提供基础支撑。通过视频图像资源的整合，能够有效提升视频图像资源对政务工作的支撑作用，提高政府管理能力和服务水平，避免重复建设，节省投资，降低政府管理成本。

（二）视频图像资源整合满足社会管理创新的要求，能更好地为政府协同工作提供支撑和服务。当今中国正处于社会转型时期，社会管理创新要求政府各部门间能共享资源，协同工作。视频图像资源的整合，能深化对视频图像资源的应用，为多部门间的协同工作提供支撑和服务，提高政府在社会管理方面的创新能力，进一步加强政府的城市管理水平，巩固政府的公共安全保障，提升政府的应急指挥效率。

（三）视频图像资源整合满足宁波“智慧城市”建设的要求，能更好地为感知宁波提供技术支撑。智慧城市是具备互联互通、充分整合、协同运作、创新发展能力的新型城市发展模式。视频图像采集作为物联网感知层的技术之一，对其资源进行整合，能更好地为智慧城市提供支撑，深化视频智慧应用，满足智慧城市建设的要求，更好地为“感知宁波”提供技术支撑，发展并创新智慧的社会管理模式，从而推进“智慧城市”的建设。

二、我市视频图像资源建设和整合现状

经过几年的建设，我市视频图像资源已经具备一定的规模，部分政府部门已经建成或在建视频图像系统。通过对我市视频图像资源应用较多的部门，主要是公安局、交通委、城管局、水利局、气象局、海洋渔业局、环保局、林业局和人防办等9家部门的调研，汇总并梳理调研材料，分析得出我市视频图像资源建设和整合现状。

（一）总体情况

我市视频图像资源的主要来源为各部门建设的前端摄像机的实时视频。截至2012年7月，被调研部门已经建成的前端摄像机共计约7000个（不包括公安的道路卡口和电子警察）。各部门的建设模式主要分为自主建设、租赁电信全球眼、自主建设兼租赁电信全球眼等三种；各部门对系统的运维主要分为自行维护、运营商维护、自行维护兼运营商维护等三种。视频图像资源的展示和应用方面，被调研的部门都建成了大屏幕显示系统。

（二）视频图像资源的采集设备和技术情况

各部门分别采用了不同品牌的采集设备和技术方案进行建设。前端的采集设备主要是视频摄像机，涉及的品牌主要包括大华、海康、三星、索尼、赛诺、嘉斯特、亿成安、三神、维多、南望等。各部门的视频信号分为数字模式、模拟模式、数字兼模拟等三种模式。目前建成的系统分别采用不同产品、不同技术和不同标准，对资源整合提出了更高的要求。

（三）视频图像资源的图像质量情况

视频图像质量主要分为黑白标清、彩色标清和彩色高清三种级别。被调研单位中图像质量为黑白标清有1家，图像质量为彩色标清有6家，图像质量为彩色高清的1家，图像质量既有彩色标清，又有彩色高清的1家。彩色标清已经成为视频图像资源的基本要求，部分单位已经逐步向彩色高清标准改造。

（四）视频图像资源的传输网络情况

被调研单位的视频图像资源都通过有线网络进行传输，传输网络主要分为互联网、部门专网、互联网兼部门专网等三种模式。其中采用互联网传输有2家单位；采用部门专网传输有5家单位；采用互联网兼部门专网传输的有2家单位。各单位的传输网络的不同，给视频图像资源的整合带来一定的技术难度。

（五）视频图像资源的存储和播放方式情况

视频图像资源的存储方式主要分为硬盘录像机、磁盘阵列存储设备、云存储系统等形式。被调研单位中，有8家单位的视频图像资源都采用传统的硬盘录像机存储方式，1家单位除了采用硬盘录像机存储方式外，还采用磁盘阵列存储设备，并在部分视频图像资源的应用中，采用了云存储系统来存储海量的视频资源。被调研单位中，视频图像资源在播放时需要安装播放插件的有8家，不需要安装播放插件的有1家。存储和播放方式的基本相同，为视频图像资源整合提供了一定的基础。

（六）视频图像资源的共享整合已有初步成果

根据调研结果，目前我市视频图像资源实现了局部的、小范围的共享和整合。在各部门内部，视频图像资源的共享和整合能够较好地实现，如公安局建成数字视频共享平台，能够实现对全大市公安所有前端采集图像的实时查看和存储资源的点播调取功能，实现了各分局之间的视频图像资源共享；水利局实现了省、市、县三级水利部门的视频图像资源共享。在各部门之间，视频图像资源的共享和整合只有一些初步的成果。如市政府应急指挥中心接入公安局、城管局、水利局、气象局、环保局的视频图像资源，交通委、城管局共享一部分来自公安局的视频图像资源。各部门对视频图像资源共享的需求都比较迫切，但目前仅仅实现了个别部门之间简单的视频图像资源共享，离实现多个部门之间综合视频图像资源共享还存在很大差距。

三、存在的问题和原因分析

（一）存在的问题

1．视频图像资源的建设缺乏统一规划。视频图像资源在建设中缺乏统一的规划，导致各部门各自为政、自行建设，重复投资和资源浪费现象时有发生。一是在建设目标上没有统一规划。各部门根据当前的需求或上级部门的要求制定建设目标，目标不一致，导致各单位选择的技术方案、设备选型和技术规范都不一致。二是在建设内容上没有统一规划。各部门对于前端视频资源采集点的布局、视频图像传输网络的选择、视频图像资源的存储和展示等方面没有统一的规划，各自选择有利于部门利益的方案去实施，造成重复投入，给资源整合带来障碍。三是在建设周期上没有统一规划。各部门根据自身需求安排建设周期，未从全市的角度出发进行合理安排，容易出现互不了解情况而重复建设。

2．视频图像资源的整合缺乏统一标准。目前我市已建成的视频图像资源系统都自成体系，相互间缺少统一规划和技术协调。一是视频图像资源缺乏统一的建设标准。各部门没有一个统一的建设标准可依，各自遵循上级部门或行业的标准规范，建成的系统在视频信号模式、格式标准、质量要求等各方面都存在差异。二是视频图像资源缺乏统一的整合标准。各部门自成体系，没有统一的整合标准，各自选用不同厂商的产品，在技术框架、视频格式、传输协议、管理平台等方面各不相同，各系统相互独立，形成信息孤岛，不能有效实现视频图像资源共享。

3．视频图像资源的使用和维护缺乏统一监管。我市已建成的视频图像资源在使用和维护上缺乏统一的监管，导致在信息保密、深化应用等方面存在问题。一是对视频图像资源的保密缺乏统一监管。视频图像资源涉及的内容可能包括政府或企业的机密，也可能涉及个人的隐私。但视频图像资源的保密方面缺乏监管，使用单位没有完善的管理制度，对使用人员的值班监看、使用登记、资源留存和处理涉及个人隐私等方面没有明确规定。二是对视频图像资源的深化应用上缺乏统一监管。目前视频图像资源的使用大多为实时查看和事后调用，缺少对视频图像资源的深化应用。视频图像资源的智能分析、自动识别和内容比对等应用可以提升资源的应用价值。对资源的深化应用缺乏统一监管，使资源应用停留在较初级的水平。三是对视频图像资源的后期维护上缺乏统一监管。不同的部门采用不同的建设模式，有自行投资建设、分期付款建设、代建租赁模式、直接租赁全球眼平台、采用上级部门下发的平台等，造成系统的运行和维护情况各不相同，水平参差不齐。而对后期维护缺乏统一监管，使视频图像资源的统一管理和维护变得困难。

（二）原因分析

1．视频图像资源建设管理责任不明。各级政府对视频图像资源的建设和整合重视不够，管理的责任不明，相关法律法规不健全，政府管理机制不完善。我市尚未颁布视频图像资源管理的相关法律法规，也没有出台相关的专门政策和指导性意见，未将视频图像资源建设作为整体进行规划和管理。政府统一的管理与协调机制尚未建立，专职从事视频图像资源管理的人员不足，缺乏管理经验。各级政府项目审批部门在视频图像资源项目审批管理过程中缺乏协调，各管一摊，视频图像资源建设的统一性和科学性较差。

2．视频图像资源整合标准推广不力。各部门出于各自需求和上级部门的要求，自行出台的技术标准和规范大多仅适用于本部门的业务需求。各级政府对视频图像资源整合缺乏深入的调查研究，难以发挥制定技术标准规范的作用。条块分割的部门利益难以促成视频图像资源整合统一标准规范的形成。即使出台地方的技术标准和规范，但由于不是强制标准，且对不同部门的通用性欠缺，无法推广使用，导致视频图像资源整合处在初级共享状态下，缺乏真正深入的整合。

3．视频图像资源运维重视程度不够。近年来建成的视频图像资源系统已经基本覆盖了我市主要城区的重要场所，但在系统的使用和维护中，存在重视程度不够的现象。许多部门“重建设，轻维护”思想严重，系统建成后没有制定严格的后期维护制度，对视频图像资源的应用停留在初级的查看和调取功能上，忽视对设备的巡检和维护，导致系统出现故障得不到及时检修，视频图像资源的应用水平低下等问题。

四、视频图像资源整合的路径选择

（一）明确目标

为确保我市视频图像资源整合工作有序、可控和顺利地进行，应制定资源整合的步骤，确定近期目标和远期目标。

近期目标是实现应用表层整合。通过将各部门原有视频图像系统的用户进行统一管理和整合，基于统一用户管理，实现跨部门视频图像资源共享访问、调取和录制，将整合平台的管理功能延伸至各部门原有的视频图像资源系统，实现应用表层的整合。

远期目标是实现平台深度整合。通过统一的视频图像资源共享规范，基于统一的协议实现不同厂商的产品及平台之间互联互通，并可对原视频图像资源的前端采集摄像机进行控制，实现平台的深度整合。

（二）路径选择

为了达到视频图像资源整合的近期和远期目标，本文提出四个层次的整合技术方案，并探讨达到目标的路径选择。根据整合的技术难度和深度，视频图像资源整合分为四个层次。第一、第二层为应用表层整合，其中第一层是基于统一用户信息进行整合；第二层是基于统一应用框架进行整合。第三、第四层为平台深度整合，其中第三层是基于统一视频协议进行整合，第四层是基于统一平台架构进行整合。四个层次的整合方案在实现难度上逐级递增，在系统的整合效果上也逐级递增。

1.基于统一用户信息的应用表层整合（第一层）。该方案将各部门原有视频图像系统的用户信息进行整合，在视频图像资源整合管理平台上统一管理，通过统一用户认证和管理，实现在管理平台上对各部门的视频图像资源进行访问。该整合技术方案实现难度最小，且无需对原视频图像系统进行改造，能快速实现整合。但因未对视频图像资源的播放界面进行统一，使平台的用户体验较差。

2.基于统一应用框架的应用表层整合（第二层）。该方案在统一的用户管理基础上，利用页面重构和视频播放插件封装技术，将各视频图像系统的界面进行重构，实现统一样式的播放界面。同时对原视频图像系统的播放插件进行统一封装，实现在统一的播放界面内播放原系统各种格式的视频图像资源，实现应用表层整合。本方案实现难度稍大，但用户对管理平台的使用体验较好。

3.基于统一视频协议的平台深度整合（第三层）。该方案通过制定统一的视频协议和标准，实现异构视频图像系统的共享和整合。基于统一的视频协议，整合管理平台可直接查看和调取原视频图像系统的视频图像，无需进行协议解析和二次封装，提高数据传输的效率。该方案需要对原视频图像系统进行改造，整合的管理协调难度比较大。

4.基于统一平台架构的平台深度整合（第四层）。该方案进一步提升了整合平台的耦合度，规范各视频系统在数据层、支撑层上的技术设计架构，从而实现各视频图像系统在底层设计上的统一，真正实现无缝整合。该方案提供统一的底层技术框架，各视频图像系统相当于整合管理平台上的一个应用，整合的深度大。该方案需要对原视频图像系统进行大幅改造，需要较大的投入和协调工作量。

根据确定的近期和远期目标，综合考虑技术难度、经费投入、协调工作等因素，建议我市视频图像资源整合先实现第一层的应用表层整合，以后逐步转向第三、第四层整合，最终能实现平台深度整合。在整合过程中，由于现状的复杂性，在一定时期内，可能会存在不同层次的整合形式并存的情况。有部分条件成熟的部门和单位将顺利地实现深度的整合，而另一些现有系统差距比较大的部门和单位，会停留在表层整合层次，难以推进深度整合。视频图像资源整合工作应尊重现状，逐步推进，根据实际情况，允许多种整合方式并存。

五、我市视频图像资源整合的对策建议

（一）以规划为先导，完善视频图像资源整合的顶层设计

视频图像资源整合应以认真落实市委市政府“六个加快”总战略，着力加强智慧基础设施建设和基础资源的整合共享为指导思想，以规划为先导，完善整合的顶层设计。一是要落实牵头管理机构，可由市级主管部门、视频图像资源综合应用较多的市级部门或多个部门组成，负责全市视频图像资源建设和整合的规划、设计，制定管理办法，进行统一协调和管理。二是要从全市的角度综合考虑，打破存在的部门利益，合理制定规划。规划在我市视频图像资源共享整合需求的基础上，要充分考虑已建的各系统以及各部门内部垂直管理的需求，制定近期和远期的建设目标、主要任务、建设内容和步骤等，为我市视频图像资源的建设和整合提供指导。三是要完善顶层设计。在规划的指引下，形成一个既全面又重点清晰的总体方案，作为各部门的设计指导，加强统筹力度，把已经或将要实施的系统建设，与视频图像资源建设和整合的基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接。

（二）以法规为准绳，强化视频图像资源整合的规范管理

建议尽快出台适应新形势、可操作的法律法规，以解决目前视频图像资源建设中存在的问题，规范视频图像资源的建设、整合、使用和维护，以更好地保证资源被合理利用，保障资源的信息安全，保证系统长期有效运行。一是要规范视频图像资源的建设范围。对于视频图像资源的前端采集点，应通过法规形式进行规范。明确采集点的范围，禁止在涉及公民隐私的场所或者区域进行视频信息采集。明确各区域的视频信息采集的主管部门，明确责任，加强管理。二是要规范视频图像资源的保密管理。视频图像资源的内容可能涉及国家安全或个人隐私，对视频图像资源的保密管理至关重要。应以法律法规的形式加以约束，严格管理视频图像信息，依法按程序查看、复制和使用信息，不得删改、破坏原始数据记录，或者随意传播、复制或者用于个人目的、商业目的的查询、使用。三是要明确视频图像资源管理的责任追究。加强对视频图像资源建设、使用和维护工作的管理，从法律法规上明确责任追究机制，对行政机关工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分或追究法律责任。

（三）以标准为基础，助力视频图像资源整合的技术攻关

视频图像资源整合涉及视频编解码、传输协议、平台接口、设备管理等多种技术，实现平台深度整合的技术难度高、协调工作量大。建议由管理机构牵头，联合主要厂商和使用部门，制定我市视频图像资源建设和整合的技术规范、协议标准，加快推进视频图像资源的共享工作。一是加快制定视频图像资源建设的技术标准规范。管理机构应综合考虑视频图像资源的需求，结合各行业应用情况，研究制定我市的视频图像资源建设的技术标准和规范。二是加快制定视频图像资源整合的技术标准规范。统一的视频图像资源整合的技术标准规范将对技术攻关起到积极的推进作用。管理机构要结合各部门的建设现状和今后规划，研究制定视频图像资源整合的技术标准规范，作为平台深度整合技术攻关的基础。三是加快制定视频图像资源运维的标准规范。视频图像资源系统的正常使用和维护，是提高视频资源应用价值，确保视频资源高度共享的保障。

（四）以应用为驱动，加快视频图像资源整合的建设进度

视频图像资源的整合，应根据当前的建设现状，以应用为驱动，从政策、经济、技术层面进行利弊权衡和决策分析，选择又好又快的推进模式，快速推进我市视频图像资源的整合。一是以部门内部整合为起点，逐步推进视频图像资源整合。选择部门内部视频图像资源整合作为工作起点，具有较强的可操作性，便于开展视频图像资源的平台深度整合，可达到第三或第四层的整合深度。在部门和单位内部整合的基础上，总结经验，逐步推进跨部门的资源整合。二是选择应用需求迫切的单位进行跨部门整合试点，逐步推广，体现整合成效。三是依托法律法规和技术标准，加快资源深度整合。在部门内部整合和跨部门表层整合的试点基础上，加强统一管理和部门协调；在统一的整合技术标准规范支撑下，加快对原视频图像系统的升级改造，使资源整合从应用表层整合逐步深入到平台深度整合，达到资源整合的远期目标。

（五）以共享为原则，落实视频图像资源整合的保障措施

视频图像资源整合的目标是进行平台深度整合，原则是视频资源的共建、共管和共享。建议市政府组织公安、经信等相关单位，做好图像视频资源整合的保障工作。一是做好组织保障工作。成立相应的管理机构，落实人员编制，组建专门团队，进行统一管理和协调。二是做好经费保障工作。根据年度资金预算安排经费，结合各使用部门的自筹资金，共同做好经费保障工作。三是做好人才保障工作。政府相关部门应在政策和资金上出台相关的人才政策，吸引高层次人才。鼓励加强产学研合作，引进高校和研究机构的技术力量和人才资源。

（六）以成效为目标，健全视频图像资源整合的监管机制

将视频图像资源整合的应用成效作为建设目标，建立健全考核评估体系和监管机制。一是明确目标。考核评估以整合深度、应用效果、运行稳定、维护正常等作为主要内容，明确以整体应用成效作为监管的目标，促进视频图像资源整合系统的日常应用和维护。二是落实责任。政府管理机构负责对全市视频图像资源建设和整合的管理、协调和监管，各部门明确视频图像资源系统的使用、管理和维护人员，制定相应的管理制度，责任层层落实到位。三是完善机制。政府出台视频图像资源监督管理办法，制定视频图像资源的应用成效评估考核机制，落实监督管理具体措施，使监管机制健全完善。

（宁波市委、市政府信息中心：许跃军　尤波军　谢海波　杨信磊）