以城带乡的国际经验及启示

以工促农、以城带乡的国际经验及启示

王振成　李嘉晓^[1]

摘要：工业与农业、城市与乡村的基本关系问题是世界上绝大多数国家在其经济社会发展过程中都要面对的问题，不仅涉及一国经济社会发展，而且关系到政权的稳定。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。本文分别对美国、韩国和日本以工促农以城带乡的经验做法进行了介绍，总结了其对我国实施以工促农以城带乡发展战略的可资借鉴之处。

关键词：以工促农　以城带乡　农业保护　农业政策

一、美国以工促农以城带乡经验

美国在工业化中期阶段开始实施以工促农以城带乡发展战略。美国工业化中期阶段是从1900年到1955年。这期间，又可以分为两个阶段：转折期和大规模反哺期。

（1）转折期（1900～1933）。这段时间以工促农以城带乡的主要目的是促进农业生产力发展，提高农业生产率。主要措施包括：第一，建立农业科技推广体系。1914年美国国会通过了一部关于合作推广的法律——《史密斯—利弗合作推广法》，规定联邦政府向接受该法的州提供资金，逐步建立并完善了农业教育、科研和技术推广体系。第二，对关键农产品——小麦和猪肉，实行最低保证价格。第三，对农场主进行信贷支持。1916年通过《联邦农业信贷法》，决定由联邦政府提供部分资金，成立联邦土地银行，专门为农场主提供长期贷款。还成立了“中间信贷银行”。为商业银行提供短期农业贷款贴现，和向生产信贷协会提供资金，以满足农场中短期生产信贷需要。

（2）大规模反哺期（1933～1955）。大规模反哺期是在经济大危机过后，以1933年农业调整法为标志，美国政府采取了一系列反哺农业，支持农村经济发展的措施。主要有以下几个方面：实行农产品价格补贴；农业生产休耕补贴；对农产品提供储存信贷和生产信贷；保护农业资源和进行农村基础设施建设；通过维持农产品高价，来抬高农场主收入，并采取技术咨询，低利信贷，保持水土，扩大灌溉以及控制病虫害等间接手段以稳定农场主收入。

现阶段反哺政策。现阶段，美国主要是通过财政对农业的支出实现对农业和农村发展的促进和带动。具体措施有：第一，市场政策。实施对牛奶、糖和花生的价格支持政策，对农产品储存费用和贷款利息给予补贴的政策。第二，推行以促进农民收入为主要目的一系列针对农民的直接补贴措施。第三，政府公益服务。美国在政府服务中支出较高的资金额度支持农业科研、动物疫病防治和食品安全检验工作。

二、韩国以工促农以城带乡经验

1.实施协调城乡发展的政策

（1）实行价格保护政策。要提高农民收入，就要保证农产品价格。从1968年到1977年，韩国为增加农产品特别是粮食的供给，实行了高价收购政策，以此刺激农民种粮积极性。由于大米是韩国最主要的农产品，韩国对大米实行购销倒挂的粮价双轨制，即高价从农民手中收购稻米，廉价供应给城市居民，差价由政府补贴。从1965年到1988年，韩国大米总产量增加了近一倍，粮食自给率多数年份保持在90％以上的水平。高粮价加之其他一些对农民的扶持措施，使农民收入在20世纪70年代和80年代初期的某些年份超过了城市居民。

（2）对农业资本投入进行补贴。为减轻农产品的生产成本和鼓励农民增加对农业的资本投入，韩国政府以价格补贴与提供低息贷款相结合的形式对农民进行资助。例如韩国政府对购买农机具的农民提供补贴和低息贷款。1987年以前，韩国政府从化肥制造商那里购买化肥，然后以较低的价格出售给农民。这种买卖运作主要由农协实施，但管理费用由政府负担，所以实际上是政府对农民的补贴。此外，政策性贷款在帮助和鼓励农民增加对农业的投入中起着十分重要的作用。政策性贷款的利率低于商业性贷款利率，其利率差实际上也是对农户的补贴。据统计，韩国政府用于农业的支出，1966年占财政总支出的17％，1974年增加到28％。

（3）对农业提供科技支持。韩国建立了一个以其政府机构“乡村振兴厅（RDA）”为核心，包括大学和农业科研机构在内的农业教育、研究和推广体系，从研究和推广应用等方面支持农业发展。乡村振兴厅及其各级推广组织向农民提供的各种新技术是免费的；向农民提供的技术培训也是免费的。另外经费主要来源于国家预算的农业科研机构和大学所取得的农业研究成果，都要上缴给韩国的农林部，然后由农林部按成本价格转让给农民使用。由乡村振兴厅领导的韩国农业技术推广体系，主要是将科研和教学机构的研究成果，以及所采集的市场信息和情报，在政府补贴的基础上（一般为50％），向农业生产者普及。通常是以示范、推广专用补贴的形式，传递给县郡农业技术推广站，经3～5年示范后普及农户。

2.推行大规模的“新村运动”，积极改善农村面貌

1970年开始的新村运动，是韩国为突破城乡分割体制，实施以工促农以城带乡发展战略的重大举措。经过20多年的努力，成效显著。到1993年，韩国农村居民人均收入占到城市居民的95％，农村恩格尔系数为21％，城乡差距大大缩小，韩国已达到中等发达国家的水平。

韩国“新村运动”主要通过政府大规模的投资，改善农村道路、改善农民住房条件和农村自来水设施，在农村实行电气化，发展农协组织和兴建村民会馆。一系列实实在在的项目开发和建设工程，大大改变了农村的面貌。①改善农村公路。1971～1975年间，全国农村共新架设了65000多座桥梁，各村修筑新公路。到20世纪70年代后期，除个别极为偏僻的农村外，全国都实现了村村通车。②改善住房条件。1971年，在全国250多万农户中约有70％住在有稻草的茅草屋，但到1977年，全国所有的农民都住进了换成瓦片或房顶的房屋。③农村电气化。20世纪60年代末，在韩国的农村只有20％的农户安上了电灯，其余的农户还在传统的煤油灯下生活，到1978年，全国98％的农户都装上了电灯，90年代全国实现了电气化。④农村饮水条件进一步改善，农村家家户户基本上用上了自来水，农村环境卫生条件明显得到改善。

三、日本以工促农以城带乡经验

日本是个岛国，资源贫瘠，耕地有限，属资源短缺型国家。实行专业化集约经营，提高耕地利用效率成为日本农业的根本出路。日本农业的主要矛盾是农户小规模经营与社会化大生产之间的矛盾。长期以来日本农业都处在关税保护的环境下，因此日本是对本国农业保护程度最深、保护时间最长的国家之一。但是大体上可分为转折期和大规模反哺期两个阶段。

1.转折期（1936～1961年）

日本以工促农以城带乡的政策主要是最低价格保护和高额关税阻碍国际低价粮食进入，以提高农业生产的积极性。这一时期，为了稳定和扩大农业生产，实现粮食的自给自足，制定了自耕农创设计划，向农民发放低息贷款；采取价格支持政策，对重要农产品采取最低价格保证，在1950年以后，日本政府改革全国税制，大幅度减轻了农业税负。

2.大规模反哺期（1961年至今）

1961年《农业基本法》的颁布标志着日本进入了大规模反哺农业农村时期。《农业基本法》赋予了农协在政治、经济和法律上的重要地位，实现了农民的话语权和谈判权。在大规模反哺期，由于农协在政治、经济和法律上的重要地位，日本政府在法律的保障下，主要依靠农民组织（农协）来协调政府与农民的关系，实现农民的话语权和谈判权；同时，遵循多予少取的原则，主要采取了价格、财税、信贷等反哺手段，对农业实行保护。可见，日本对农业的主要保护体现在农业补贴方面。经合组织发表的调查表明，2000年，日本对农业的补贴已经达到了国内生产总值的1.4％，而同期的农业收入仅占1.1％。日本农业生产者收入总额中有60％来自政府补贴。近年来，在强大的国际压力下，日本逐步开始改革农业政策，扩大市场的开放度，并减少对粮食的直接价格补贴。但在农业资源环境养护、培养农业人才、农业基础设施投入、种植结构调整、乡村建设等方面仍不断加强财政支持力度，以保持日本农业的持续发展。

四、国外的经验对我国的启示

（1）实行农业保护。在WTO框架下，对农产品进行价格补贴；实行农业保险，分担农民风险；积极建设农业公共服务体系，包括农业科研、病虫害控制、农民培训、推广和咨询、检验检测、市场服务和基础设施服务等，创造农业发展的良好环境；加强农业信贷支持，保障农业发展有充裕的资金。

（2）发挥农民合作组织的作用。要充分借鉴日韩农协组织的经验，大力发展农民合作组织，提高农民组织化程度。在农民自愿的基础上，通过政府的合理引导、支持和服务，推动农民的合作，把农民组织起来，让“小农”变“大农”，发挥规模效应，克服分散小规模经营农户的诸多弱点，提高农民在市场中的地位和竞争能力，走出一条小农户、大市场、高效益，适应现代农业发展需求的发展道路。

（3）发挥政府的主导和推进作用。政府是以工促农以城带乡的主导力量，不管是对农业进行补贴还是大规模的新农村建设，都需要政府的统筹，不然是无法完成的。在山东的实践中，要特别发挥基层政府的引导作用，加强农业、农村基础设施建设，为农民提供优质及时的服务。在税收政策方面，加强财政支农，通过财政转移支付和税收的收入分配职能，将工业剩余向农业进行转移，这是最直接的反哺手段。纵观美国的反哺历程，可以清晰地看到高关税政策和财政补贴的身影；日本也通过改革税制减轻农业税负，从而缩短了反哺转折期的进程，同时各项财政、融资、农业保险政策在大规模反哺期起到了举足轻重的作用。

（4）积极改善农村面貌。通过政府财政支出加强农村基础设施建设，改善农村道路状况、用电状况以及饮用水状况，为农村经济发展提供良好的环境；加大对农村教育投入，增加对农民的各种培训项目，实现农民素质的提高。

（5）尽快制定反哺农业农村的法律法规体系，为以工促农以城带乡提供完善的法律保障。美国政府不断提高对农业的法制化保护水平，日本政府还特别重视法律的针对性和实施保障体系的健全。而在我国，法律支撑体系的缺失使反哺政策的实施缺乏法律保障，从而付出了巨大的制度成本。应尽快制定反哺农业农村的相关法律法规，使国家和社会各项反哺任务的决策、实施都有法可依，并接受法律的监督和约束，保障相关主体的利益。

参考文献

［1］刘运梓.比较农业经济学［M］.北京：中国农业出版社，2006.

［2］蒋华东.统筹城乡发展的理论与方法［M］.成都：西南财经大学出版社，2006.

［3］段应碧.工业化进程中的城乡关系研究［M］.北京：中国农业出版社，2008.

［4］马晓河，兰海涛.工业化中期阶段的农业发展政策研究——国际经验与中国的选择［J］.农业经济问题，1999（8）.

［5］叶子荣，江晓莉.美、日工业反哺农业的经验及启示［J］.西南交通大学学报（社会科学版），2009（5）.

［6］李富忠，陈凯.工业反哺农业的世界经验及启示［J］.中国流通经济，2006（4）.

［7］柯炳生.工业反哺农业的理论与实践研究［M］.北京：人民出版社，2008.

【注释】

[1]王振成（1973—），男，山东寿光人。中国海洋大学管理学院2010级农村与区域发展领域农业推广硕士研究生。研究方向：农村经济。李嘉晓（1975—），男，青岛市社会科学院经济研究所。