旅游改革发展平台建设

6.4　旅游改革发展平台建设

建设旅游改革发展平台，就是要针对目前腾冲旅游改革发展试点区建设中，面临土地、资金、对外开发、行政管理等方面的制约因素，通过构建土地整理平台，推进土地管理制度的改革和创新，为旅游开发建设提供用地保障;通过构建投资融资平台，深化旅游投融资改革和创新，为旅游开发建设提供资金保障;通过构建跨境贸易平台，推进涉外经济体制改革和创新，进一步推动旅游业对外开放;通过构建旅游管理平台，推进行政管理体制改革和创新，提高旅游行政管理效能;通过构建统筹发展平台，推进城乡管理体制改革和创新，促进城乡统筹协调发展。

6.4.1　构建土地整理平台

目前，在旅游开发建设中，土地资源已经成为旅游发展的最大制约因素。因此，腾冲旅游改革发展试点的建设与发展，应在认真贯彻落实国家有关土地管理规定的前提下，积极探索构建土地整理平台，合理利用土地管理制度，推进土地管理制度的改革和创新，为旅游开发建设提供用地保障。具体地讲，要重点抓好以下方面工作:

●在旅游用地使用管理方面，应在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，通过优化土地利用结构，加大土地管理改革力度，创新土地管理方式，推进土地管理制度的改革和创新，同时积极争取省政府授予省级土地管理权限，单列腾冲旅游改革发展试点用地指标，促进在旅游开发项目用地供应方面实现突破。

●抓住腾冲旅游改革发展试点建设的新机遇，对试点县区的土地利用总体规划进行修编，合理安排旅游产业用地。对旅游项目用地，根据土地利用总体规划和年度计划，可实行分期办理旅游项目征收转用手续和分期供地。对旅游项目建设用地以出让方式取得使用权的，可依法转让、出租和抵押。

●发挥旅游带动社会主义新农村建设的积极作用，结合旅游小镇和乡村旅游的建设发展，建立和完善集体建设用地留用和使用权流转制度，探索农村集体建设用地使用权进入市场的途径，建立土地征收和农地转用相对分离制度，按照“一次审批、分期实施”的原则，统一征收、政府储备、适时转用，保障重大旅游项目用地供应，切实增强政府对土地供应的调控能力。

●积极探索农村集体建设用地流转收益分配机制改革，在农村集体建设用地流转过程中，以充分保障农民权益，解除农民后顾之忧为出发点，建立征地片区综合地价制度，完善征地价格形成机制，实现征地补偿“同地同价”。同时，探索在不改变农用地权属和性质前提下，开展留地安置、集体建设用地土地使用权作价入股、土地股份合作等多种征地安置模式，让农民享受土地旅游开发收益分红，切实解决农民陷入失地、失业、失去社会保障的困境。

●探索建立荒地荒山旅游生态化开发的土地运行机制，在有效利用荒地荒山进行旅游开发时，对以出让方式取得旅游景区(点)及附近国有荒山荒地的土地使用权，并用于进行恢复林草植被等生态环境保护建设，在建设投资和绿化工作到位条件下，可对恢复林草植被等生态环境保护建设的旅游项目给予支持。

6.4.2　构建旅游投融资平台

旅游产业是一个高投入、高产出、高效应的产业，其中旅游设施建设和旅游区开发，一般是投资规模大、周期长、风险高，在旅游产业发展中具有十分重要的地位。目前，旅游设施建设和旅游区开发大多数是由各级政府直接投资，然而长期以政府为投资主体的运作模式，不但增加了各级政府的财政负担，而且这种旅游投资方式和运营方式也不符合旅游产业发展的经济规律，因此应积极推进旅游投融资体制改革，构建适应腾冲旅游改革发展试点区建设的旅游投融资平台。

●深化旅游投融资改革，探索灵活多样的投融资渠道，按照“谁投资、谁开发、谁保护、谁受益”的原则，鼓励各种经济成分的社会资金投入旅游开发建设，着力解决旅游开发建设中的资金短缺问题。

●建立旅游基础设施多渠道融资机制，对部分旅游基础设施实行“政府主导规划、企业投资开发、市场模式运作”的投融资机制，鼓励投资者采用BOT、TOT、ABS、PPP等融资方式，加快旅游基础配套设施建设。

●建立优质旅游资源开发政府担保机制，切实解决目前在旅游开发中，抢占资源、缓慢开发，甚至不开发的弊端，引导国有大企业和有实力的外商、民营企业积极投入优质旅游资源的开发，充分发挥政府对优质旅游资源开发推进和宏观调控作用。

●建立重点旅游开发项目财税配套优惠机制，加大财政税收对旅游产业的扶持力度，并利用旅游国债投入、门票抵押贷款、政府担保贷款、发行旅游债券和股票等多种融资方式，多渠道争取社会资金投入旅游开发建设，加快腾冲旅游改革发展试点的建设进程。

6.4.3　构建跨境贸易平台

为了贯彻落实国家提升沿边开放的决策，适应面向南亚的大通道建设和推动腾冲旅游改革发展试点进一步扩大开放，应按照统筹规划、合理布局、创新体制、分步实施的原则，探索建立以促进跨境旅游、边境贸易为重点的跨境贸易平台，推进旅游涉外经济体制改革和创新。

●积极争取建立“猴桥边境旅游服务贸易合作区”，发挥腾冲旅游改革发展试点的功能，重点发展边境和跨境旅游、边境贸易、转口贸易和出口加工等业务，以点带面地推进整个滇西乃至全省区域旅游和对外贸易的整合与发展。

●积极报请国务院审批，给予腾冲猴桥口岸签证权和旅游团队限时免签证权，争取将猴桥口岸建成云南省第五个实施口岸签证的国家级口岸。同时，在目前“异地办证，持证参团”的边境旅游管理新体制基础上，探索边境自助(自驾车)游的相关担保与管理体制，争取突破边境自助游的体制障碍。

●积极争取国家放宽在边境地区对人民币自由兑换的限制，针对人民币在边境周边国家已成为“硬通货”的实际，推进人民币自由兑换试点，加强与商业银行合作，提供优惠的各项边境旅游金融服务，加强对外汇收支活动的监管和监测，防范金融风险，以更好地推进边境旅游和边境贸易的发展。

●积极探索海关特殊监管区域管理制度的创新，进一步完善猴桥口岸的电子化建设，形成具有通关、物流、商务、旅游等应用功能的大通关信息平台，形成依法把关、监管有效、管理科学、进出便捷、服务一流的边疆口岸管理体制。

6.4.4　构建行政管理平台

旅游产业是一个综合性经济文化产业，但由于种种原因我国现行的旅游行政管理主体，从国家到地方各级旅游局的职权范围与旅游产业发展的需要严重不相符，因此，在腾冲旅游改革发展试点过程中，要积极探索有利于旅游发展的行政管理平台，推进行政管理体制改革和创新，为旅游产业的健康发展提供制度性保障。

●通过建立综合管理能力强的旅游管理委员会，有效整合行政资源，形成旅游发展合力，加强对旅游工作的领导和协调，落实旅游相关部门的职责，发挥其服务与管理旅游产业发展的职能，以强势的旅游行政管理体制推进旅游产业发展。

●通过推进旅游项目行政审批制度的改革，下放部分省级审批管理权限，精简行政审批事项，完善企业投资项目核准制和备案制，赋予试点县区更大的改革发展自主权，以提高政府行政管理的效能，创造有利于旅游开发建设的行政体制环境。

●通过推进旅游行政审批制度的改革，进一步转变政府职能，将“管理型政府”变为“服务型政府”，增强各级旅游行政管理部门为基层服务、为企业服务、为社会服务的能力，赋予腾冲旅游改革发展试点所属县区具有州市一级的旅游行政审批权限。

●建立旅游项目预批和联席会商机制，对重大重点旅游开发建设项目，由发改委对项目规划进行预审批，并牵头召开联席会议，会商和协调土地、建设、环保、林业、旅游等相关部门从各自职权给予相关指导和支持，加快旅游项目的审批进度。

6.4.5　构建统筹协调发展平台

长期以来，由于城乡之间生产方式的不同，建设复杂程度的差异，以及我国行政管理方式的局限等原因，形成了城乡建设管理的二元体制，成为统筹城乡发展的体制性障碍，也严重制约了城乡旅游的协调发展。当前，国家要求在统筹城乡综合改革配套试点中，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制。因此，在腾冲旅游改革发展试点过程中，要积极探索建立以旅游统筹城乡发展的平台，推进以旅游产业发展带动城乡管理体制改革和创新，建立和谐发展的新型城乡管理体制。

●推进城乡行政管理体制改革，结合旅游开发建设和旅游城镇、乡村旅游的发展，统筹城乡规划建设与经济社会发展，实施城乡规划“全覆盖”，统筹城乡建设发展，加快推进旅游城镇建设，增强旅游城镇的集聚功能、带动功能和辐射功能，促进乡村旅游发展和社会主义新农村建设。

●推进城乡社会就业体制改革，加大城乡劳动力市场建设，完善城乡就业服务体系，建立多层次的职业培训体系，形成农村人口向城镇转移，向旅游服务和现代服务转移的新机制，通过以旅促农、以城带乡，扩大农村就业渠道，带动农民增收致富。

●推进城乡户籍管理制度改革，建立城乡统一的户籍登记管理制度，逐步取消农业和非农业户口划分，进一步完善城乡居民在社会保障、就业、就医、入学等方面的均等化体制，在完善现有社会保障体系的同时，推进农村养老保险、社会基本保险、医疗保障体制的改革，统筹城乡一体化的发展。

●建立以旅促农、以旅哺农机制，通过旅游建设发展促进旅游小镇和新农村建设，吸引和带动农民参与旅游经营和旅游服务;对旅游项目开发建设占用农民土地的，旅游项目经营单位要建立对农民长期反哺支持的机制，保证农民有长期的收入来源。